运用项目管理知识进行招标采购全过程管理的探讨

王大年

（上海百通项目管理咨询有限公司， 上海 200127）

1 概 述

招标采购是指招标人对货物、工程和服务等，根据事先公布的招标采购条件和要求，吸引投标人参加投标竞争，并按事先规定的程序选择交易对象的行为。

根据项目管理知识体系(Project Management Body of Knowledge，PMBOK)，招标采购具有项目的类似性质，是为实现招标采购目标，通过实施满足质量、时间、费用和资源等约束条件的一系列措施所做出的独特服务过程。因此招标采购行为具有服务项目的一般特征，招标采购管理亦可以借鉴项目管理的思路，将项目管理的各种知识、技能、工具和技术等应用于招标采购的计划、组织、协调、控制和评价等全过程，科学安排和合理调动有关资源，实现招标采购目标，为项目整体目标的完成提供保证。

2 招标采购管理的阶段划分

根据 PMBOK 阐述，采购管理的生命周期可分为下面四个阶段：(1)规划采购——记录项目采购决策、明确采购方法、识别潜在卖方的过程。(2)实施采购——获取卖方应答、选择卖方并授予合同的过程。(3)管理采购——管理采购关系、监督合同绩效以及采取必要的变更和纠正措施的过程。(4)结束采购——完成单次项目采购的过程。

依据前述的 PMBOK 采购管理理论，结合我国招标采购管理特点，可以将招标采购全过程管理划分为四个阶段：招标采购规划阶段；招标采购实施阶段；招标采购履约管理与控制阶段；招标采购收尾阶段。其中关于招标采购控制的内容并非存在于一个单独的阶段，而是贯穿于整个招标采购管理全过程中。

从整体项目管理生命周期看，招标采购管理从项目整体的启动阶段就会初步酝酿，一般正式启动于项目管理整体生命周期的第二阶段即项目整体的项目管理规划决策阶段；招标采购履约管理与项目整体执行和控制阶段相对应；招标采购收尾阶段基本与项目整体的项目管理收尾同步结束。

3 招标采购的规划阶段

招标采购的规划阶段是招标采购管理过程的正式启动阶段，其主要任务是运用项目管理的有关知识和工具，通过梳理和分析项目的招标采购需求，建立招标采购目标系统，制定招标采购项目管理方案等工作成果。

3.1 招标采购规划阶段工作要点、使用的项目管理主要工具与技术和工作成果

表1 招标采购规划阶段工作要点、主要工具与技术和工作成果

3.2 招标采购需求分析

通过收集项目的建设意图、规模、资金来源、技术条件等基础信息，运用项目管理的方法和工具，开展有针对性的市场调查研究，深入系统地分析项目内、外部相关影响因素的不同需求，从而理清招标采购规划阶段的一系列“输入”内容，为招标采购目标成果的制定和招标采购管理方案的编制提供切实可行的基础资料。招标采购需求分析所运用的项目管理的工具和技术主要包括工作结构分解(WBS)、需求供给分析、功能分析法。专家评估法等。

3.2.1 招标采购需求分析的步骤

招标采购需求分析的步骤一般包括：(1)采集项目的基本信息；(2)进行企业内部沟通和调研，初步理清招标采购的基本服务要求；(3)开展市场研究调查，摸清可能影响采购过程的市场环境因素，补充有关信息；(4)进行详细需求分析。

3.2.2 招标采购需求分析的内容

(1)项目范围基准分析。工作分解结构(WBS)是范围基准分析中最重要的项目管理方法，通过 WBS 分解，可以达到采购内容具体、全面和不漏项的效果。其中工作分解结构(WBS)汇编包括工作分解结构及详细说明，明确各个可交付成果以及有关工作内容。

(2)自制或外购划分分析。自制或外购划分主要依托的工具是项目管理知识工具中的“自制或外购分析”，依据采购成本、法规、企业采购政策、各种利益相关方意见以及进度、质量要求等因素进行决策。其中采购成本是影响自制或外购决策的最主要制约因素。

(3)采购对象分析。内容包括采购范围、采购内容、采购时机和采购成本等分析，保证采购对象明确和具体。

(4)项目利益相关方分析。项目利益相关方亦称干系人，内部利益相关方包括投资人股东、业主、项目团队及承包商和供应商等；外部利益相关方包括政府、社会各界、行业组织及项目成果用户等。分析的目的是保证招标采购的相关内容能最大程度地满足关键项目利益相关方的需求。

(5)市场供求分析。主要是分析采购需求和市场潜在供给资源两者之间的平衡关系对招标采购的影响等。

(6)采购方式分析。所依托的工具是专家判断，其主要决策依据包括：①招标采购法律、法规和政策；②企业内部的采购政策；③项目的具体实际特点；④市场潜在供给资源的供给程度等。

(7)合同类型选择分析。合同类型以及合同条款和条件决定承发包双方风险承担水平。

(8)采购活动资源需求分析。应理清招标采购任务的质量需求、进度需求、成本需求、沟通需求、风险管理需求和人力资源需求等情况，分析以上需求和采购组织目前已有的资源现状之间的匹配程度，以便合理调动和安排各种资源。

(9)采购风险分析。由于采购的不确定性等因素，采购过程具有各类风险，可能导致采购的实际结果与预期目标产生偏离。

3.2.3 招标采购需求分析的工作成果

(1)确定自制或外购范围；(2)确定采购方式；(3)确定招标采购合同类型；(4)确定具体招标采购的内容以及有关制约条件等，包括采购范围、内容、采购数量、采购档次标准及技术参数、采购成本估算或预算、标的界面划分、标段与合同包划分、绩效考核标准以及风险及对策等内容。

3.3 招标采购目标制定

目标管理是项目管理各项管理任务中的首要任务。根据项目管理知识，所谓项目目标是指实施一个项目所要达到的明确的、具体且可以度量的预期结果。招标采购目标制定所运用的项目管理工具和技术主要包括工作分解结构(WBS)、专家判断、合同类型选择技术等。

3.3.1 招标采购目标的特点

招标采购的目标主要从满足招标采购项目整体利益的最大化为出发点，即在有约束条件的时间内，使采购结果满足项目采购质量和成本要求，同时寻求控制采购过程的费用。换句话，招标采购的目标在符合项目整体采购进度要求下，以较低的采购成本采购到满足项目的功能需求和一定的质量水平的采购对象，同时控制采购过程所发生的费用。

招标采购目标应是多层次、多系统的目标群，既能符合生产经营或项目管理的整体目标，又能立足于项目的整体层面，宏观上科学系统地安排整个项目的数十次甚至上百次的招标采购的具体计划和实施，还能具体到微观上有效管理和协调每次招标采购活动所涉及到的关键环节。

3.3.2 招标采购目标的制定过程

(1)落实招标采购的技术和管理条件。通过招标采购的需求分析得出的有关措施和建议等内容和信息，作为招标采购目标制定的基础条件。

(2)研究分析招标采购目标系统。根据招标采购的多目标性，目标系统的相关性、层次性、动态性等特点，以招标采购整体利益最大化作为招标采购总目标，以各种招标采购各项管理因素的协调与整合为基础进行招标采购目标分解，协调各方面的要求，同时进行目标的风险评估，识别相关技术和管理措施的可靠性等。

(3)制定不同层级、不同范围的目标。通过总目标的逐层分解，制定不同层级、不同范围的具体目标，作为招标采购管理的多目标群。

(4)确定招标采购目标的范围与重点。针对某一次特定的采购活动，采购人应对采购目标群进行鉴别、权衡和取舍，确定本次采购的主要目标、次要目标等采购原则，确定每次招标采购目标的范围与重点。

3.3.3 招标采购目标的制定成果

可以从下列内容中体现：(1)采购工作说明书(SOW)。依据项目范围基准和工作分解结构(WBS)，为每次采购编制工作说明书，明确各次的采购范围及详细技术需求等。同时对采购流程的具体要求、具体工作安排、里程碑等内容提出明确和具体的操作规定。(2)各类标准版的招标采购文件。(3)供方选择标准，即评标办法。(4)变更请求。如出现与现有的项目管理整体方案及其他内容产生出入的情况，应实施变更控制程序进行处理。

3.4 编制招标采购项目管理方案

招标采购项目管理方案是描述招标采购的各个采购过程的全局性指导文件，是从总体、宏观角度对招标采购任务的谋划。

(1)招标采购项目管理方案的内容。包括项目概况、背景，招标采购的目标、任务、范围等分解，难点分析及对策，实现招标采购目标的具体内容(标段/标包划分、投标人资格，招标采购标的、批次和顺序，质量、价格、进度需求目标分解及计划、招标方式、方法和合同计价形式的选择方法，原则等)：招标采购管理保障措施、人力资源及费用计划等。此外招标采购目标制定成果的其他内容，如采购工作说明书、招标文件、评标办法等，从广义来说也是招标采购项目管理方案的组成部分。

(2)招标采购项目管理方案的编制步骤。招标采购项目管理方案的编制是一个反复的动态过程，可按以下步骤进行：①熟悉项目信息；②梳理招标采购需求分析成果；③研究并确定招标采购目标和任务；④确定实现招标采购目标的有关实施思路；⑤拟定招标采购管理有关保障措施；⑥文字撰写。

4 招标采购的实施阶段

招标采购实施阶段是招标采购管理中的最重要的一个过程，主要任务是为实现招标采购目标，围绕招标采购项目管理的主要任务，包括质量、进度、成本、沟通与信息、风险与合同管理等方面，从招标策划开始，经过招标准备、发标、投标、开评标、定标及合同签订前谈判等工作，直至采购合同正式签约等过程，进行每次招标采购具体实施的管理过程，最主要成果是选定中标人并授予采购合同。根据项目招标采购任务数量的计划安排，本过程需要反复实施，直至招标采购任务全部完成。

4.1 招标采购实施阶段工作要点、主要工具与技术和工作成果

表2 招标采购实施阶段工作要点、主要工具与技术和工作成果

4.2 制订招标采购策划

每次招标采购实施启动前，必须做好招标策划的制订，其专业深度应达到可操作性。招标策划应包括以下主要内容：(1)招标采购对象的概况；(2)招标采购范围、内容等；(3)招标投标活动全过程的具体思路和重要节点；(4)招标工作周期、详细进度计划、组织体系内的各方分工等；(5)招标人需配合的有关工作；(6)其他需说明事项等。

4.3 围绕实施阶段的项目管理主要任务实施管理

主要任务包括招标采购的质量管理、进度管理、成本管理、沟通、信息及标准化管理、风险及合同管理等。其中质量、成本、进度是项目管理的三大主要管理目标，招标采购的实施控制结果与项目本身的质量、进度、成本控制紧密相连。对项目的质量、进度和成本的控制结果不仅体现了招标人或招标代理机构的工作质量和水平，而且是保证项目招标采购成功、降低项目风险的重要标志。

一般情况下，招标采购质量可以从功能性、经济性和时间性三个因素衡量。这三个因素之间相互制约、相互作用，因此合理协调、统筹管理三者之间的关系，科学确定适宜的管理方法，是招标采购项目实施与控制的重要环节。

4.4 设置招标采购管理实施的主要控制点

依据项目管理的有关过程管理要求，主要采用流程管理。按照招标采购程序流程，针对影响招标采购实施的关键因素和节点，设置控制点是招标采购管理的重要特点。设置控制点的内容不仅要保证程序中的每一个步骤都符合法律、法规和政策要求以及招标采购项目管理方案的规定，还要充分考虑招标采购实施过程中的风险预防需求。

4.5 合同缔约谈判与授予合同

作为采购管理服务的重要组成部分，招标采购组织一定要高度重视合同缔约谈判工作。工作内容包括：(1)进行合同签约前分析；(2)主持或参与合同缔约谈判；(3)收集所发现的问题缺陷；(4)正式授予合同。

5 招标采购履约管理与控制阶段

在项目管理知识体系(PMBOK)中本阶段亦称“管理采购”，其主要任务是确保中标人按采购合同的条款履约，且招标采购组织的绩效也达到采购管理要求。本阶段工作具体包括招标采购履约管理、招标采购的控制等方面内容。我国传统上的招标采购工作范围一般仅局限于产生中标人后即告结束，随着招标采购形势的发展，对采购合同的执行管理等内容，已越来越成为专业招标代理机构提升服务水平和体现市场竞争优势的重要内容，成为目前采购管理的发展趋势。

5.1 招标采购履约管理与控制阶段的工作要点、主要工具与技术和工作成果

表3 招标采购履约管理与控制阶段的工作要点、主要工具与技术和工作成果

5.2 招标采购履约管理

招标采购履约管理指签订采购合同后，管理每个中标的采购合同履约执行关系，同时对中标人合同执行的绩效情况进行包括阶段性考核在内的检查、审计，并把采购合同的完成成果和中标人的管理成果等整合到项目的整体项目管理体系中，目的是确保所有采购都能满足项目的具体需要。主要通过管理每个采购合同的执行，并根据采购合同来审查和记录中标人当前所承担的服务、货物或工程等完成的绩效或截至目前的绩效水平，并在必要时采取纠正措施，以确保中标人合同绩效达到采购要求。

5.3 招标采购的控制

招标采购的控制实际上贯穿于整个招标采购的全过程，其内容包括企业内部对招标采购过程管理、管理要素的实施检查、考核，以及政府对招标采购过程的监管等。

(1)企业内部对招标采购实施过程的检查和考核。企业内部对招标采购实施过程的检查和考核包括企业层面和招标采购团队自身两个层次进行。其中企业层面对招标采购过程的检查和考核是指企业按照国家法律、法规和招投标政策，企业内部制度，招标采购项目管理方案等内容，对招标采购工作的实际进展和招标采购团队的表现进行检查和考核，以及时发现问题，为招标采购的顺利实施提供保证；同时企业还应该在上述检查和考核的基础上，及时进行招标采购管理要素的考核，以保证招标采购管理的有效改进和风险控制。

(2)政府层面对招标采购活动的行业监管。政府层面对招标采购活动的行业监管是指相关政府职能部门，依据国家招投标法及政府采购法等有关法律法规和政府管理分工，从不同角度对招标投标活动进行的依法监督和管理。

6 招标采购的收尾阶段

招标采购的收尾阶段属于招标采购结束及其后续阶段，是完结单次项目采购的过程。本阶段主要进行本次采购的全部工作和可交付成果的验收，处理好招标采购遗留问题，做好招标采购档案的搜集、整理和项目的总结与评价等。

6.1 招标采购收尾阶段的工作要点、工具与技术和工作成果

表4 招标采购收尾阶段的工作要点、工具与技术和工作成果

6.2 招标采购的收尾阶段具体工作

确认全部工作和可交付成果通过验收，处理未决索赔、更新记录以反映最后的结果；招标采购的档案整理；招标采购的总结及评价等。其中项目总结与评价的目的是对招标采购项目执行情况进行全面客观的总结和评价，做到对项目实施过程的经验和教训进行回顾、梳理，从中提炼出有规律性或有理论价值的内容，用以指导和改进未来新项目的招标采购活动。

7 结 语

招标采购的生命周期可以根据项目管理知识体系(PMBOK)理论划分为规划、实施、执行与控制、收尾等四个阶段，并可就各阶段工作要点、所运用的项目管理主要知识和工具以及工作成果，结合我国目前招标采购的实际进行系统地分析和提炼。

进行招标采购项目化管理，其作用主要在多方面体现：(1)最大限度实现招标采购目标。(2)在项目建设中投资者、采购者、使用者三者往往相对分离，通过科学管理，以尽量减少委托与代理之间的偏差，提高采购水平。(3)采购组织可以积累经验，并通过标准化、规范化的总结提炼，为采购的精细化管理创造条件。

[1]项目管理协会(美).许江林，等译.项目管理知识体系指南(PMBOK 指南)(第 5 版)[M].北京：电子工业出版社，2013.

[2]全国招标师职业水平考试辅导教材指导委员会.项目管理与招标采购[M].北京：中国计划出版社，2012.