试论聘用制社区工作人员的社会保障问题

张辉

摘 要：中国的城市社区因其特殊性和复杂性成为社会问题的重要集中场域，对社会治理有巨大影响。本研究关注城市社区工作人员，特别是那些身份未被制度认可的非在编社区工作人员，分析其面临的状况、困境以及原因，并在此基础之上探寻应对困境的框架性解决路径。

关键词：社会保障；城市社区；聘用制

中图分类号：F240 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）10-0254-03

引言

社区是社会的基础单元，是一个社会发展的载体和起点，并往往是社会治理的基本对象，城市社区尤其如此。城市社区有其特殊性和复杂性，是社会问题的重要集中场域，对该区域的社会治理也有着巨大的影响。在城市社区的治理之中，社区工作人员是非常关键的资源，是各项制度、政策具体执行者和社区公共服务的直接提供者。从这一角度来说，城市社区以及社会治理的好坏取决于社区工作人员的工作方式与工作质量。在日常工作中，社区工作人员常常在社区组织内部会寻找一种认同感，充分的认同对于他们的工作有着重要的意义。这种认同感不仅在于心理上，而且也在于保障认同。心理上的认同感主要来源于社区民众的评价，即来自服务对象的评价。保障认同主要是指在表现在待遇方面，这种认同感来源于制度。在中国目前的体制环境之下，这种制度主要的表征就是指工作人员的编制。两种类型的认同都对社区工作人员的工作有着重要的影响，尤其是保障认同，是一种基础。但是，从目前的实际情况来看，大量的社区工作人员面临着缺乏保障，已经成为影响他们开展工作、服务社区的重要问题。

一、聘用制社区工作人员及其面临的困境

根据《城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是社区居民的自治机构，对于整个社区的运转，例如居民间关系协调、社区公共事务商议、社区公共服务供给、社区党务工作等方面发挥重要的作用。与此同时，法规对于居委会的人员构成与工作要求也作了较为明确的规定，一般情况下，居委会成员负责社区的各项工作，其具体的人数与岗位设置大同小异。在改革开放后中国探索推进社区建设的早期阶段，由于国家对于社区事务的指导与干预比较细致，使得社区的一般功能大多在于完成政府安排的各项任务，而留给社区自身决策与实施的事务相对较少，这使得社区工作相对固定和明确，居民委员会能够应对，特别是有了一定实践经验积累之后，其工作惯性能够在一定程度上提升工作效率。但是，随着经济社会的迅速发展，社区内外部的环境不断发生变化，城市社区居民的需求日益呈现多样性和差异性，这也对城市社区治理提出了反应速度加快、运作加透明化、决策民主化等新的要求，在这样的背景下，原有的社区人员构成在面对各项新生社区事务时开始显得捉襟见肘，无法满足实际工作的需要，因而，聘用制的用人方式就应运而生。

社区工作人员聘用制主要是社区通过考试的方式向社会公开选拨社区工作人员，进而使其承担各类社区治理工作事物的基层工作制度。社区工作人员的选拨注重服务性和专业性，经过选拨的社区工作人员补充到社区工作之中，大大缓解了社区工作的压力。社保、低保、民政、计生、禁毒、综治、远教、流动人口、流动党员……小小的社区承担着大量公共服务职能，因而在事实上，正是聘用制社区工作人员承担起大量的社区工作，对于整个社区服务的生产起着极为重要的作用。在人事关系上，聘用制社区工作人员一般是与街道办事处签订劳动合同，没有编制归属，与此同时，其职业不在《行业分类》和《职业分类》管理范畴之内，所以，身份以及待遇都没有明确依据。从聘用制的这些特点也可以看出，这主要是一种服务提供—获得报酬的非稳定式工作方式。

聘用制社区工作人员在待遇方面往往面临着缺乏困境，这主要体现在两个方面：一个是在显性表现出来的月工资比较低，另一个层面则是保障的缺乏。

通常情况下，社区经费的来源主要有政府财政、社会资助、社区自筹三大途径，但是，这三种途径并不是完全并列的，政府财政是最为核心的部分，其他两种只起到一种补充性的作用。根据《城市居民委员会组织法》第17条规定：“居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付……居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”但是，这些规定的对象是居民委员会成员，政府财政在预算以及拨付的时候只计算他们的量。在这样的情况下，聘用制的社区工作人员显然不能算是组织法中的居民委员会成员，工资并不在财政的调整范围之内，况且，现有的财政所能支撑的居民委员会委员也是非常有限的，不可能拿出一部分来给聘用制的工作人员，社区只能依靠其他方式解决。但是其他途径的资金来源的数量是有限的，这也意味着聘用制社区工作人员的工资会维持在一个较低的水平。通常情況下，聘用制社区工作人员基本工资都维持在1 500元～2 000元之间这个水平，这对于那些年轻的以及生活压力较大的工作者来说确实很少，很难满足较高的生活需求。

此外，保障方面的缺乏更使聘用制社区工作人员感受到了不安。目前的各种职工福利都与编制挂钩，工作人员没有编制就无法享受，而且这些工作的劳动关系本身又常常不明确，在争取利益的时候会遇见非常多的困难。

聘用制社区工作人员既没有编制，也没有同任何单位签订劳动合同，他们无法享受到制度内的权益，特别是在工作中出现意外情况导致伤亡的时候，费用都是由他们自己负责，社区会在某些情况下给予一定的补助，但是这种补助并非制度要求的而是出于一种道义而为之，况且社区本身的财力也非常有限，所能给予的补助数目很小，对于相关社区工作人员来说是杯水车薪，和他们的付出完全不能对等。

从聘用制社区工作人员工作以及收入保障的简要叙述可以发现他们主要面临两个问题：

一方面，工作压力过大。城市社区面临着大量的日常工作，而这些工作几乎全部由社区工作人员所承担，每个工作需要投入大量的时间和精力，有时甚至连自己的休息时间以及节假日都要贡献给突如其来的社区工作。他们总是处在不停的奔波，无论在身体上还是精神上都承受着较大的压力。另外，从规范化的角度来看，他们的工作内容也缺乏有效、明确的规定和划分，往往是只要有时间就会投入到工作当中，而基本不考虑自己是否能胜任这一任务、自己是否有足够的精力等问题，这样万金油式的工作角色和工作方式，不仅让他们无法喘息，而且也在事实上造成了对于他们考核的困难，工作参与以及负责的泛化使得无法形成一个良好的绩效评价标准。

另一方面，他们的生活未到得有效保障。他们成为社区工作人员很重要一点在于这份工作能为他们带来一定的收入，但是由于聘用制的形式使得他们身份得不到制度的认可与保护，也就使得他们的工资水平以及稳定程度无法与有编制和政府财政为保护的工作人员相比。与此同时，碍于聘用制的这一身份属性，使得他们与各种制度性的保障相隔离，特别是在从事社区工作中受到意外伤害、死亡的情况时，根本无法按照相关的规定被认定为工伤，这也就意味着得不到政府方面的补偿，一切都需要社区进行安慰性的救济。一旦社区本身的财力有限，那么能够给予伤亡社区工作人员的补偿也是有限的。这不仅无法给辛勤付出又遭受伤亡不幸的社区工作人员一个好的交代，而且也会影响其他社区工作人员的积极性，让他们缺乏足够的安全感和稳定感，这样下去会长远地影响聘用制社区工作人员队伍的建设与发展，成为提高社区服务能力的瓶颈。

这两个问题形成的矛盾就是城市社区聘用制社区工作人员所面临的的困境，一方面要为了自身的生存需要，加入社区工作能够为他们提供一个收入来源，另一方面，成为社区工作人员，但是由于受到体制的制约，无法成为正式编制的成员，无法享受到各项保障，又让他们面临着另外一种生存威胁。

聘用制社区工作人员面临保障困境的根本原因在于缺乏身份的制度化认同，使得他们的生存的环境日益夹缝化。表现一：与编制无缘。在日益制度化的社会，编制往往代表着工作人员能获得的正当的收益和保障，所以，这一身份保障是大量社区工作者所关心和追求的。但是，由于聘用制社区工作人员产生源于特殊的制度环境，在正式制度上缺乏有力的基础，使得他们没能被合适的编制所容纳，这也就意味着其他连带的制度保障都无法享受。当他们在工作中面临伤亡等意外事故的时候，只能由他们自己去承担，而无法像那些具有正式编制的工作人员那样能获得适当的赔偿和补偿。表现二：模糊的劳动关系。贵阳市某社区招聘的社区工作人员并没有同任何单位签订劳动合同，从严格意义上说，他们只能算是临时工，所以，他们目前的收入也不能称为“工资”，只能算是“补贴”。这样的情况也造成了劳动关系的不稳定、不明确，使得《劳动法》规定的休息、休假、培训、劳动安全卫生保护、社会保险和福利等相关权力的实施都变得很困难。

二、困境背后的制度思考

从社区工作人员面临的困境来看，其背后折射出成城市社区运行的无奈。现有的各项资源配备已经无法适应越来越多的社区事务。对于社区这样一个组织来说，人力、物力、资金等各方面的有力支撑是工作顺利开展的重要保障，一旦出现资源短缺的现象，那将会产生不利的影响。聘用制社区工作人员的出现源于社區事务的急切需要，是对社区现有运转机制的一个补充，能够缓解因人手短缺而造成社区工作运转缓慢、低效的问题，而这恰恰说明了既有的运行机制设计以及相应的资源配备与实际工作需要之间出现了不匹配。而在社区积极寻求自我改善的同时，地方政府层面并没顺势在政策、资金等方面加大对社区的有效性投入，从而使得社区不能及时扭转已经出现的工作困局，而聘用制社区工作人员所面临的困境正是这一现实的映射。

与此同时，对于贵阳市的城市社区来说，目前，自身的建设与发展还处在城市基层管理体制改革的大背景之下。这一改革的预期在于实现社区的功能回归，剥离行政性事务，从而提高社区的服务能力。这一改革的目的无疑是非常好的，但是，如果我们仅仅把关注点放在“剥离”、“回收”等字眼上，那么就容易产生认识偏差，因为，城市社区本身已经承担了大量的工作，而且随着经济社会的发展还呈现出增长的趋势，即便将所有的行政性工作回收，社区的任务还是很重。另外，非常关键的一点在于，城市基层管理体制改革的相关制度设计的基础以及落脚点在于城市社区，而城市社区有自身的特点，这也使得改革的相关关键措施在城市社区的落实打了折扣。

另外，城市基层管理体制改革还追求社区自主权的增加，提升社区在各项事务中的自我决策、自我行动能力。但是，从社区的反应来看，这种理想化的增权在实际工作中却削弱了社区的自主行动能力。因为，剥离社区行政事务并非单一性的事务剥离，还连带削弱了政府对于社区的财政支持，这样的情况对于社区来说是非常不利的。如前所述，社区的主要运转经费来源是政府的财政拨付，而在当前的工作进行中已经呈现出财政支持与实际需求之间的不匹配。而且，即便是要求社区通过其他途径去自筹经费，也充满不稳定性和不确定性，社区治理的连续性也将得不到保证。

小结

城市社区为了应对制度环境以及自身工作的变化，实施了聘用制社会工作人员的制度，但是，社区并没有能力给予这部分群体以合理的工资报酬以及生活、生存保障，使得他们在为社区工作奉献的同时承受着对于低报酬、不稳定的压力。从长远来看，聘用制社区工作人员的身份困境很可能会带来消极的影响，一方面，在工作中遇到比较危险的情况时，社区工作人员很可能会选择推给别人或者降低投入程度以避免对自己造成的可能性伤害。另一方面，对于已经进入社区工作队伍或者潜在的进入者，身份困境无法对社区产生真正的归属感，他们一旦有相对较好的选择，他们就会离开，这样会使得社区工作人员的队伍无法实现良性的运转，最终影响社区服务的效果。所以，即使《城市居民委员会组织法》和以及职业类别体系并没有为聘用制社区工作人员的产生提供组织、制度基础，但是其出现符合经济社会发展以及社区建设的需要，在实际工作中也发挥着极其重要的作用，面对这样的趋势，我们的政府、政策都应及时地加以关注。

另外，当前正在积极推进的城市基层社会管理体制改革或许是一个信号，社区的自给自足将是未来的发展趋势，但是，在现阶段，考虑到整个社会环境以及城市社区的特殊情况，最关键的还是要提升社区的服务能力，所以，国家在回收行政性事务的同时不能减弱对社区的支持，反而更应该强化在资金、制度等各项资源的供给，而社区的自主权应该体现在对于这些资源的运用上，而不是在缺乏支持状态下自寻生存之路的自主。国家对于聘用制工作人员的制度支持是对社区支持的一个重要方面，能够给与他们安全感、调动工作积极性，进而从整体上提升社区管理服务的效率，进而，也才能响应落实党的十八届三中全会倡导全面推进社会治理的要求。

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[责任编辑 陈 鹤]