关于我国发展土地银行存在的问题及对策的思考

周志强

【文章摘要】

我国是一个农业大国，“三农”问题始终是国家的根本问题，而农村土地则是“三农”问题的基础，如何提高农村土地的使用效率、加快农村产业发展、保障农民切身利益，是摆在全社会面前的重要课题。本文试图从我国农地流转的现实困境及制约因素入手，探究发展农村土地银行在实现土地规模经营、推进农村产业化及城乡一体化道路中的作用，并提出相关建议，以期为促进我国农地流转市场更好的发展提供一些解决思路。

【关键词】

土地流转；土地银行；城乡一体化

1 相关背景

随着近年来我国经济的快速增长，城市第二、三产业的用工需求急剧增加，大量农村青壮年劳动力外出务工，留守在农村搞农业生产的也多为老弱妇孺，导致土地利用率低下，许多土地出现荒芜现象；部分农民把自家土地委托给乡邻或亲戚代耕，有的收取少量租金，有的干脆分文不收，由于这些行为大多是通过口头协商确定，因此导致土地纠纷日渐增多。如此小规模、分散化的生产经营方式已经严重不适应急剧增长的各种社会需求。

而随着农民非农就业比例的提高，一些农民“洗脚上田”，进入城镇定居，对农村土地的依赖程度日渐弱化。农民大量进城或集中居住后，农业的生产方式怎么适应这种新的变化、农村产业怎样发展、就业及收入分配等问题都迫切需要解决。在这种紧迫的形势下，2013年党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及2014年的中央一号文件在城乡一体化、土地流转及土地制度改革等方面的政策取得了历史性的突破，也为建立土地银行提供了强有力的政策基础。在诸多学者看来，发展土地银行是破解我国“三农”问题的必由之路。

2 土地银行概述

2.1土地银行的涵义

土地银行是指主要经营土地存贷及与土地有关的长期信用业务的金融机构。土地银行具体运作模式是拥有土地所有权的集体经济组织或农民将土地承包经营权、集体建设用地使用权、以及“拆院并院”之后的宅基地使用权等存入土地银行，收取土地存入利息，土地银行再将土地整合划块后贷给愿意种植的涉农企业或农户，收取贷地利息，通过分类整合，零存整贷的方式，加快农村土地流转，实现了农业产业化和规模化经营。同时土地银行也可以通过开展发放土地抵押贷款、办理土地信托业务、发行土地债券等金融业务，有效解决农业发展资金问题，以建立新农村发展长效机制。

2.2土地银行的作用

一是有助于提高生产效率，降低交易成本，增加农民收入。土地银行通过完善农村土地流转市场，可以实现土地资源的优化配置，使土地从边际收益低的农户手中集中到边际收益较高的农户或企业手里，大大提高了土地的产出率，从而促进农业结构调整，解决家庭联产承包责任制带来的分散经营等问题。让土地规范化的流转起来，也可以解决抛荒撂荒问题以及农地私下流转的纠纷和矛盾，农民既可以通过存入土地取得利息，也可以腾出劳动力参与附加值更高的经济活动，从而得到多重收入。另外，通过土地银行流转土地，可以大大降低交易双方的信息搜寻费用、谈判和决策费用，同时土地银行通过制定规范的流转合同，可以有效降低监督费用和合约义务履行费用。

二是有助于盘活土地资产，推进城乡一体化进程。目前农村有许多闲置或者低收益的土地需要盘活增效，而土地规模经营者又需要大量的土地，土地银行作为两者的中间人，可以有效衔接双方的供给和需求。土地银行通过整理大量细碎的土地，并集中到规模经营者手中，既可以让闲置的土地产生效益，又可以促进土地的规模化经营，形成确保国家粮食安全的长效机制。而随着农业产业化的不断推进，规模经济也会使越来越多有技术、懂经营及有经济实力的农民或农業企业对土地的集约经营产生兴趣，形成良性循环。同时，大量农村剩余劳动力转移到城市，又有利于提高城市化水平，逐渐消除城乡二元经济结构。

三是有助于解决农村资金瓶颈制约，发挥支农资金效益。在目前新型城镇化的形势下，新农村建设需要大量的资金投入，但是大部分商业银行却不愿意将资金投向他们认为的高风险低收益的农村产业，造成当前农村资金供求矛盾较为突出。土地银行通过把农村土地和金融资本结合起来，建立了农民与银行的新型关系，通过提供土地担保和抵押贷款增加农业资金投入，通过办理土地信托业务及发行土地债券等方式筹措社会资金用于发展农业生产，能够有效改善农村金融生态，建立农村资金造血机制。

四是有助于保持农村社会稳定，实现农村长治久安。土地银行通过明确界定土地存、贷双方及土地银行的责权利，通过村民自治、政府扶持、市场运作及效益吸引等方式，规范土地流转制度，保护农民的合法权益。农民不用担心失去土地的产权，可以专心从事非农工作，劳动力资源得到有效流动和利用。农民收入提高，生活水平改善，则能够更加积极投身于新农村建设，促进农村和谐发展，保持农村社会稳定，实现长治久安。

3 目前土地银行发展存在的问题

2005年以来，宁夏、四川等地就陆续开展了土地银行的试点工作，建立了一批农村土地合作社，用于调配当地农地资源的供需矛盾，但截至目前其经营范围及经营模式未取得突破性的进展，仍然只是一个农地流转的中介组织，既缺乏融资功能，其他方面的经营活动也很单一，笔者认为这不能算是真正意义上的土地银行。在笔者看来，目前制约我国土地银行发展的主要有以下几个问题：

第一，农村土地流转尚存在较大的法律障碍。相比政策层面的重视，在法律层面，对于农村土地流转的规定尚未形成规范的法律体系。依照我国现行法律规定，农地承包经营权及宅基地等的使用权不能抵押，集体建设用地的使用权也处于严格限制流转的状态。

第二，农村土地普遍存在产权界定不清晰的问题。目前我国法律规定农村土地的所有权人为“农民集体”，一方面这不是一个严格法律意义上的组织，另一方面法律对“农民集体”行使所有权的运行规则、权限、程序等没有明确规定，必然导致责权利的边界不清，容易产生不同所有权主体之间的冲突、利益分配混乱等问题。同时，目前大部分的农村土地尚未进行颁证，甚至大量存在界址不清及争议等问题，使得土地流转丧失了最基本的前提条件。

第三，目前土地流转一级市场的主角是由各级政府土地储备机构，代表国家政府行使土地收购、储备和出让等职能，政企职能的混合既不利于土地管理职能的实现，也严重挤占了土地银行的生存和发展空间。

第四，土地流转市场主体结构单一，流转价格未充分市场化。目前农地的流转均仅限于当地较小的范围内进行，土地流转市场发育不完善，流转信息不对称，土地流转市场结构单一，市场主体的绝大多数为当地农民，许多优秀的涉农龙头企业未能参与其中，农地流转价格不能充分反映市场规律，流转价格不尽合理。

第五，农地流转风险防范机制不健全，加大了土地流转的风险成本。生产条件的限制、自然灾害的影响、生产要素价格成本的上涨、农产品价格的波动、以及农业保险制度的不完善等诸多因素，都严重影响了土地需求方的积极性，阻碍了农业规模化经营的发展。

第六，社会保障制度的不完善，也在一定程度上影响了土地流转。土地一直以来都是农民赖以生存的基本生产生活资料，多数农民对土地转出后收入无保障、就业不稳定等存在着较大顾虑。

4 关于发展土地银行的几点建议

4.1完善農村土地流转的相关法律法规

十八届三中全会以来，中共中央在农村土地流转的政策层面上为土地银行的建立和发展提供了强有力的基础，目前主要在法律层面需要得到进一步的完善。建议对原有的《土地管理法》、《物权法》、《担保法》、《农村土地承包法》等相关法律法规进行修订和完善，并加快制定相应的《农村土地抵押贷款法》及《土地银行法》等，为我国农村土地金融体系的建立提供法律保障，切实做到土地流转有法可依。

4.2加快推进农村土地确权等基础工作

农村土地确权是实现流转的前提条件，推进确权工作有利于改变农村土地管理基础薄弱现状，解决土地权属争议，维护农民权益。建议各级政府积极组织推动，全面开展农村土地确权工作，明确四邻址界，颁发土地权属证书。只有权属清晰的土地进入市场才能有效的支撑土地银行的良性健康发展。

4.3建立土地银行的组织保障体系

一是在实施基础制度建立和市场要素盘活后，强力推进国家土地银行制度的建立，将部分地方政府及其利益集团利用土地开发攫取巨额利益的诸多中间渠道堵死。二是各级农业、国土、司法部门负责土地流转监督管理、法律咨询服务、纠纷调解和仲裁等。三是建立专业的农地价值评估征信机构，配合各级国土部门、农业部门、林业部门等对土地进行分级定价，按照土地的地理位置、土地质量、升值潜力等进行分类、评估价值并制定相应合理的级差存储租金。

4.4完善土地流转市场，建立合理的流转价格形成机制

政府应加大政策宣传力度，鼓励和支持社会资本、科研机构、院校毕业生到农村举办或与当地农村联办农业企业，大力发展家庭农场及规模化涉农产业，引导和扶持各类农业龙头企业发展，从而带动农村土地流转市场的发展。各级政府及土地银行应加大信息共享力度，各方平等协商土地流转价格，规范土地合约条款，严密办理程序，切实保证农民和贷地企业的权益，确保发生纠纷后有据可依。

4.5建立土地流转配套政策，完善农业风险防范体系

为保证土地流转市场的长期良性发展，增强供地农民和贷地企业的信心，土地银行可以与保险公司合作，开展农业保险业务。同时可以引进相关农业龙头企业并签订战略合作协议，为土地规模经营者提供种子、化肥等生产资料和技术指导，并保证产品收购底价，这样便降低了种植户的销售风险，调动了土地供求双方的积极性。

4.6政府加强引导，健全土地补偿机制

建议各级政府加强政策引导，可以通过以储存土地换福利、就业、城镇廉租房等措施，鼓励农民将闲置土地或荒山、荒沟等未利用的土地存入土地银行；加大补偿力度，每年在土地出让金中安排一定的资金，对符合条件的规模经营者以及流转出土地的农户给予一定数额的补助；加大金融支持力度，鼓励农民通过农地使用权抵押取得信贷资金，进行自主创业；扩展非农就业途径，健全社会保障制度，优先将流转出土地的农民纳入农村养老保险范畴。

【参考文献】

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