进一步探索合理高效的行政执法模式

沈志先

党的十八届三中全会提出了深化行政执法体制改革的任务，设计了“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”的蓝图。这项改革，时间紧迫、关系重大、影响深远。不仅需要顶层设计，而且亟需基层探索；不仅需要人大依法赋权，而且亟需政府大胆实践。

一、本市行政执法的历史沿革及现状

行政执法是行政机关以及其他行政主体，为执行有关法律法规，依照法定职权，就特定的具体事项、对特定的公民、法人或其他组织作出的直接或间接影响其权利义务的具体行政行为。本市行政执法始于十一届三中全会后，大致经历了四个主要阶段。

第一阶段：起步阶段（1981年——1990年）。这一期间，出台了大量行政管理法规规章，组建了不同类型的执法队伍。其中，以城建管理系统最为典型，如1986年本市城建系统成立了第一支专业执法队伍——上海市市容监察大队。

第二阶段：发展阶段（1990年——1996年）。随着改革开放的推进和经济社会的发展，各领域立法全面铺开，执法队伍规模迅速扩大，但发展过程中出现了“制定一部法规和规章，设立一支专业执法队伍”的现象。规范行政执法行为、改革行政执法体制成为当时的主流声音，1996年3月行政处罚法的颁布，为本市行政执法体制改革拉开了序幕。

第三阶段：探索阶段（1996年——2004年）。1997年，在试点基础上，《上海市街道管理条例》规定组建街道监察队，实现城管综合执法。1999年1月，在总结探索“一警多能”——巡警综合执法经验基础上，市人大常委会审议通过《关于本市试行交通警察和巡察警察在道路上统一执法的决定》，赋予交巡警道路交通、社会治安和市容环境管理职责。1999年12月，根据《上海市文化领域行政执法权综合行使暂行规定》本市组建了文化稽查队，在全国率先开展文化市场领域的综合行政执法。

第四阶段：深化改革阶段（2004年——至今）。2004年4月，国务院《全国推进依法行政实施纲要》提出，要“加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”。在此背景下，本市行政執法体制改革进入逐步深化阶段。一是在城市管理领域。在中心城区二级综合执法试点基础上，扩大了综合执法范围。二是在文化市场领域。由前一阶段实施的委托执法调整为授权执法，并将原来市文化稽查总队改组为市文化市场行政执法总队。三是在食品安全监管领域。实现跨部门综合执法，在“分段监管”基础上，逐步实现食品安全以一个部门为主的综合性、专业化、系统性监管模式。四是在城市交通管理领域。改变过去一个行政机关内部有几支行政执法队伍，分头执法的状况，推进行政机关系统内部执法机构整合。

这些年来，本市从加快推进政府职能转变，建立符合上海特点的行政执法体制出发，坚持边探索、边改革，边实践、边完善，在探索综合执法、健全监督机制、优化人员结构等方面，取得了阶段性成果。但是，距离十八届三中全会提出的“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”，还有很长的路要走。由于许多违法行为同时涉及几个行政机关的执法权限，在当前层级较为繁复，力量较为分散的状态下，行政机关相互协调较为困难，且各行政机关“分头分散、分段而治”容易顾此失彼、互相掣肘，容易出现“几个部门摁不住一头猪，十几个部门管不了一桌菜”的“九龙治水”弊病。

据了解，目前全市具有行政执法权的单位约有1600多个。其中，市级行政执法单位921个（市政府委办局45个、市政府委办局所属单位866个、其他10个），各区县有行政执法单位736个（包括乡镇政府110个、街道办事处89个）。如何进一步整合执法主体，相对集中执法权，解决权责交叉、执法疏漏和多头执法等问题，是摆在人大和政府面前共同的任务，亟需进一步加强研究，作出制度性的安排。

二、关于深化本市行政执法体制改革的思路

为认真贯彻落实十八届三中全会对行政执法体制改革的总体要求，我们有责任、有必要、有条件、也有能力加快改革的步伐，真正起到“排头兵”、“先行者”的作用。人大和政府都要深入、系统、全面地对深化行政执法体制改革的重大课题展开调研，进一步从立法的源头上和执法的举措上探索解决行政执法“管理碎片化、力量分散化”的问题。

市人大常委会要积极发挥地方人大在国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用，把立法决策与改革决策紧密结合起来，努力在法治框架内加快推进行政执法体制改革。要继续发扬当年市人大常委会审议通过“本市交警和巡警统一执法决定”时的立法回应改革的探索精神，依照《行政处罚法》、《行政强制法》等法律规定，围绕“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”的主题，密切关注政府的改革举措，充分发挥立法的规制和引领作用，抓住关键问题，总结实践经验，理顺法律关系，确立法律规范，实现依法赋权，抓紧制定出能体现前瞻性与务实性相结合的地方性法规。

市政府要顺应城市发展规律和社会结构深刻变化，转变管理理念，创新管理办法，为构建符合特大城市特点的城市管理和社会治理新模式而加快深化行政执法体制改革的步伐，一方面坚持问题导向、需求导向，加强顶层设计；另一方面要积极鼓励各区、县大胆探索、勇于实践。

2013年12月31日，浦东新区成立了市场监督管理局，将原先工商、质检、食药监部门的相关职能“三合一”地整合起来，对食品安全实现生产、流通、消费全过程监管，探索大市场的审执机制，打破行政监管的分段而治，促使机关的八成人员充实基层一线，以便形成行政执法力量之间的“无缝衔接”。新年伊始，奉贤区成立了本市首支常设联合执法总队，把政府九个部门分散的执法力量，捏紧为一个“拳头”，以便“九龙汇聚，协同治水”，解决行政执法中易于扯皮的重点、难点、热点问题。这些均是为提高行政执法效能，有效解决行政执法力量分散弊端而作出的有益探索。

建议市政府在梳理总结浦东、奉贤等试点经验的基础上，尽快将这方面的改革探索在全市范围内推开，抓紧扩展至公众普遍关注的城市安全、环境保护、违章建筑拆除等领域。同时加强顶层设计，将深化行政执法体制改革作为一项重要而紧迫的任务，在转变政府职能、精简行政机构、增强行政效能的过程中，统筹解决执法力量分散、权责交叉、多头执法、执法不力等顽症。

行政执法体制改革应做到“总体规划、稳妥实施、分步到位”。一是在总体规划上，可通过统一赋权，对相关联的行政执法，实行统一受理、统一监管、统一运作，建立起一支全市统一的“扎根基层、上下联动、首尾贯通、召之即来、来之能管、管之能成”行政综合执法队伍。二是在实施办法上，要探索设计出一个合理、高效、可操作的行政综合执法模式，形成一套完备的行政综合执法程序、规范等制度。可借鉴公安“110”和“12345”上海市民服务热线平台的操作流程，对全市的行政执法实行“统一接报、即时启动、分流处置、各司其职”。三是在解决路径上。考虑到行政执法工作的复杂性，可考虑按照跨部门综合执法与内部综合执法两类分步到位。

适合推行跨部门综合执法的：一是执法职能相近、性质类同，实际执法中容易发生职责交叉，容易发生“依法不作为”或相互推诿的领域，如食品安全领域、环境保护领域、知识产权保护领域等。二是执法对象与执法的物理空间相同或相近，实际执法中容易产生多支执法队伍重复执法、执法扰民现象的领域，如整顿无序设摊、违法建筑拆除等领域。三是执法任务、程序和方式相同或相类似，由一支执法队伍运用同一技能或仪器、设备即可以胜任的执法领域。

适合推行部门内部综合执法的：一是对主要承担执法职能的行政机关，通过内设机构职能调整，主要由一个内设机构具体实施处罚、检查等职能。二是对于一个主管部门已经具有多个所属行政执法类事业单位的，要按照“一个行政执法部门原则上最多只能设立一个执法类事业单位”的原则，对这些单位予以职能调整和归并。三是对于一个主管部门下辖多支行政执法队伍、且执法量较大的，要从实际出发，研究制定与主管业务相匹配的、有利于整合资源统筹兼顾的综合执法方案。