企业内控环境的不适与改善

邓亚强

我国在2008年发布了《内部控制基本规范》，要求国内企业按照“上市公司-大中型企业-小型企业”的模式逐步推行内部控制。然而，在具体实践中，内部控制却一直不尽如人意。如何破解内部控制中存在的突出问题？本文以某国有公司为例，按照描述问题、分析问题、解决问题的方法对内部环境进行反思并提出解决措施，以期能够提高广大企业对内部环境的重视，切实发挥内部控制的有效作用。

内部环境是企业实施内部控制的基础，它包括发展战略、组织架构、人力资源政策、企业文化、社会责任、内部审计等。内部环境大多是无形的，但却可以促进员工（包括管理层）内部控制意识的形成，由此而影响他们在内部控制活动中的认知和效果。

内部环境的现状与问题

在治理结构上——

治理结构就是要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责权限、任职条件、议事规则和工作程序，确保决策、执行、监督三者相互分离，形成制衡。

而某公司的治理结构现状如何呢？

其一，公司没有设立股东会，因而股东不能直接行使权利。

其二，公司设有董事会、监事会、经理层。明确董事会是决策机构，设正副董事长各1名、董事7名（包括一名职工董事），其中，外部董事应占三分之一以上；明确经理层是执行机构，在董事会的领导下，执行董事会决议并负责公司日常经营管理；明确监事会是监督机构，由3名监事组成，其中，1名外部监事和1名非外部监事由股东委派，1名监事由公司职工代表担任。

这个公司治理结构存在的问题，主要表现为：经理层独揽所有权力，董事会、监事会没有起到权力制衡作用；董事会本应是公司最高的决策机构，但由于董事会和经理层高度叠合（董事会成员中除外部董事外，其余成员均是经理层），致使决策和执行未分离；监事会在公司没有独立的常设办事机构，由董秘负责处理监事事务，起不到任何的监督职能。

在内部机构设置及权责分配上——

内部机构应根据公司的经营领域和业务特点来设置，公司需划分出合适的职责权限分配给各个内部机构，使内部机构承担起相应的权力和责任。然而，在现实中，公司内部机构设置及权责分配现状是：公司在2011年前是没有企业发展部的，2011年为了响应上级关于建立健全内部控制体系的要求，公司建立了企业发展部，负责内部控制体系的建设和运营维护。2012年，公司为了深化集约化管理工作，又相继成立了物资、机械设备、试验检测、焊轨、箱梁架设等6个专业化分公司。2013年，为了拓展经营，公司又相继设立了重庆办事处、西北办事处、武汉办事处、长沙办事处、济南办事处等。事实上，公司内部机构设置及权责分配存在着问题：公司能够根据业务发展的特点和管理的趋势去增加机构的设置来支持发展战略的实施，但是在权责分配上设置不清，目前公司本部已有20多个职能部门，机构臃肿庞大，造成人浮于事、官僚作风抬头，导致发展战略实施无力，难以达到管控的要求。

在发展战略上——

发展战略是指企业在对现实状况和未来趋势进行综合分析和科学预测的基础上，制订并实施的长远发展目标与战略规划。一般以五年为一期制订出发展规划，内容有：①上期发展规划的回顾与思考；②面临的内外部发展形势；③发展思路；④发展目标；⑤发展战略；⑥战略举措。

但这个公司发展战略却存在着以下问题：一是虽然有中长期发展规划，却没有明确每个发展阶段的具体目标、工作任务和实施路径，战略内容空洞书面化，导致企业发展实际上是盲目的，无法形成自己的独特优势；二是未建立发展战略实施后的评估制度，导致发展战略和战略实施两者分离，发展战略制定后是否得到执行，执行后的效果如何等重要问题无人过问。

在内部审计上——

内部审计的作用主要是强化内部控制、改善风险管理、完善组织治理结构、促进组织目标的实现。而这个公司内部审计的现状是：公司内部审计部门设2人，学历上一个是大专一个是中专，职称上一个是中级一个是初级。按公司章程规定，审计部门负责人向总经理报告工作。现实中，这个公司内部审计存在的问题是：人员配置力量薄弱，再加之审计人员频繁变动，很难发挥应有作用；公司总经理工作重心一直扑在对外经营开发上，内部审计工作常常由总会计师参与领导，致使审计工作受限；由于多方面原因，使其内部审计未向董事会报告审计工作。

在人力资源政策上——

人力资源政策的宗旨是要保障企业可持续发展，它包含了人员招聘、管理、培训、薪酬等系列管理办法。而这家公司人力资源政策存在的问题主要表现为：在人力资源的引进及选拔上，过多地考虑各种关系和人情，造成人力资源引进随意，缺乏公正性；缺乏对人力资源状况的评估，造成人力资源经常处于不是缺乏就是过剩的状态；对人力资源培训只注意生产一线的员工培训，忽视对管理人员培训，造成的结果是内部控制制度生搬硬套，错误连连而不自知；在人力资源的使用中，制度上要求对农民工与职工实行“同学习、同劳动、同管理、同生活、同报酬”的“五同管理”，但公司目前对农民工还处于间接管理时期，离“五同管理”仍有一定差距；在人力资源薪酬发放上，目前对经营管理者实行年薪、项目经理实行期薪、员工实行岗薪，收入差距逐步拉大，造成企业员工向往官位，而不是想方设法为企业作贡献；在对技能人才培养上，原有的卓有成效的“导师带徒”活动现已经弱化，生产技术及职业道德作风没有得到很好传承，难以培养出公司新一代技能工人；对员工的退出机制上，本来应该规范人员退出的操作与审核机制，但在实际操作过程中，存在凭借人际关系好坏决定是否退场的现象，造成部分退出人员对公司产生负面看法。

在社会责任上——

社会责任是指企业在经营发展过程中应当履行的社会职责和义务，主要包括促进就业、员工权益保护、安全生产、产品质量或服务、资源节约、环境保护等方面。

这家公司的社会责任现状是，公司于1995年开始宣贯ISO9000族标准，1998年在同行业内率先通过了国际标准质量管理体系认证，获得了国际国内双认证证书；2004年又主动推进实施了环境和职业健康安全管理体系，成功整合了质量、环境和职业健康安全管理的“三标一体”管理体系，一次性顺利获取了质量、环境标准管理体系国际国内双认证证书和职业健康安全管理体系国内认证证书。多年来，公司不断持续改进管理体系，一直保持着证书的有效资格。

但公司在社会责任方面存在一些问题，主要表现为：第一，公司投入了很多的资源参与贯标，目的是为了在投标中获取资质上的优势，但是，贯标的作用远远不止是用于投标上，它对强化企业对产品质量的管理、对环境的保护、对员工健康安全保护上将起到十分重要的作用。然而，公司对贯标工作认识高度不够，没有扎实地按标准体系运作，花费了大量的人力、物力、财力和时间资源，造成了资源的极大浪费。第二，在对员工权益保护方面还不足，在劳动法规的执行上，涉及员工的劳动时间和加班待遇问题和法规有冲突；社保缴纳不足，占用员工的住房公积金，使员工不能充分享受公积金贷款等优惠。

问题存在的原因剖析

法人治理结构先天缺陷。由于公司是国有独资企业，董事会和经理层高度叠合，董事会没有建立内部控制机制，现有内部控制体系只是为了迎合外部监管机构的要求，所以在制度设计上没有结合企业实际的需要，而是借用其他企业内部控制体系的模板，追求形式上的完美，而不管实际是否发挥作用。

经理层缺乏现代管理理念。内部控制的建立和执行，必须是自上而下的。而这家公司高管层不重视以身作则，导致企业内部控制无法发挥作用。公司在内部控制的建设过程中，经理层没有组织针对经理层和全体员工的内控知识培训，缺乏内部控制相关知识，因而也就难以发挥建设性作用。

内部审计乏力。由于公司内部审计部门力量单薄，只能完成对下属工程项目部经济指标的确认工作，不能发挥内部审计的更大作用。

内控人才资源薄弱。公司人力资源管理缺乏科学合理的规划，重点只是解决当前生产一线人员的调配，忽略对管理人才的引进和现有管理人员的知识培训，重技能轻管理的现象比较严重。在内部控制体系的建立阶段，本应有大量的培训作为内部控制体系的建立基础，但公司人力资源部却没有把内部控制的培训列入培训计划之中，导致在内部控制的建立和执行中，人员的胜任能力普遍不足。而公司董事会由于国有法人治理结构先天不足，难以组织内部控制的领导工作，经理层应负担起内部控制的领导工作，但有两个主要原因阻碍了内部控制的有效性：一是由于经理层本身就是内部控制的重点约束对象，经理层没有意愿建立内部控制来自我约束，思想上缺乏主动力；二是经理层没有现代管理理念，缺乏内控和风险意识。

内部环境的科学改善

内部环境的好与坏直接影响公司的内部控制质量，我们要完善公司的内部控制，第一要义就是建立较好的内部环境。内部环境涉及诸多要素，我们不能奢望短时间内解决所有问题，而需要找出关键和具有可行性的环节作为突破口。现阶段，公司治理结构、发展战略、社会责任等内容要么是公司无能力解决，要么是内容空泛不易把握，这些将不作为我们的改善重点，可以把企业文化和内部审计工作作为内部环境改善的重点突破口。

——改善与优化企业文化

企业文化的改善重点是针对企业高管层的内部控制意识。目前，针对公司高管层缺乏科学的内部控制意识这一问题，当务之急就是增强公司高管层的内部控制意识，使他们重视内部控制和风险管理，为公司内部控制体系的建立与运行打下良好的基调。

作为国家监管层，应强制培训上市公司的高管层，灌输内部控制和风险管理意识，全面提升上市公司和非上市大中型企业的经营管理水平，更好地应对国际金融危机对我国宏观经济的冲击。我国在2008年5月就发布了《企业内部控制基本规范》，2010年4月又发布了《企业内部控制配套指引》，但是，由于国家宣传培训的力度不够，众多企业高管都不知道内部控制的科学内涵，就连和内部控制较有联系的财务会计人员也对内部控制知之甚少，更别说是其他业务人员了。内部控制是一个较为复杂的系统设计，靠高管层的自我认知可能是一个漫长的时间过程，必须由国家层面来强行推动，使外力逐步演化为企业自身的动力。

在企业内部，应该全面开展内部控制知识培训，在公司范围内形成“人人学内控、人人讲内控、个个受约束”的内控文化氛围。

——强化内部审计监督职能

内部审计对公司经济事项的事前、事中、事后均负有监督职责，承担着对内部控制的监督检查职能。

首先，要充实内部审计机构的人员数量，提升质量。公司要加大对内部审计的资源投入，既在人员数量上增加，更在人员素质上培训提升，使内审人员不仅要懂得内部控制的一般知识，还要懂得如何对内部控制进行评价等。

其次，要提高内部审计的独立地位。内部审计作用的发挥，和它的独立性成正比，独立性越强，审计效果越好，反之，审计效果越差。

要想提高内部审计地位，有两种途径：一是内部审计职能集权化，收归上级公司统一管理；二是内部审计要与总经理的有效沟通相结合，以获取总经理的强有力支持。第一种方式在一些企业集团是有成功经验的，比如：中海油就是采用的第一种方式，效果很好。第二种方式对审计人员的人际交往能力有较高的要求，而且还对总经理的人品提出了较高要求，没有这两个前提条件，第二种方式难以奏效。

再次，通过监督评价促使内部控制有效运行。在国家的制度设计中，有一种加强企业内部控制建设的途径是通过中介机构的内部控制审计来刺激和迫使企业加强内部控制。但由于央企组织机构庞大，涉及内部控制的外部审计一般只延伸到央企的二级企业，如果是三级企业，中介机构就难以进行实质审计，只是简单地索取一些财务方面的内控资料（这些资料由公司财会部临时编制应付），因此，公司的内部控制建设也就难以依靠外力来推动，必须通过内部监督来自觉解决。在具备充足审计资源的情况下，内部审计要发挥职业责任，敢于挑重担，通过对内部控制的监督检查、追踪整改，促使公司形成一套行之有效的内部控制体系。

内部控制建设是一项综合性的工作，既需要科学合理的设置，更需要强有力的执行力加以推进。现实中一些企业提出了比较好的工作方法，值得借鉴。如：中铁五局财务系统提出了企业文化建设是解决管理问题的金钥匙，并提出了12字企业文化宝典，那就是“简单、坦诚、阳光、勤勉、合作、创新”。“简单”讲的是对人、对事不要复杂化，这样工作就容易达到高效，大道唯简；“坦诚”讲的是对人要真诚，建立信任感，为工作消除摩擦；“阳光”讲的是通过积极向上的心态，带动企业充满活力；“勤勉”讲的是通过个人的努力付出，收获企业给你的回报；“合作”讲的是要避免内耗、各自为政、不和谐造成对企业发展的危害，以稳定的合作形成综合优势，更好地为企业服务；“创新”讲的是不满足于现状，开拓进取，为企业不断地提升价值。

（责任编辑：李万全）