公共财政中的生态补偿模式比较研究

聂倩++匡小平

摘 要：生态补偿机制是解决生态环境问题、实现环境资源有偿利用的重要政策工具，选择合适的生态补偿模式对于我国的生态补偿实践具有重要意义。而我国生态补偿模式过多依赖政府主导，生态补偿的市场化交易模式发展缓慢。为提升生态补偿效率，我国的生态补偿应在优化政府补偿模式的基础上，通过法律制度的完善、管理体制的健全和市场交易机制的激活来促进市场补偿模式的发展，实现生态补偿的政府主导和市场调节相结合。

关键词： 生态补偿；政府主导模式；市场补偿模式

中图分类号：F062.2 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2014）02-0103-06

一、引言

改革开放以来，我国经济快速增长，但这种经济增长建立在高消耗、高污染的传统发展模式上，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国已经集中出现，中国面临着生态环境保护和资源有效利用的巨大挑战。生态补偿作为一种激励与约束相容的制度安排，已成为有效平衡经济发展与环境保护利益关系的关键所在。中共十八届三中全会明确提出“必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”。

世界上许多国家都开展了生态补偿的实践探索。从各国的成功经验来看，不少国家在生态补偿模式上坚持政府与市场相结合，通过多种经济激励形式对生态环境进行有效补偿，实现了经济与环境的同步协调。我国的生态补偿实践也在不同层次领域展开，但目前我国多数地区实行的生态补偿主要还是依靠政府拨款并以退耕还林、退牧还草、天然林保护等项目的形式实施，尚未建立市场化的生态补偿模式，这直接导致补偿效率较低，补偿成本较高。为弥补单纯依赖政府公共支出补偿能力有限的不足，进一步提高生态补偿的效率，有必要对我国现行的生态补偿模式进行变革，将政府补偿和市场补偿协调配合，使生态环境保护成为一种强制与自觉相结合的行为。鉴于此，本文在总结国际生态补偿实践经验和特点的基础上，对在我国建立生态补偿机制中如何合理引入市场化补偿模式，并使政府补偿和市场补偿有机结合等问题进行探讨，以期为我国生态环境管理和资源有效利用提供有益的借鉴。

二、国际生态补偿实践及经验总结

（一）国际生态补偿实践

目前全世界已有近300个已经实施或计划进行的生态补偿案例，涉及森林保护、碳汇贸易、流域保护和生物多样性保护等4种环境服务类型[1]。从补偿资金来源的视角，可以将其归类为政府主导项目和市场付费项目。政府主导项目是由政府购买社会需要的生态服务，然后提供给社会成员。市场付费项目则是由生态服务的受益者与提供者直接进行交易，资金来源于私人付费。总结典型案例如表1。

由表1可知，在国外生态补偿实践中，政府补偿模式和市场补偿模式都应用普遍。而且这些案例都呈现出某些共同的特点：（1）生态补偿的目标明确；（2）生态服务的提供者和购买者界定清晰，而且两者之间的利益关系明确；（3）在生态服务的提供者和购买者之间存在一定的中介机构，协商渠道畅通；（4）生态服务购买者本身认同生态服务的价值，愿意为之付费。

表1 国外主要生态补偿案例[2-9]

财经理论与实践（双月刊）2014年第2期2014年第2期（总第188期）聂 倩，匡小平：公共财政中的生态补偿模式比较研究

（二）国际生态补偿实践的经验总结

不论是政府主导项目还是市场付费项目，大部分国家的生态补偿政策都取得了预期目的，不仅为生态环境保护筹集了资金，而且在一定程度上提高了生态服务提供者的收入，促进了他们进一步保护生态系统的积极性。

1.政府主导模式与市场调节模式存在较大区别，应根据项目性质合理选择生态补偿模式。

从表1可以看出，除资金来源外，政府主导项目和市场付费项目在项目运作的具体环节存在较大区别。

（1）项目中介机构的不同。

生态补偿项目经常因为生态服务提供者和购买者相互之间缺乏信任，导致复杂的估价纠纷，增加交易成本，延误时间，所以，必须要有一个中介机构在两者之间进行信息沟通并监督项目执行情况。在市场付费项目中，通常是服务购买者自己成立一个中介机构或者是由非政府组织负责协调整个项目的运作。而政府主导项目一般由根据项目单独建立的政府机构管理，或是由已有的政府机构来负责运作。由于是政府机构运作，政府付费项目的管理通常能长期保持稳定。

（2）生态补偿的具体支付形式不同。在市场付费项目中，补偿方式比较多样化，如Vittel项目根据参与者的不同情况，制定了现金、技术支持、农业劳动成本弥补和土地租金多种付费形式。而出于公平的考量以及管理的便利，政府主导项目通常采取“一刀切”的方式，在全国范围内实行统一的支付方式和统一的支付标准。

（3）项目的副目标不同。

市场付费项目通常目标很单纯，几乎不存在副目标。政府主导项目则普遍存在至少一个副目标，最常见的副目标是缓解贫困、区域发展和创造就业，这些副目标大多是项目成立后加入的，有的是为了安抚强势政治群体，有的是为了辅助解决资金不足的其他政府项目。在这种情况下，副目标不太可能是良性的，而且副目标过多或重要性超过改善生态服务供给的主目标，最终将对项目产生不利影响[10]。

（4）补偿项目的规模不同。

生态补偿项目的规模大小与其资金来源的不同有很大关系。由于资金有限，许多市场付费项目规模仅限于一个较小的流域范围，而且在项目进行过程中，项目规模通常保持不变。但是如果付费明确、收入来源充足的话，市场付费也能适用于规模较大的项目。如2008年越南在林同（Lam Dong）省南部同奈（Dong Nai）河水源地和山萝（Son la）省北部达河水源地开展的森林环境服务收费试点，项目面积达97万公顷。政府主导项目则相反，规模最小的哥斯达黎加PSA项目实施范围有27万公顷，美国的耕地保护性储备计划（CRP）则有1450万公顷。并且政府主导项目往往经过最初的试点阶段后，规模开始扩张，此后其规模随年度预算拨款相应调整。

2.政府主导模式和市场调节模式也能够形成有机的结合。

首先，从目前的实践看来，政府主导项目和市场付费项目之间的界限越来越模糊，许多项目是混合的。如哥斯达黎加的环境服务支付项目，主要是由政府付费，同时也包括服务使用者的付费及国际机构和非营利组织的捐赠。

其次，虽然政府主导项目和市场付费项目存在较大区别，但并不意味着双方不相融合。从国外生态补偿实践的发展来看，政府主导和市场付费在项目实施的不同阶段具有不同的分工，可以发挥不同的作用，两者之间并不是非此即彼、完全割裂的关系。如美国的耕地保护性储备计划，该项目是运用经济激励手段来引导农民休耕或退耕，以实现生态环境的保护。尽管项目本身是政府主导性的生态服务购买，但美国政府在确定具体的退耕补偿标准时，将价格机制和竞争机制引入生态效益的补偿，采取竞标的方式由农民提交项目申请以及具体的补偿要求，再由政府综合环境敏感程度、补偿诉求高低等进行付费水平的选择。通过价格和竞争机制的运用实现了政府补贴与土地实际使用情况的相互适应，提高了生态补偿项目的效率。

同样，在市场付费项目中，政府的指导和监督在生态补偿机制中也发挥了独特的作用。如越南的Lam Dong森林保护项目，该项目通过向水力发电厂、供水公司和旅游业分别按相应的标准收取费用，建立林业保护与发展基金，然后由该基金用10%的资金来支付其管理费用，将90%付给森林所有者；森林所有者将10%支付其管理成本，剩余90%拨付给林区群众和社区。从资金运作的角度来看，市场付费特征明显。但是在项目的运作中，为保证基金的正常运转，越南政府对基金管理设置了不同级别的监督机制。省级层面，省人民委员会、农业和农村发展厅、财政厅负责对林业保护与发展基金的监督管理。镇级层面，区委会和区级相关部门对森林所有者和基金的使用人（农村社区和森林保护承包的农户）进行监督。此外，交费的水力发电厂、供水公司和旅游公司也对基金的运作及基金的使用人进行监督。

因此，在生态补偿项目中，政府机制不排除市场机制，同样市场机制也需要借助政府机制的引导，两者可以形成有机的结合。

三、对我国现有生态补偿模式的评价

（一）生态补偿过多依赖政府主导模式

从经济学角度来看，生态环境具有公共物品的属性，具有非竞争性、非排他性和外部性等特征，很难依靠市场的力量对其实现有效的资源配置，只能由政府来提供。所以，在最初的认识范畴里，对生态环境的补偿只能依靠政府的财政转移支付来进行。如上世纪90年代末，政府相继实施退耕还林、天然林保护、自然保护区等一系列重大生态建设项目。在这些项目的实施过程中，政府向参与退耕还林、休牧禁牧和生态移民的农牧户提供经济补贴，形成了以政府为补偿者、农牧户为受偿者的一种生态补偿机制。但是随着工程实践的逐步开展，这种单纯依赖政府公共支付的补偿模式存在的问题也逐渐显现出来。

1.资金来源和补偿方式单一。上世纪90年代末以来的大型生态建设项目基本上来自于政府的财政投资，由于没有建立良好的投融资机制，投入主要以国家为主，缺乏市场主体的参与，在一定程度上增加了政府财政的压力，而且使补偿的范围和力度受到国家财力和政策规划的制约。在很多项目的补偿标准制定中，政府补贴数额通常由政策和预算决定，而不是基于严格的环境经济效益评估，使生态补偿的补贴额度与项目实施地的具体情况脱离。另一方面，政府主导的补偿项目主要采用现金补偿，对于技术补偿和实物补偿等形式，则运用较少[11]。

2.效率较低。

首先，生态补偿中生态服务的提供者和购买者利益关系不明确。我国的生态补偿实践大多由政府组织进行，而不是由生态服务购买者（受益者）对生态服务提供者（保护者）进行补偿。政府补偿使生态服务受益者和保护者脱节，难以体现生态补偿各主体的权、责、利的统一。而且由政府来对生态保护者进行补偿，实质上变成全民对该环境的行为负责，削弱了受益者对生态服务价值的认同。

其次，未考虑项目参与者的自愿性及决策权。在政府补偿中，受偿对象没有任何决策权，项目的所有设计决策都是由政府机构制定，受偿者只是被动的参与。如在补偿方式和补偿标准的制定上，基本上采取“一刀切”的方式，既忽视了参与者的意愿，又忽略了各个地区间具体自然环境和经济条件的差异。从理论上说，生态补偿应该按照补偿双方意愿达成，补偿标准应该是双方自愿支付和接受的价格。但是由于缺乏生态补偿利益相关者的广泛参与和对环境经济效益的市场评估，在实践中极易造成补偿标准的制定偏离现实，影响政策的实施效果。

再次，生态补偿的持续性受政策及资金稳定的影响。在市场补偿模式中，如果项目设计合理，服务提供者可以从中获利，且服务购买者认为购买的生态服务价值超过所支付的费用，市场付费就能确保建立一条持久的资金供给渠道。而在政府主导项目中，持续融资取决于持续的预算资金安排，如果政府政策调整或机构变迁，项目可能被取消；或者由于财政支付能力有限，也可能影响项目的持续性。如我国的政府补偿大多以项目或工程的形式组织实施，而且因为公共资金的有限，一般对项目的实施期有明确的时间限制，结果导致政策的持续性不强。在项目实施期间，农户因为保护生态环境的机会成本能得到一定的补偿，他们会改变自己的土地利用方式，达到保护生态环境的目的。但项目到期后，由于成本得不到补偿，农户可能会破坏已有的保护成果，生态环境保护仍然面临威胁。

（二）市场化补偿模式发展缓慢

在政府主导生态补偿的同时，我国政府在一定范围内也会借助市场机制， 进行生态环境建设。最典型的是在流域综合治理中，在条件成熟的地区出现了多种形式的生态服务市场交易，如水污染物排污权交易、水权交易、跨区有偿用水等。但是由于缺乏相关法律和配套制度，我国的生态补偿市场模式发展缓慢，影响了生态补偿政策的效果。

1.支持生态补偿市场化交易的法律法规和制度建设滞后。生态补偿的市场模式实质上是将生态服务作为交易标的，通过生态服务提供者和购买者之间的交易实现利益的分配和调节。如果生态服务的权属不清晰，生态服务交易的双方很难将环境保护的成本通过市场手段内部化。而我国关于生态产权制度的法律法规建设滞后，对水权、林权等生态补偿市场化交易必需的权属界定均未明确。以水权为例，我国目前与水权相关的法律，如《水法》、《取水许可制度实施办法》、《水利部关于水权转让的若干意见》等，对水权的法律地位及概念均未明确界定[12]。水资源权属的不明晰，影响市场交易的实现，而且导致上下游权利和责任不明确，交易成本过高，不利于流域生态补偿的市场交易模式的发展。

此外，生态补偿市场化交易还需要相应的配套制度，如交易规则的明确、生态服务的计量认证和监测、项目进行中的监督评估等。而这些制度在我国目前来看仍处于逐步建立的过程中，生态补偿市场化交易缺乏正常运转的制度基础。

2.支持生态补偿市场化交易的管理体制滞后。

生态补偿的市场化交易需要有相关部门统一有效的管理，而这一点目前也无法满足。以排污权交易为例，国内的排污权交易目前依据的是地方根据各自情况和特点分别编制的排污权交易实施办法。各地的实施办法差异很大，阻止了跨地区间的交易，不利于统一市场的形成。又如流域生态补偿中，地方保护主义色彩浓厚，虽有水利部派出长江水利委员会、黄河水利委员会、珠江水利委员会等流域管理机构行使流域水行政主管职责，但是，由于流域管理、部门管理和区域管理关系不明确，流域管理机构无法对流域真正进行统一管理[10]。这些管理体制上的缺陷，不利于统一、健全的生态服务市场的形成。

3.价格机制形成欠缺，市场竞争不充分。

市场化交易要求充分明确生态服务相关者的责、权、利，建立生态服务保护与利用各利益相关方充分协商与博弈的平台，形成生态服务市场的价格机制。而我国由于信息不充分及其他管理上的原因，生态服务市场的供需双方之间未建立直接联系，使生态服务的价值很难得到真实反映。如排污权交易中，一方面由于减排压力大，造成绝大多数减排量都是不可交易的；另一方面，为限制竞争对手的发展或赚取更高利润，企业即使拥有多余的排污指标也不愿意出让。这种供需双方市场地位的非均衡性导致排污权市场供给不足，竞争不充分，而市场的垄断也造成排污权价值难以得到如实的反映[13]。

四、由政府主导到与市场调节相结合的生态补偿模式选择

从国际经验来看，在生态补偿的实践中，政府主导和市场付费都得到了广泛应用，而且两者之间的结合越来越密切。一方面，政府作为诸多生态服务的主要购买者，在生态服务市场化交易中发挥着重要的作用；另一方面，作为实现社会环境成本或效益内部化最有效的手段，市场付费也逐步成为生态补偿主要的方式。

就目前我国生态保护和市场发育的实际情况来看，政府将始终是建立和完善生态补偿机制的主导者。首先，对于某些规模较大、补偿主体分散、产权界定模糊的领域，政府仍是生态补偿的主要承担者，为生态服务提供者提供直接的资金补偿。但是，在政府主导生态补偿时，应该适时引入市场机制予以优化。其次，政府也应当大力引导和促进生态补偿市场化交易，承担起生态补偿市场机制建设的必要责任，通过政策及管理的完善来推动生态补偿市场交易模式的发展。

（一）优化政府补偿模式

1.探索多渠道的融资机制和优化补偿方式。

国际生态补偿实践充分表明，公共支付并非生态补偿的唯一实现形式，社会资金在生态补偿中有着无限潜力。政府应通过加大宣传和采取各种激励方式，引导和鼓励社会大众参与到生态环境的保护和建设中。如可以通过制定税收优惠、发行环保彩票等措施吸纳社会组织和公众的资金投入到生态补偿中，实现补偿支付主体的多元化。同时，根据生态服务提供者的实际需求，采取现金补偿、技术支持、教育培训等多种补偿方式，实现补偿方式的多样化。

2.引入市场机制，提升补偿效率。

首先，政府补偿应尽量明确生态补偿中各利益相关主体的责、权、利关系，严格遵循“保护者补偿，受益者付费”的原则。虽然政府有责任代表全民建立和实施生态补偿制度，但作为生态系统保护成果的受益人应承认生态服务价值的存在，即生态服务虽然具有公共物品的特点，但并不是免费享有的，在条件成熟时享受生态服务的个人和社会应该向服务提供者付费。另一方面，尽快建立约束机制以监督受益方进行付费补偿。

3.建立参与协商制度，合理确定补偿标准。一方面要尊重项目参与者的意愿，加强与生态服务提供者的沟通，建立持久的对话机制，要考虑到未来农民生活和生产可能遇到的障碍和约束并采取相应措施，以获得参与者对项目的信任和支持；另一方面，在补偿标准的制定时，应根据地区间具体的自然环境和经济条件差异，适当引入价格机制和竞争机制，同时注意补偿标准的动态调整。

4.注重补偿项目的持续性。从国际经验看，政府充足和持久的直接经济支持是生态环境保护及建设的重要激励手段。据统计，发达国家的环保投资普遍占其GDP的1%～2%，美国为2%，日本为2%～3%，德国为2.1%[14]。我国应进一步加大对生态环境建设的公共投资力度，增加财政转移支付中与生态环境有关的因素权重。同时，对生态保护重点区域或生态要素要建立长效投入机制，鼓励农民坚持采取环境友好生产方式。此外，对服务提供者提供的生态服务的数量和质量进行及时监测，确保补偿政策目标的实现。

（二）促进市场补偿模式的发展

1.加快相应法律法规和制度建设。

首先，尽快出台生态补偿相关法律，并重点完善生态产权制度如水权、林权、排污权等。产权清晰明确是实现区域生态合作、实施生态交易的基础。建立产权制度，明确生态服务的边界、类型和归属，有利于明确生态补偿中各利益相关主体的权利和责任，使区域间生态服务交易与有偿使用制度变得更为现实，对于顺利实施生态补偿的市场化交易至关重要。 其次，政府应推进生态补偿市场化交易所需的各项制度建设。如根据不同生态服务类型市场建立相应的交易规则和协商博弈机制，同时建立和完善生态服务的评估和检测监督等制度，推动生态服务标准化的实现，消除生态服务通过市场配置过程中面临的制度、规则和技术等瓶颈，为生态补偿市场化机制的不断完善创造条件。

2.完善生态补偿市场化交易的管理体制。

首先，尽量统一各地的生态补偿市场交易的实施办法，缩小差异，为跨地区的市场交易创造条件，条件成熟时，可将这些实施办法上升为法律，在全国范围内统一实行。其次，重新界定各级政府和相关管理机构的权利和责任，明确各自的权属，避免管理职能上的越位和缺位。以流域管理为例，水利部派出的常设性流域管理机构应致力于所辖流域的水质的监测、监管、协商和信息沟通；地方政府则应明确水使用者和水服务提供者之间的权、费、利关系，完善水资源交易制度、培育生态服务交易市场等。

3.激活市场交易机制。

首先，适时扩大交易主体范围。从理论上来说，将尽可能多的主体纳入市场交易的范围，能够减少成本，促进交易市场的有效运行。借鉴国际经验，在条件成熟时，将投资者和环保组织纳入交易市场中，引入竞争机制，能促使交易者对价格信号做出理性的反映并采取行动，活跃交易市场。投资者包括经纪人、企业等，类似于股票交易商低买高卖，从中赢利。环保组织为了实现环保目标参与市场交易，有助于环境的整体质量改善。

其次，建立规范的交易平台。交易平台的职责主要包括：提供相应生态产权的交易信息；为供求双方提供协商博弈的机制，防止出现交易价格垄断；交易完成后，进行生态服务提供的监测和评估等。在信息完备的前提下，生态产权的价格将随着供求的变化而波动，充分体现其使用价值和生态价值。在产权清晰的基础上，供需双方自主进行市场交易，微观主体之间取得直接联系，这将改变供需双方市场地位不对等的局面，有利于生态服务市场的完善和生态资本化的实现。

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（责任编辑：王铁军）

Study on Patterns of Ecological Compensation：The Market Regulation Integrated into the Government Compensation

NIE Qian1，2，KUANG Xiaoping1

. （1.College of Finance & Taxation and Public Administration， Jiangxi University of Finance

and Economics， Nanchang，Jiangxi 330013， China；

2. College of Economics and Management， East China Jiao Tong University， Nanchang， Jiangxi 330013， China）.

Abstract：The ecological compensation mechanism is an important policy tool to resolve ecoenvironmental problems and realize the paid use of environmental resources. Selecting proper compensation patterns is of great significance to popularize ecological compensation practice in the whole country. Based on the international ecological compensation practices and policies， this paper reviews the patterns of ecological compensation in our country and points out that China's ecological compensation practice relies on the governmentled pattern excessively and market compensation patterns develop too slowly. To enhance the efficiency of ecological compensation， the market compensation patterns should be developed through the improvement of the legal system and management system， and integrated into the governmentled model at last.

Key words：Ecological Compensation； the Governmentled Pattern；the Market Compensation Pattern