基于公共政策分析视角评析“大学生村干部”计划

冯纪元，邹玉磊

摘 要：面对着社会利益格局化、城镇化步伐加快导致的农村精英人才大量流失、高等院校毕业生人数屡创新高造成的十分严峻的就业形势等问题，党和政府在全国范围内出台和实施这项政策，确实给国家、民族和社会的发展带来了益处，对于农村基层来说，有效地改善了农村干部队伍的结构和增强了农村基层的组织活力；对于大学生群体来说，有效地缓解了大学生的就业问题，并为大学生提供了其成长成才的平台。但是，就“大学生村干部”计划实施过程中现存的问题，也是值得深思的，必须针对问题制定相应的对策，来加强和提高大学生的工作能力和素质水平，推进大学生“村干部”计划的更加有效地实施。

关键词：公共政策分析；大学生“村干部”；问题；对策

中图分类号：D619 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）09-0020-03

一、“大学生村干部”计划政策制定的背景

“大学生村干部”计划的政策制定的社会背景：农村的乡土性使农村治理对家长制、宗族制和人情关系的依靠性、基层民主政治发展的不健全和基层组织在逐渐弱化[1]36，这些背离了现代社会的民主和法制的要求；随着农村劳务输出的持续发展和城镇化步伐不断加快，大量农村中青年人离土、离乡，本土化精英外流现象严重，后备人才明显不足，很大程度上降低了农民的整体素质，在一定程度上阻碍了新型农业科学技术在农村的推广和我国新农村建设的进程；社会利益格局分化，村级领导综合素质参差不齐，村干部文化程度低、思想观念落后，处理村级事务基本靠自己以往的经验和阅历，难以应对当前农村出现的各种社会矛盾和利益冲突，难以担当社会主义新农村建设的主力；我国的干部缺乏基层工作经验，尤其是农村一线工作经验，对农村的认识不够，对农村情况不够了解，在政策制定及基层管理上脱离实际，不能从农村实际出发，制定有利于农村全面发展的政策和管理手段；高等院校毕业生人数屡创新高，就业形势十分严峻，大学生村干部政策的出台一定程度上拓宽了就业途径，缓解了社会就业问题。

“大学生村干部”计划的政策制定的时势背景：“大学生村干部”政策开端于1995年江苏省丰县的“雏鹰工程”，当时丰县实施“雏鹰工程”的主要目的有两个：一是培养锻炼年轻干部；二是加强农村党组织建设，进一步优化村级领导班子结构。之所以每年从应届大学生中选派德才兼备者到农村任职，主要是出于四方面原因考虑：一是农村社会经济发展的需要；二是农村战略性人才储备工程的需要；三是加强村级组织建设的需要；四是新时期干部人事制度改革的一项有益尝试，同时也是对新时期转变人才选拔培养、干部晋升、就业选择导向的一次有意义的探索。

二、“大学生村干部”计划政策执行状况和主要问题分析

（一）“大学生村干部”计划的政策执行状况

自1995年江苏省率先开始招聘大学生到农村基层任职工作以来，全国各地纷纷出台政策，鼓励大学生毕业后到农村担任“村干部”。2008年中组部全面启动“大学生村干部”计划，“大学生村干部”工程进入到成千、上万人规模发展的全面、系统建设时期，全国除港澳台以外的所有31个省、直辖市、自治区，1 381个县都分布有大学生村干部，同年启动的选聘大学生到村任职工作以来，共有130万多名高校毕业生自愿报名应聘，各地共选聘15.9万名大学生村干部，加上2008年以前部分省区市自行选聘的，目前共有20万名大学生村干部在新农村建设一线干事创业。大学生“村干部”到农村基层工作以后，充分利用自己的所学和特长，积极为建设农村、服务农民、发展农业做出贡献，同时自身也得到了锻炼和提高，成为新农村建设的骨干力量。据统计，大学生“村干部”进入村“两委”班子的占24.1%，其中担任村党支部和村委会负责人的占12.3%；有创业项目的19 527人，其中独立创业的5 916人，合作创业的13 611人。

（二）“大学生村干部”计划政策执行的主要问题分析

1.大学生村干部的素质水平有待提高

一是心理不适应。由于离开大学时间较短，部分大学生在工作中一时间还脱不了学生气，想问题和办事情比较片面，存在着浮而不深，承受心理弱的问题，加之以前没有接触过农村工作，面对复杂的环境和棘手的事情，稍微遇到一点挫折就会打退堂鼓，感到心灰意冷、提不起精神；还有些大学生则认为自己具有知识厚实、专业技术能力强的优势，能够帮助村上谋发展、攻难关，在思想上有”高人一等”的优越感，难以放下架子和基层干部、群众打成一片。二是环境不适应。由于多年在外求学尤其是大学校园生活的经历，部分人已经习惯了都市的生活，因而在选择当村干部后，虽有一定的心理准备，但面对基层艰苦的工作环境和较差的生活条件，还是感到与自己的想像落差太大，一时难以适应，不能尽快地进入角色。三是工作不适应。一些大学生适应乡镇环境较慢，加之缺乏必要的实践，工作中被动应付、得过且过，不能将所学的知识与实际有效结合起来，使个人的特长得不到充分发挥，尤其是面对复杂问题和突发事件，虽有热情但是方法欠妥、应对能力和策略不足、独立工作能力不强。

2.大学生村干部所学专业与实际工作不对接

众所周知，我国农村经济发展极不均衡，富裕的地方比城市还富，譬如闻名中外的华西村，穷的地方只能勉强维持温饱。每个农村的情况都不尽相同，有的以农业为主，有的则工业发达，而工业结构却不相同，发展重点各有侧重。基于这种情况，就要求在选择大学生村干部时要“对症下药”，根据大学生所学专业“各取所需”。此举意义在于最大限度发挥“大学生村干部”的作用，也是“大学生村干部”工程的初衷。然而，根本无法做到这一点，有些地方甚至对此很盲目，只要是大学生就行。专业不对口，大学生村干部难以发挥作用和专业优势。农村最欢迎的是农技专业的大学生，但现实情况是这部分专业的学生特别少，这就造成了这些大学生村干部在岗位上无法发挥自己的专业特长，不少大学生村干部自然难以适应农村环境，产生无所适从的想法。这样下去，人才资源浪费实在严重，更可惜的是这样的局面还没有停息。

3.大学生村干部工作待遇偏低

因为大学生村干部不是公务员，没有编制，也就没有工资，只有基本的工作和生活补贴，更谈不上福利了。中央按东、中、西部分别5 000元、10 000元、15 000元下拨工作经费，不足部分由地方配套。由于地区差异，具体的配套标准也不相同，东部省份经济好点，配套的多一些，中西部地区配套的很少。大学生村干部在村里属于挂职性质，无法触及村里的实质性工作，一些真正为村民办实事的想法难以实现，更谈不上落实。例如，北京市的大学生村干部平均月工资为2 500元；其余大部分地区的待遇水平偏低；平顶山市大学生村干部的工资待遇水平基本维持在450元左右，而鹤壁市的更低，基本上在250元左右。对于这样的待遇，大学生村干部自身和村民都普遍认为偏低。通过调研得知，61.73%的大学生村干部对当前的工资水平不满意，45.93%的村民认为偏低[2]55。

4.大学生村干部身份不明确

大学生村干部产生“身份”困惑，主要有两个原因：一是对中央政策的不了解，没有明确中央选聘大学生到村任职的真实意义，没有准确认识村级组织特设岗位的含义；二是受传统的“官本位”思想的影响，认为大学生村干部和公务员、事业单位工作人员一样需要有一个更加牢固的身份，或者是干部身份、或者是工人身份，甚至认为大学生村干部就该是公务员或事业单位工作人员，这主要是对中央干部人事制度改革的精神理解不深、领悟不透、认识不清的原因。大学生村干部是充满激情、富有朝气和极具活力的一代，一旦被身份的概念所困惑，就有可能影响情绪和阻碍进步。其主要有三大害处：一是会束缚自己的思想，每天为身份而活着，不知道自己该干什么，该怎么干，从而导致无所作为、虚度年华；二是会让自己失去正确的前进方向，背离自己选择农村发展的初衷，既不能增强与农民群众的感情，也不能了解中国农村的现状，更不能提升领导农村发展的本领。三是会失去来之不易的宝贵机遇，不是想着如何干好工作，而是整天忙于考公务员、事业单位工作人员，既不能对党和人民的事业高度负责，也不能认真履行自己的岗位职责，最终会经不起组织的考验、考核和考察。

5.“大学生村干部”计划的管理机制不完善

由于大学生村干部工作还处于探索阶段，管理机制还不够健全，存在组织管理遗留盲点，主要表现在对大学生村干部的跟踪考核、考评还不够规范，没有建立健全的经常性的检查大学生村干部的思想作风、工作表现、工作实绩的工作机制。因此，有的大学生村干部找不准奋斗目标，把握不好工作的重点、难点，错误地认为组织人事部门管不了，镇、村又管不着，干好干坏都一样，便放松对自己的纪律要求，工作中不能积极主动地要任务、挑担子，缺乏克服困难和做好工作的主动性。

三、“大学生村干部”计划的政策顺利实施的工作建议

（一）大学生村干部理应自觉地提高自身的素质水平

大学生“村干部”应该尽快适应环境，完成角色转变，积极发挥专业优势，推动农村各项事业的发展，最重要的是要增强个人素质，提高个人能力。一是加强学习。大学生“村干部”都是高学历、高素质的人才，不缺乏文化知识，但在应对农村各种错综复杂的利益关系和群众生产生活中遇到的各种难题时，显得力不从心，这就要求大学生放下架子、俯下身子，利用网络媒体、报章杂志、广播电视、实践基地，通过向书本学、向实践学、向群众学、向老同志学，努力掌握各种实用知识和技巧；二是善于思考。大学生“村干部”不能妄自菲薄，坚定信念，一定要树立成才、成功意识，坚持扎根基层，立足长远，在农村闯出一片属于自己的天地，还要勇于创新，发挥青年人思维活跃优势，敢为人先，敢于破除陈规偏见，利用所学知识，在推动农村改革发展中发挥积极作用；三是勤于工作。全心全意为人民服务是我党的根本宗旨，让群众满意是检验“大学生村干部”工作成效的最高标准，在实际工作中，大学生村干部要牢固树立为民服务意识，把群众的需求作为最大的需求，听民生、解民忧，创造经得起实践、群众和历史检验的政绩。

（二）发挥好大学生村干部的专业优势，实现专业与岗位的衔接

相当一部分大学生村干部由于专业不对口，在农村工作后将所学专业荒废，既容易丧失自身优势，也易使用人单位资源浪费。因此，必须引导和鼓励大学生村干部巩固专长，增强对口岗位实践能力。首先，综合专业方向、主观倾向及社会实践经历等情况，与大学生共商设计方案，按照经济、党建、社会事业等职能部门进行分类，根据大学生所学专业“各取所需”，发挥大学生的专业优势。其次，有侧重地安排专项工作锻炼机会，提升相应知识应用能力，在强化岗位专长的同时，应当对大学生村干部针对性地设计多渠道、跨地域的岗位实践锻炼机会，从而使他们早日成为“多面手”。最后，根据大学生村干部的专业特长，搭建不同岗位的周期性实践平台，强化其专业技能，对于工作突出的大学生村干部可安排其与所学专业相关的进修或深造，作为专业性较强岗位的后备骨干加以重点栽培。围绕大学生村干部的专业特长，形成长效机制，切实为大学生村干部在基层开展事业提供广阔的天地，才能促成“大学生村干部”事业发展，为农村留住人才，最终实现大学生村干部成才与社会主义新农村建设双赢的局面。

（三）适当加大经费的投入，建立和完善大学生村干部的保障制度

适当提高大学生村干部的工资待遇可在一定程度上激发其工作的积极性。因此，必须保证大学生村干部基本的生活所需和工作待遇，一是按时、按标准发放大学生村干部生活工作补贴；二是与乡镇公务员同等对待，保证大学生村干部享有一定的奖金和福利；三是按照普通公务员标准，每年配备一定数额的工作经费，供大学生村干部开展工作之用[3]。作为当地政府和村里，要为大学生村干部创造必备的生活和工作环境，妥善安排好住宿、吃饭，提供较为良好的工作环境，让大学生村干部方便开展工作，扎实在村里干事创业。在退出机制方面，考取公务员的加分政策、考研的优先录取只是在一定程度上做了保障，政府应该及时地建立大学生村干部的信息库，便于在大学生村干部任期满后为其推荐合适的工作。解决大学生村干部的后顾之忧，也能使大学生村干部更好地为农村建设贡献自己的力量。

（四）明确大学生村干部的身份

能够使大学生村干部身份定位准确，应当从两个方面入手：一方面，出台相关政策，制定相关法规。对相关已成形的法律法规如《公务员法》、《村民自治法》和《村民委员会组织法》要进行修改和补充，能够使得大学生村干部有机会改变工作性质甚至成为编制内的工作人员，并在此基础上制定《大学生村干部法》，利用法律法规来切实地保障大学生村干部的权利和明确其义务，进一步实现调动大学生村干部工作的积极性和各种激励措施有效地结合起来。另一方面，加深大学生村干部对自身角色的认识。到农村任职是自己的选择，一定要树立远大理想，敢于面对自己的人生抉择，把自愿选择到农村接受锻炼，作为实现人生理想的舞台，作为锻炼能力、提高素质的平台，坚定信念，勤奋工作，不被身份所惑、所困、所累；大学生到农村任职，也是社会主义新农村建设的实际需要，一定要脚踏实地，默默奉献，认真履行好自己担负的职责，主动融入农村，贴近农民，了解农业，通过实际行动赢得老百姓的认可，增强与老百姓的感情，努力为新农村建设增砖添瓦。

（五）进一步完善“大学生村干部”计划的管理机制

如何加大对大学生村干部的管理力度呢？一是要建立日常管理制度。制定严格的出勤、请假、休假管理制度，定期对大学生村干部工作进行量化管理，确保出勤率，将出勤率与年终考核挂钩，严防无故旷工现象发生。二是要建立督导检查制度。通过不定期的走访，听取基层干部群众的意见，跟踪了解大学生村干部的思想、工作等情况，认真搞好市、区、镇三级督查，及时发现和解决问题，有针对性地开展督促指导。镇党政班子成员定期入村督查，了解大学生村干部的工作开展情况、目标完成等情况。三是要建立科学的考评制度。考评实行每季度一评议、半年一考核、年末组织综合评议，以平时测评和年终考核相结合的方式进行跟踪了解、全面掌握。平时考核由各村负责，对平时表现进行记录考核，利用村干部届中考察等时机，不定期开展述职、评议，其考核结果作为年终考核的重要依据之一。年度考核由镇、村共同组织完成，大学生村干部根据履职情况进行自评和总结，向所在村进行述职，由党员、干部、村民代表从德、能、勤、绩、廉等五方面进行民主评议，再由镇、村对其做出综合考核鉴定，并将考核结果存入个人档案，并作为年终奖惩和三年期满后续聘、解聘或提拔任用的依据。

参考文献：

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[2]吕书良.新农村视角下大学生村干部及其政策考量[J].中国农村观察，2008（2）.

[3]湖南省委.“三个不吃亏”，湖南选人用人新导向[J].湖南领导人才网，2008（11）.

[4]宋言奇.基于制度“嵌入”的大学生村干部计划再思考[J].苏州大学学报：哲学社会科学版，2009（4）.

[5]蔡秀娟.公共政策理论视野下大学生“村干部”的研究[J].教育与职业，2012（29）.

[6]黄金辉.大学生村干部计划运行现状与优化途径探析[J].社会科学研究，2012（6）.