论公共设施有偿冠名的限度

汪秋慧

摘 要：近年来，公共设施有偿冠名事例愈发常见。在相关法律规定缺位情况下，地方立法对此规定不一。现实中存在着公共设施有偿冠名程序不统一，公共设施有偿冠名权的拍卖主体不明晰，冠名费的归属和用途不清等问题。公共设施有偿冠名属于公物的特许使用，应遵循因地制宜地决定是否有偿冠名、有偿冠名的公共设施数量应保持适度、应区别对待可有偿冠名的公共设施的种类和程序等合理限度。

关键词：公共设施；冠名；公物

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）09-0213-04

一、问题的提出

公共设施被有偿冠名并不鲜见。自2004年重庆拍卖轻轨较新线18站冠名权起，公共设施改名字，已经成为国内大城市的又一经济增长点，同时伴随着一次又一次的争议。 2005年的南京地铁站被称为“鼓楼蒙牛酸酸乳站”和“苏宁电器新街口站”，2011年贵州茅台机场奠基，2012年四川宜宾市政府宣布投资逾11亿元的“五粮液机场”被国务院正式批复立项。2012年武汉知名小吃品牌“周黑鸭”被冠名于当时即将开通的武汉地铁2号线江汉路站[1]。这些公共设施有偿冠名事件是否妥当激起网民的激烈讨论。深圳、上海、杭州、长沙等城市，每一次公共设施被有偿冠名，就会引发公众关注和质疑。在周黑鸭冠名事件引起社会热议后，为尊重和顺应民意，武汉地铁站将此次冠名取消。但是，这并不能完全消弭民众的诟病，只有明确公共设施商业化冠名的限度以约束商业化冠名行为，才能避免类似的饱受舆论诟病的现象发生。

二、公共设施有偿冠名的现实考察

（一）立法考察

根据国务院1986年颁布的《地名管理条例》第2条的规定，地名包括“自然地理实体名称，行政区划名称，居民地名称，各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场等名称。”民政部1996年颁布的《地名管理条例实施细则》第3条又将“地名”进一步细化：“ 《条例》所称自然地理实体名称，包括山、河、湖、海、岛礁、沙滩、岬角、海湾、水道、地形区等名称；行政区划名称，包括各级行政区域和各级人民政府派出机构所辖区域名称；居民地名称，包括城镇、区片、开发区、自然村、片村、农林牧渔点及街、巷、居民区、楼群（含楼、门号码）、建筑物等名称；各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场等名称，还包括名胜古迹、纪念地、游览地、企业事业单位等名称。”从以上规定可知，目前中国已被冠名或曾被冠名的公共设施属于“地名”范畴。前述两部法规都未提到地名有偿命名。唯一提到地名有偿命名的政策文件是民政部、财政部在2006年7月6日发出《关于加快实施地名公共服务工程有关问题的通知》，要求可以“多渠道筹集资金，建立财政投入与市场运作相结合、公益服务与有偿服务相结合、政府服务与民间服务相结合的地名公共服务运行机制。”但是它不是法律规范，因而不具有法律效力，不能成为地名有偿命名的法律依据。

中国一些地方政府及主管部门已就地名的冠名制定了相应的法律规范。如《天津市地名有偿冠名管理办法》（2012年）第2条规定，对本市的居民住宅区、广场、绿地、桥梁、建筑物、构筑物等地理实体进行地名有偿冠名的，应当遵守本办法。具有纪念意义和历史文化传承等需要保护的地名，应当列入天津市历史地名保护名录，不得有偿冠名。《济南市地名管理办法》在2003年修订中专设“地名的有偿冠名”一章，2003年修订的《嘉兴市地名管理办法》也于第3章第9条明确规定“地名冠名可以有偿使用，但须从严控制，规范管理”。2008年通过的《南京市地名管理条例》明确规定地名有偿冠名适用于广场、桥梁、闸坝和隧道灯，城镇路、街、巷名，具有重大纪念意义的地名，以及列入非物质文化遗产地名保护名录的地名不得有偿冠名。除此之外，呼和浩特市、无锡市、拉萨市、包头市、哈尔滨市、唐山市、重庆市、长春市、西宁市、吉林市、甘肃省、宁波市、兰州市、石家庄市等地区的《地名管理条例》或《地名管理办法》也都规定了地名冠名可以有偿冠名。但也有少数地区如广东省、呼和浩特市、淄博市、陕西省等地区的法规规定地名的命名不得实行有偿冠名。

从以上立法概况可知，对于公共设施有偿冠名，在中国的中央立法未明确规定的情况下，不断有地方立法开始尝试进行规定，但对于是否可以有偿冠名、可有偿冠名的公共设施的范围、禁止有偿冠名的事项、有偿冠名的内容要求、冠名的程序、冠名是否可以转让等方面规定的不一致。从法理的角度来看公共设施有偿冠名，法学理论告诉我们，对于公权力而言，法无授权即禁止，公共设施冠名一般被认为属于公权力，是政府行政权力的一种，那么在中央立法对此未规定以及未授权的情况下，地方立法规定有偿冠名事项似有违法嫌疑。

（二）立法之外的现实问题

随着近年来经营城市理念的盛行，各地的公共设施有偿冠名层出不穷，它们在给地方政府带来不菲经济收益的同时，也出现了两个主要问题：

1.公共设施有偿冠名程序不统一，不明确

众所周知，程序是实现正义的重要保证。公民参与是行政程序的主要内容之一，广泛的公民参与有利于保证行政行为的透明性和科学性。就公共设施非有偿冠名而言，中央和地方立法中非有偿冠名程序规定的较为明确。《地名管理条例》第5条第（2）项规定，不符合本条例第4条第3款、4款、5款规定的地名，在征得有关方面和当地群众同意后，予以更名。地方立法中的相关规定更为明确。如《广东省地名管理条例》第8条第（3）项规定，地名的命名应遵循的原则之一是尊重群众意愿，与有关各方协商一致。第14条规定，地名的命名、更名应当进行充分论证，必要时应当举行听证会。反观公共设施的有偿冠名，中央立法层面的缺席导致各地的地方立法差异较大，有偿冠名程序并不统一，有的规定的不明确，导致在实践操作中程序正义有时难以实现。以五粮液宜宾机场为例，其前身宜宾机场在被正式命名为五粮液宜宾机场的整个过程中，虽经过国家专家组评审，并经国务院正式发文批复立项，但并未经过公众参与的程序，公众的知情权未获得足够保障，也未经过冠名权拍卖程序，众多企业无法参与到公开的冠名拍卖的角逐过程。事实上五粮液集团的此次冠名并没有任何出资，宜宾市政府以域内名牌企业“五粮液”命名机场，有挤占公共资源来为特定利益集团服务之嫌。此举招致颇多非议，更别提程序正义的实现。endprint

2.公共设施有偿冠名权的拍卖主体不明晰，冠名费的归属和用途不清

目前公共设施的冠名权通常通过招标、拍卖等方式转让。但是就拍卖主体而言，由于法律的缺位导致现实中各地做法不一致。如2006年南京市地铁建设指挥部经济开发处负责牵头，与南京市地名办进行沟通协商，将南京地铁一号线新街口站、鼓楼站、迈皋桥站的冠名拍卖权，移交南京市地名办，由地名办进行拍卖[2]。天津市与之又有细微差别，根据2012年7月1日实施的《天津市地名有偿冠名管理办法》的规定，对于地名有偿冠名采取拍卖方式的，由市地名主管部门委托有资质的单位进行拍卖。与南京、天津的做法明显不同的是武汉，2011年12月，在武汉市财政局、硚口区工商局等单位支持下，由武汉地铁集团对南京市2号线一期部分站点冠名权进行公开拍卖[3]。由此可见，在现实中各地的公共设施有偿冠名权的拍卖主体有较大差异。

就冠名费的归属而言，由于当前的法律规定同样缺位，现实中做法不一。有学者以南京市为例，总结出南京市对公共设施的有偿冠名费的归属主要有两种情况，一种是归当地地名办所有，这主要是针对市政道路的冠名，如从1995—2011年，经江宁区地名办初审、南京市地名办审核、江宁区政府批准以企业名称冠名或更名的爱涛路、金箔路、苏源大道、利源路、彤天路等，有偿冠名期限为五十年，冠名费用归江宁区地名办所有，用于地名办日常办公和地名标志的维护管理。另一种是归工程管理部门所有，如对南京的玄武湖隧道、双桥门立交、赛虹桥立交、机场高速连接线、龙江体育馆等新建公共设施进行有偿冠名，冠名期限不一，冠名费用归工程管理部门所有[4]。南京市的上述做法在全国范围内具有代表性。如《天津市地名有偿冠名管理办法》规定，地名冠名人应当向市地名主管部门一次性支付地名冠名费。而武汉地铁站名冠名费则由武汉地铁集团所有，主要用于轨道交通建设。综上可知，冠名费的归属主要有三种，一是归当地地名办所有，二是归为公共设施管理部门所有，三是归公共设施的运营者所有。冠名费的用途也是各有不同，或者用于地名办日常办公和管理，或者用于公共设施管理者的管理，或者作为公共设施经营者的利润收入用于轨道交通建设和运营。那么究竟哪种做法符合法律的精神，这需要我们从理论上进行分析。

三、公物特许使用理论

公物的使用，指“乃人民依管理者、指导者或依法令规定或依一般习惯而为合乎其本来目的之享有各该公物功能之使用状态，以增进生活品质之谓”[5]。台湾翁岳生教授将公物的使用以公物利用权的权源为标准分为一般利用、许可利用、特许利用、习惯利用和私法利用[5]。公物的特许利用是指公物管理机关在特定的公物上，为特定人设定公法上的特别利用权，使其得继续占有利用，并得排除他人利用之谓，亦称公物占用权[5]。王明扬教授在其名著《法国行政法》中，将公物的使用分为共同使用和独占使用，其中独占使用分为特别的独占使用和普通的独占使用。所谓的特别独占使用是“指共用公产设定的目的是供公众直接共同使用，例外地设定独占使用”[6]。笔者认为其所指的“特别的独占使用”与与翁岳生教授所指的“特许使用”基本相同。公物的特许使用者可依据两种方式取得使用权利，其一是根据行政主体单方面行为所给予的使用权利，其二是根据和行政主体订立合同所取得的使用权利[6]。行政主体在授予公物特许使用权时具有自由裁量权。

公物的使用通常需遵守三个原则，“其一是不违背公共使用使命和公物的管理规则，其二是公物使用权利不稳定原则，其三是最佳使用原则”。所谓不违背公共使用使命和公物的管理规则是指公物的使用者必须遵守公物的公共使用目的，同时服从公物的治安警察和保护警察的权力，管理机关行使权力也不能妨害使用者符合公物目的的使用。所谓公物使用权利不稳定原则是指公物的使用不妨碍行政主体取消和改变公共使用使命的权力。所谓最佳使用原则指的是行政主体必须为了公共利益在满足公物的公共使用使命和不妨害公共使用使命的范围内尽量发挥公物的经济效益。[10]在以上三个原则中，能够直接给行政主体和私人带来经济效益的是最佳使用原则，其在公物的特许使用中常能得到淋漓尽致的表现。但是，追逐经济利益不能成为公物特许使用最主要的目的，因为国家提供公物的初衷是能够供每一个普通公民自由使用，在现代社会若离开道路、桥梁、地铁等等公物，公民将寸步难行，可以说公物的使用关系到公民生存权、发展权、公民政治权利和社会可持续发展的实现[7]，而公物特许使用是持续性地和排他性地将公物供给个人独占使用，在这种独占使用过程中，若不加以必要的限制，特许使用人在逐利的本能下有可能背离行政主体授予特许权的目的，更有可能会损害公共利益。因此，公物的特许使用应遵守公物使用的原则，此外，还应坚持公共利益至上原则。当公物的特许使用具有重要经济内容时[6]，①其终极价值取向应是实现公共利益和经济自由的平衡。

对公物的使用，不仅仅包括对其原本用途的使用，还应包括对其名称的使用。公共设施有偿冠名是由私人持续性地、排他性地对公共设施的名称进行使用，其属于对公物的特许使用，具有重要经济内容。为了使得公共设施的有偿冠名在一定的限度内有序进行，需要我们秉承公物特许使用理论，在坚持公物使用原则的同时，来论证如何将公共利益至上原则具体化，继而实现公共利益和经济自由的平衡。

四、公共设施冠名的限度

（一）对于是否实施有偿冠名，根据地区财政情况、历史文化和民意等具体情况因地制宜地决定

对于公共设施是否可以进行有偿冠名，学术界有正反两种观点。正方认为，从经济效率的角度看，包括公共设施在内的地名作为公共资源可以有偿化。反方认为，商业有偿冠名会带来地名指位功能的弱化、文化的损伤和信誉损失[8]。上述观点都有一定道理。公共设施有偿冠名在带来经济效益的同时，确实会有一定的负面效应。比如，地名的命名和更改会涉及邮电通信、产权登记、工商注册、门牌号码编制、户籍管理、城市地图、出版物的更新等社会公众利益，还可能破坏地名中蕴含的传统文化内涵，还涉及冠名机会的公平配置和其他企业的利益关切问题[9]。笔者认为，从根本上讲，根据公物使用的最佳使用原则，在适当情形下发挥公物的经济效益与公共利益并不相悖，是否推行公共设施有偿冠名本没有什么对错之分，而是取决于当地的财政、经济状况、历史文化和当地民意，它们都是公共利益的重要组成部分。endprint

中国不同地区根据本地区的具体情况已经采取了不同做法。如上海因不堪冠名带来的负面影响，已在20世纪90年代末不再实行有偿冠名；2008年1月1日实施的《广东省地名管理条例》第12条规定：“ 地名的冠名权不得实行有偿使用，但法律、行政法规另有规定的除外。”2009年4月16日北京市规划委发布了《北京市地名规划编制导则（试行）》，提出今后一般不以人名、企事业单位名称作地名，而老北京的“胡同名”则尽量保留。可见中国经济最发达的“北上广”地区已不再实行有偿冠名。其他地区，包括经济发达和欠发达地区，也应根据自己的财政状况和居民认同度决定是否实行有偿冠名。事实上，地方政府即使是财政宽裕的地方政府也有实现城市经营效益最大化的动力，所以多数地方政府有实行有偿冠名的意愿，如2010年6月1日起施行的《无锡市地名管理条例》第55条规定以政府性资金建设的桥梁、隧道、广场等市政设施名称，除具有重大历史意义和社会影响的外，可以有偿冠名。当然，民意不可忽视，武汉地铁集团取消对地铁站的有偿冠名就是居民不认同的结果（这将在下文“冠名的程序”中论述）。

即使某类公共设施适宜有偿冠名，对于有地名意义的公共设施也不得损害作为地名的原本用途。地名的功能在于指位、定位，便于人民记忆，能够通过地名迅速确定某人或物所处的具体位置。因此若有偿冠名不便于人们的记忆，或使得人们无法准确定位，则这样的冠名应该予以撤销。

（二）对于有偿冠名的公共设施，数量应保持适度，以防止出现过度商业化的倾向

如前所述，公共设施有偿冠名基本是私人主体出于经济利益的考虑出资进行冠名，不损害公共利益和他人利益的有偿冠名是现代社会商业文化的一个表现。在商业高度发达的美国，也曾有过对地铁站进行商业命名的计划。2001年，美国最古老的地铁系统波士顿地铁首先提出出售车站冠名权来降低营运赤字的想法。2004年，纽约地铁也提出要出售几个地铁站的冠名权来弥补亏损。但是它们都在美国民间的“商业化警示”组织和民众的反对声中最终被迫取消[10]。民众的精神过度商业化实质上是一种精神污染和精神殖民，美国社会愈走愈远的商业化催生了颇具影响力的“商业化警示”组织的诞生，其目标在于限制商业文化，阻止它对儿童的侵害，防止其对家庭、社会、环境以及民主这些更高价值的侵蚀。中国社会的商业化程度还不能与美国媲美，但美国的过度商业化值得我们警醒。保持民众精神世界的愉悦也是公共利益的重要内容。中国公共设施商业命名须提防过度商业化的倾向。

（三）对于可有偿冠名的公共设施的种类和程序，应区别对待

1.可进行有偿冠名的公众用公物的种类

作为公物的公共设施种类多样，包括自然地理实体、行政区划、各专业部门使用的台、站、港、场，以及名胜古迹、纪念地、游览地等等。它们的名称都具有地名意义。对于它们是否进行有偿冠名应区别对待。对于较大范围的公共设施，如自然地理实体和行政区划、名胜古迹、纪念地、游览地等，它们的名称具有深厚的文化底蕴，往往是在历史长河中逐渐积淀而成，反映历史、文化和城市特色，民众的认同感非常强，这些都构成了公共利益，若予以有偿冠名将损害这种公共利益，因而不适宜有偿冠名。对于较小范围的公共设施，如桥梁、隧道、涵洞、水库、广场、公园，它们本身范围较小，影响面也相对有限，进行有偿冠名既可以实现经济利益，又对公共利益影响甚微，因而可以进行有偿命名。实践中地方政府也是选择不同类型的公共设施进行有偿命名。如《河北省地名管理条例》第18条规定除桥梁、隧道外，其他地名的冠名权不得实行有偿使用。《济南市地名管理办法》第19条规定，市、县（市）人民政府对本辖区内的城市道路、桥梁、隧道、涵洞、水库、广场、公园、旅游度假区等城市基础设施、公共设施和新建的居民区、非自建自用的大型建筑物可以实行有偿冠名。《南京市地名管理条例》明确规定地名有偿冠名适用于广场、桥梁、闸坝和隧道灯，城镇路、街、巷名，具有重大纪念意义的地名，以及列入非物质文化遗产地名保护名录的地名不得有偿冠名。它们对于有偿冠名的公共设施的种类各不相同，这有赖于以后中央立法的统一规定。

2.公众用公物有偿冠名的程序

就公众用公物有偿冠名的程序而言，在决定某一具体公众用公物是否实行有偿冠名时，地名行政主管部门应在组织专家论证的同时，吸收公众参与，采取听证会、论证会、网络征求意见等形式，广泛征求公众意见，切实保障广大民群的知情权、参与权、表达权、监督权。在公众认为可以实行有偿冠名后，如何分配冠名资源呢？虽然根据公物特许使用理论，公物的特许使用者可依据行政主体单方面行为给予使用权利以及和行政主体订立合同所取得的使用权利两种方式取得。但是，公众用公物有偿冠名实际上是对稀缺公共资源的配置，是私人为了宣传自己，提供知名度，基于公平的考量，应该按照《行政许可法》第53条的规定通过招标、拍卖等公平竞争方式从行政主体那里获得许可，并交纳有偿冠名费。

参考文献：

[1] 奇翔.武汉地铁站冠名全部取消 周黑鸭回应称不做评论 [EB/OL].http：//news.sohu.com/20121124/n358515374.shtml，2013-01-01.

[2] 地名办地铁公司分享冠名费[EB/OL].http：//news.sohu.com/20060502/n243097579.shtml，2013-02-01.

[3] 专家谈武汉地铁冠名周黑鸭：考虑大众感情很重要[EB/OL].http：//news.sohu.com/20121122/n358295982.shtml，2013-01-01.

[4] 徐艳茹.人工公物公用开始行为研究[M].南京：南京大学2011年硕士研究生毕业论文，2011：18.

[5] （台）翁岳生.行政法（上）[M].北京：中国法制出版社2002：475-482.

[6] 王名扬.法国行政法[M].北京：北京大学出版社，2007：267-274.

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[9] 体正.地名有偿冠名的法律规制[J].山东大学法律评论，2010，（00）.

[10] 南京地铁站冠名拍卖 过度商业化让公共设施蒙羞[EB/OL].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200512/07/t20051207_5438486.

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[责任编辑 王玉妹]endprint