矿村自治：现实困境、影响因素与路径选择

卢志文，曾凡丽，袁秋菊

摘 要：矿村自治是为实现矿村村民民主诉求，促进矿村民主建设所实施的民主政治制度。这种独特的基层社区自治形式因矿村利益矛盾的尖锐化和多种社会力量的利益博弈面临着诸多挑战：行政制度侵权“草根民主”，传统家族“绑架”矿村自治和人口流动冲击民主管理。为走出矿村的困境，我们需要坚持依法治村，深化行政放权，加强制度建设和完善社会监督。

关键词：矿村自治；依法治村；行政放权；完善监督

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）09-0063-02

矿村自治是我国基层社区自治的一种独特形态，它是依托矿产资源而兴建的矿村对当地村民实施的以实现村民自我管理、自我教育、自我服务为目的的民主自治制度。围绕矿村资源和利益的分配，矿村往往纷争不断从而对矿产自治产生了巨大影响。那么，矿村自治又存在哪些突出问题？影响矿村自治的因素又有哪些？如何优化矿村自治？为回答上述问题，笔者于2013年1月至12月采用问卷调查、结构性访谈、实地观察和统计分析的手段对具有“石墨之都”称号的湘南鲁镇11个行政矿村开展了实证调查。在此基础上，分析了当前矿村村民自治所面临的困境，并结合实际对此提出建议和思考。

一、矿村自治的困境

1.民主选举“乱象丛生”。选举是民主的基石。民主选举村委会成员不仅有利于实现村民民主权利，而且也是当前农村基层民主的关键。但是，在实践中矿村利益矛盾的尖锐性和多种社会力量之间的博弈，对民主选举造成了巨大破坏，出现了行政侵权村民民主、宗族势力干涉选举正义，暴力、威胁、贿选等选举“乱象”。因选举问题发生流血事件和进行上访的问题在矿村中表现得十分严重。当问及“您认为当选上村干部主要是依靠什么？”，74.2%的认为是依靠“有钱，贿选”，71.4%的选择“家族势力大”， 69.7%的被访者认为当选村干部要依靠“与政府领导干部关系好”，分别只有20.3%、18.9%、13.3%的认为依靠“人缘好”、“能力强，有威信”、“能代表和维护群众利益”。

2.民主决策“流于形式”。民主决策是实现基层民主的核心环节。村民通过村民会议和村民代表会议进行有序的政治参与，并且对涉及自身利益的公共事务进行民主决策，借此来维护自身权利，实现基层民主自治。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）第二十四条规定：涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。可是在实践过程中我们却发现因为多种原因村民会议和村民代表会议难以召开，村民代表的“被选出”，使民主决策最终沦为“走形式”，对民主决策造成了极大阻碍。当问及“您是否参加过您所在村重大事项（本村开矿征山、征地补偿费处理）决策的村民会议或村民代表会议？”，有98.4%的表示没有参与过。对2012年村公共事务决策情况的考察发现，绝大多数被访者认为村民利益事项都是由村干部决定而不是由法律规定的村民会议讨论决定。

3.民主管理“运行异化”。民主管理是村民自治的具体表现形式，即在党委政府的领导下、在村委会的运动和组织下，依托农村社会组织所开展的自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的活动，它是以“民主、公平、公开”为原则，重视村民的主体作用进行对村务的集体管理，实现对村民的民主启蒙和价值觉醒的制度[1]。但在实践中我们发现，民主管理存在“运行异化”。一方面，由于基层政府和村委会民主管理理念和方式的落后，民主制度落实不到位，导致村民自治活动形式单一、村民自治组织结构不合理和覆盖率较低。根据由11个行政村村委会负责人填写的基础数据表显示，只有两个行政村有腰鼓队和村民乐队这样的群团组织，而其他如服务类、公益慈善类、互助性和群众性文体组织则一个都没有，村民自治组织化低，民主管理没有落到实处。另一方面“由于民主管理内容上的过于原则化和粗略化，导致村级组织制度供给不足和制度空隙过大[2]。村委会和乡政府利用自己在政治、组织、经济资源上的优势时常做出利己解释，损害村民集体利益，破坏民主管理，最终导致民主管理运行异化。

4.民主监督“形同虚设”。民主监督是村民自治的重要保障，只有做到对村委会和基层政府权力的监督，“让权力在阳光下运行”，才能真正保障村民民主权利。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定，对民主监督的重点是要建立健全“三务”（村务、财务、政务）以及群众在参与基层公共事务和公共事业中更广泛监督客体范围的体制和制度。可是，当前的真实情况却是村内监督机构错位，村民无法真正参与对村务的监督。当问及“目前您所在的村是否建立了村务监督机构（包括村务监督委员会、村务公开监督小组、村民清账小组等）？”，有40.0%表示建有村务监督机构，多数村民称之为“清账小组”，但存在严重的错位问题，这些监督机构的人员大多是由政府和村委会“暗地”选出，任期更是长达十几年。同时，村“三务”难公开，公开不具体，不及时，这些也大大阻碍了村民对公权力的监督。在村务公开的内容上，除“国家计划生育政策的落实方案”能及时公布外，其他涉及村民切身利益的公共事务都不能及时公开，例如矿村开矿征山，征地补偿费用、分配方案及村集体煤矿的收入和分配等等。

二、矿村自治的影响因素

1.行政制度侵权“草根民主”。“中国的村民自治具有国家赋权的特点，民主自治的立法精神能否落实取决于行政放权所提供的体制空间”[3]。针对当前矿村民主困境，我们需要解决的便是当前“行政末梢”对“草根民主”的制度侵蚀。根据公共选择理论，“经济人”假设在政治领域依然具有适用性，人的自利性并不会因为在政治领域而发生改变[4]。因此，当前基层政府经常根据个人偏好以最有利于自己的活动追求利益的最大化。矿产在当地意味着丰富的经济资源，而这些矿产除部分属于国有开发外有极大一部分是属于村集体开发。基层政府出于个人政绩、当地税收收入和完成中央指令性计划的需要，插手矿村公共事务的管理，通过实行“村财乡管”、对干部的“诫勉制”和暗中操纵选候选人，来达到对村委会的控制，再通过村委会进行对村民的行政控制和侵占村集体资产。因此，矿村村委会也渐渐沦为“行政末梢”，村矿“草根民主”遭受行政压迫。

2.传统家族“绑架”矿村自治。农村社区是由一个个家庭组成的，家庭的不断扩大便形成了一个个家族，矿村自治作为基层社区自治的独特形态深受家族势力的影响。在矿村巨大的经济利益和“靠山吃山，靠水吃水”的本地资源观影响下，村民开始了自发的“结社革命”，进行有组织的抢夺。传统家族组织，这种以血缘关系为纽带，由于天然的亲缘关系，可以形成一个相互信任的“自家人”社会，更具有强大的凝聚力，成为早期私人开采矿产资源的重要形式。家族成员通过本家族势力霸占矿产资源，该家族在得到矿产资源后也使得本家族势力得到了扩张。这种因为利益关系和血缘关系建立的牢固联盟经过数十年的发展，便造就了矿村中的一个个“望族”，势力盘根错节，十分强大。这些“望族”成为当代矿村自治的一大重要障碍，据实地调查，在湘南鲁镇部分行政村，当地这些“望族”便把持了村委会权力十几年之久，村公共权力进行了家族式的“世袭”。

3.人口流动冲击民主管理。矿村自治还面临着大规模村民流动的挑战。从村民自治制度本身目的来看，卢福营教授认为，“国家的制度安排，是使村民根据国家法律精神和政策，在村级范围内实行自我管理、自我服务和自我教育”[5]。但是随着改革开放以来，农民流动规模持续扩大，矿村因为独特的经济优势，造成了更加快速的人口流动，这就对当地的民主管理，实行村民自治造成了极大困扰。一方面，因为矿村经济较发达、劳动力缺乏、就业岗位多和国家对农村人口流动管理制度的不完善，造成了外来人口大规模的流入。其次，当地人和外地人在社会背景、教育程度、风俗习惯方面的不同和农村本土观念的排外性造成了本地人和外地人的对立，产生了社会矛盾，破坏当地矿村民主管理。另一方面，矿村本地人通过开矿致富，渐渐离开农村，流向城市。因为时间和空间的原因，造成本村和外流人口信息沟通十分困难。外流村民难以了解本村公共事务，参与公共事务管理，行使自己正当民主权利，本村也很难进行对外流人口的村务信息传达，实行民主管理，保护流出人口的权利。这样就导致了当地民主管理的困境。

三、矿村自治优化的路径选择

针对当前矿村自治面临的困境，为完善民主管理制度，促进基层民主的进程，我们需要坚持依法治村，深化行政放权，加强制度建设和完善社会监督。

1.坚持依法治村。依法治国是治国之邦，也是我们党治理国家的基本方略。因此矿村民主自治也需要“依法自治”。首先，我们要大力宣传法律思想，推动“法律下乡”，提高村民民主意识，树立村民法治理念，促使村民从过去宗族性质的“私力救济”到现代法律的“公力救济”的转变，从而弱化宗族力量对个人的影响，削弱矿村“望族”势力。其次，我们还需要重视法律法规在村民自治的落实，针对基层政府行政侵权“草根民主”的行为和矿村的违法犯罪事件进行严厉打击，我们要做到有法可依，有法必依，违法必究，提高司法公信力，创造良好的法治环境，为村民自治保驾护航。

2.深化行政放权。矿村自治的发展需要政府的行政放权。在历史上，村民自治是建立在人民公社制度的废除之后，其建立的目的在于通过村民自治达到基层社会的民主和稳定。这就需要从行政体制上给予村民更大的民主自决空间。政府对于村庄的管理更应该是处于宏观方向指导，进行中央大政方针的传达。我们要严格界定政府对村民自治和矿产资源的管理边界，在微观上应尽可能地减少政府对村务和矿产资源的干预。在矿产资源上发挥市场对资源配置的主体作用，杜绝政府以矿产资源管理为借口来干扰村民自治。

3.加强制度建设。民主的制度本身便孕育着民主，加强矿村民主建设的重点依然需要加强当前制度的建设。《村组法》内容上的原则化和粗略性使得在制度上存在巨大的弹性，这就造成了其他权势阶层可以通过制度空隙进行利己解释。所以加强当前的制度建设，我们首先需要加强村民自治内容上的程序性制度建设，明确村民的权利和义务，划分村务和政务的界限，特别是要丰富民主管理的内涵，增加实质性内容和条款。同时，还需要加强惩戒性制度建设。由于《村组法》过于程序性的制度内容，缺乏对公共组织和干部的责任追究和过错惩罚体系，导致了公共权力无法得到有效制约。最后，还要进行矿产资源管理制度的建设，规范矿产资源开发的经营权和采矿权，实现矿产资源的有序开发，有效管理。通过实行矿产制度建设和村级组织制度的双管齐下，最终实现矿村的民主自治。

4.完善社会监督。一方面，在有效完善民主监督制度的同时要落实村民监督机构的职能和作用，法律的生命在于实施，民主自治的生命也在于民主制度的落实，而民主制度的落实又有赖于监督机构的民主监督。落实民主监督体系我们要促进民主监督机构落实到位，提高村民监督意识和权利保护意识，使村民勇于维护自身权利。另一方面，我们要“让村务在阳光下运行”，建立一个更具透明的村务公开制度，采用多种方式进行对村务的公开和宣传，例如广播宣传，公开栏宣传等并适时引入现代网络科技，建立村务的网络数据化保存和上传，这样不仅可以扩大监督范围，也可以延长公开的时限，更好地对基层政府和村委会进行监督。

总而言之，矿村自治作为我国基层社区自治的独特形态，虽然因为行政权力、家族势力和人口流动对民主自治带来了诸多困境，但我们依然相信只要坚定不移地推进矿村自治制度改革的步伐，坚持依法治村，加强制度建设，就能创造一个美好和谐的社会主义新农村。

参考文献：

[1]于建嵘.村民自治：价值和困境[J].学习与探索，2010（4）.

[2]贺雪峰.村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因[J].社会科学研究，1998（4）.

[3]徐勇.村民自治的成长：行政放权与社会发育[J].开放导报，2004（6）.

[4]徐金燕.我国煤炭安全生产政府管制的失灵与优化[J].产业与科技论坛，2009（9）.

[5]卢福营.村民自治发展面临的矛盾与问题[J].天津社会科学，2009（6）.