试论中国建立存款保险制度的必要性

王向阳

摘 要：随着中国改革开放的不断深化和加入WTO后中国金融市场的不断开放，外资银行的涌入以及中国金融业即将对民间资本开放，金融竞争将进入白热化，一批缺乏活力的中小金融机构将面临破产倒闭风险。中国目前实行的隐性存款保险制度凸显其局限性。国际经验表明，建立存款保险制度，保护存款人的利益，维护金融稳定，变国家的隐性担保为显性担保，有助于金融机构市场退出机制的完善。

关键词：建立；存款保险制度；必要性

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）10-0124-03

随着中国改革开放的不断深化和加入WTO后中国金融市场的不断开放，外资银行的大量涌入以及中国金融业即将对民间资本开放，金融机构之间的竞争将进入白热化，一批缺乏活力的中小金融机构将面临破产倒闭风险。中国目前实行的隐性存款保险制度凸显其局限性。国际经验表明，建立存款保险制度，保护存款人的利益，维护金融稳定，有助于金融机构市场退出机制的完善。

一、存款保險制度

存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构集中起来成立一个保险机构，按照所吸收存款的一定比例缴纳保险费，构成保险基金，当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其他经营危机时，由存款保险机构通过提供贷款、资金援助、赔偿保险金等方式，代替投保金融机构在一定限度内向存款人做出赔付，以保护存款人的利益的一种保险制度。

建立存款保险制度是为了防止存款人因个别金融机构倒闭危机而对其他金融机构丧失信心，由此引起银行恐慌、挤兑，引发金融危机。有助于保护存款人利益，维护公众对金融市场体系的信心。

二、国外的银行存款保险制度情况

（一）美国的存款保险制度

世界上最早建立存款保险制度的国家是美国。在20世纪30年代初美国爆发的经济危机中，整个美国有9 755家银行倒闭，存款人损失大约14亿美元，美国国家的金融体系和整个社会经济的稳定遭受了极大破坏。为了重新树立存款人信心，防止银行恐慌、挤兑，美国国会于1933年通过了《格拉斯一斯蒂格尔法》。并根据这一法案建立了联邦存款保险公司（FDIC），负责商业银行的存款保险。1934年建立了联邦储蓄信贷保险公司，负责向储蓄信贷协会提供存款保险。从而开创了全国性的现代存款保险制度的先河。

其特点：（1）联邦存款保险公司是一个独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计。主要职能一是存款保险。为美国的9 900多家独立注册的银行和储蓄信贷机构的8种存款账户每户提供10万美元限额的保险，美国约有97%的银行存款人的存款接受联邦存款保险公司的保险。二是银行监管职能。美国有5 616家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机构接受直接监管。三是处置倒闭存款机构。当金融机构资不抵债、不能支付到期债务或其资本充足率低于2%时，该金融机构的注册管理机关将对其作出正式关闭决定并通知联邦存款保险公司。（2）保险覆盖面率广，降低存款逆向选择。联邦存款保险公司强制所有联储会员、联邦特许商业银行、储贷机构和部分州特许银行加入。所以，被保险的存款账户高达99%，被保险的存款价值已达65%左右。降低了存款保险可能带来的逆向选择问题，使得联邦存款保险公司能够获得充足的保险基金。几乎所有的银行和储贷机构都加入了存款保险体系，大部分存款都能得到有效保护，在金融机构发生危机时，避免了储户盲目恐慌、挤兑在金融业中的蔓延，维持了金融业的稳定和公众信心。（3）科学提取存款保险基金。法律规定存款保险基金余额与被保险的存款余额的比例应为1.25%，当基金储备低于这一标准时，联邦存款保险公司就应该设法提高保费以便能使准备金恢复这一标准，使保费费率保持相对稳定。

（二）德国的存款保险制度

德国信用合作业在20世纪30年代，已经建立了救助及担保基金，扶持陷于困境的信用合作社成员，以应对因经济危机而导致的银行破产倒闭事件。1966年私人商业银行业全国协会建立了跨区域性的救急基金；1969年德国储蓄银行及票据清算协会建立储蓄银行扶持基金。信用合作社及储蓄银行建立的保险机制，刚开始主要是对机构的保险；而私人商业银行业建立的保险基金则是对储蓄账户、工资账户和退休金账户在大约5 000欧元以内的存款给予保护，后来又对自然人在大约1万欧元以内的活期存款给予保护。1976年德国修订了金融法，私人商业银行业建立了全方位的存款者保护措施，对所有非银行的活期、定期、储蓄存款给予保障。

其特点：（1）建立存款保险制度是金融机构的自觉行动。由于银行体系在竞争中因面临不同风险而需要采取不同的措施，德国建立了在自愿基础上的存款保障制度。在1976—1977年，德国的合作银行、储蓄银行和商业银行三大银行业机构改造了其存款保障机制，发展成目前所具有的形式。新的存款保障体系条例出台以来，没有发生一起较大的金融危机事件。这三大存款保险体系都对国内、国外存款者给予了保障。（2）三大存款保险机制均以协会为载体。德国政府实行的是不直接对银行业的存款保险活动进行干预的政策，所以说德国的三大存款保险体系都是由相关行业协会直接管理和经营的。这样：1）所有保障机制的成员金融机构，均必须缴纳一定的保费，形成保险基金；2）存款保障涉及到金融机构的国内外分支机构；3）受保护的是储户的存款，不论其是以何种币种形式存在：4）国内外存款者受保护的程度是一致的；5）基金管理者按章程处理保险事故时，也允许各种辅助性措施的介入；6）受保护的债权人及金融机构在法律上均没有对保险机构的追诉权；7）存款保险机制不对金融金业面临的普遍性危机给予保障。（3）存款保险享受税收优惠政策。税务部门对保险基金所实现的收益，只要是符合基金章程规定的扶持银行和保护银行债权人权益之目的，就免征公司税、营业税和财产税。（4）存款者享有高保障。德国三大银行业机构的存款者，所受保障的最高限额是所在银行自有资本的30%。小型的金融机构，其最低自有资本约300万欧元，每个存款者所受到的保障至少达到约90万欧元，实际上是受到完全的保护。

目前，存款保险制度已成为国际上绝大多数国家维护金融稳定的首要选择。国际货币基金组织的188个成员中，有111个国家和地区已经建立了存款保险制度；在拥有24个成员国的金融稳定理事会中，除了中国、沙特和南非外，其他21个国家均已经建立了存款保险制度。作为世界经济发展中的重要一极，建立完善存款保险制度，既是对自己负责，也是对世界负责。

三、中国存款保险制度的情况

目前中国尚未建立存款保险制度，但一直存在着政府事实上的隐性担保制度，这种隐性制度存在着很大的经济风险和道德风险。

1.经济风险。（1）不利于金融市场的公平竞争。占据存款市场近50%市场份额的四大国有商业银行拥有国家信用为后盾的，占据垄断地位，不利结果往往是由中央银行和地方政府承担个人债务清偿的责任。对非国有商业银行和中小商业银行来说，根本没有公平竞争的机会，随着中国金融业的进一步开放，竞争必然导致生存环境恶化，难以完成农村金融服务、中小企业融资的艰巨任务。（2）缺乏必要的市场金融监管。中国事实上的隐性存款保险制度缺乏必要的市场金融监管，造成商业银行投机严重。金融业作为特殊的周期性行业，直接受制于经济周期的影响。在经济发展的高涨期，为了追逐高额利润，往往会忽视潜在的风险，银行就会倾向从事高风险高收益的业务，降低贷款条件和审核标准，加大了金融风险爆发的可能性。而经济发展一旦进入衰退期，金融业就必须承受不良贷款增多和资产贬值等不确定性风险，处理稍有不慎就会陷入连锁传染的陷阱，从而对国家经济发展造成致命打击。因此，为有效推进中国利率市场化改革，打造金融安全网，必须尽快建立存款保险制度保护存款人利益，抵御金融风险。

2.道德风险。从20世纪90年代中期以来，中国已有数百家中小金融机构因种种原因倒闭或破产，仅海南发展银行一家的破产清算就耗时十多年，资产损失更是令人触目惊心。他们从市场退出基本上由央行或地方政府全面买单，这给政府带来了很大的不确定性和风险性。导致国家会被一些“坏银行”所绑架，耗费了大量的国家预算和承担无限责任来解决。当金融危机来临时，现行隐性存款保险制度又对挤兑与金融风险的传染束手无策，严重影响中国经济的健康发展。

四、中国建立存款保险制度的必要性

1.存款保险制度能够维护金融安全和社会稳定。现代经济的发展离不开高效、稳健和安全的金融体系。金融机构属于高负债、高风险的特殊行业，一旦出现问题、破产倒闭，直接影响到存款人的利益。我们见证了存款保险制度在2008年全球金融危机时的巨大作用——部分西方国家全身而退。中国银行业近年来获得了很大的发展和进步，但依然存在利润来源单一、期限结构错配等诸多问题，金融机构除了防范自身的固有风险，还要时刻防范贷款企业的经营风险。一旦经营出现危机，不仅存款人的利益得不到保障，还会威胁到其他机构和行业的利益。建立完善的存款保险制度，有利于维护金融稳定，增强存款人信心，保障社会的和谐稳定。

2.存款保险制度能够促进银行间公平竞争。目前，中国国有商业银行等金融机构有中央政府隐形保险，在经营信用、动用资源、客户资源等方面占有明显优势。中小金融机构担负着农村金融服务、激活民间资本以及中小企业融资等重任，如果缺少必要的安全保障措施，根本无法抵御可能发生的金融风险。建立完善存款保险制度，构建公平的金融市场竞争环境，使各种类型的金融机构更好地发挥自己的优势，有效降低和防止因银行破产倒闭而给存款人带来的风险。

3.存款保险制度实现政府实施宏观调控。中国是社会主义市场经济国家，加强政府对市场经济的宏觀调控，是金融市场化的必然选择和重要保障。目前中国银行业市场化退出机制尚不完善，一旦个别银行破产倒闭，就会大大降低公众对金融机构的信心，出现恐慌、挤兑等不可预料的连锁反应，给相关部门处理危机带来困难。建立完善存款保险制度，可以最大程度地发挥政府的宏观调控作用，推进金融体系市场化运作进程，缓解金融动荡和危机。

参考文献：

[1] 隋平.构建和完善中国的存款保险制度[N].光明日报，2014-02-19（15）.

[2] 张茉楠.存款保险制度有三大效应[EB/OL].中国经济网，2014.

[3] 李华民.存款保险制度的辩证评价与中国的选择[J].中国软科学，2004，（5）：28-33.[责任编辑 吴明宇]