上海动物园综合客运枢纽及配套项目社会稳定风险评估研究

刘纯净

（上海建科工程咨询有限公司， 上海 200052）

近几年，国内社会稳定风险事件时有发生，部分影响范围非常广。为了从源头上避免和减少工程建设产生的社会矛盾，防范、减少和控制社会稳定风险，及时预警可能影响社会稳定的情况，中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发了《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见(试行)的通知》(沪委办发[2009]16 号)和《上海市重点建设项目社会稳定风险分析和评估试点办法的通知》(沪委办发[2009]35 号)，将工程建设可能引发的社会稳定问题作为政府工作头等大事来抓。笔者以上海动物园综合客运枢纽及配套项目社会稳定风险评估为例，对上海动物园综合客运枢纽及配套项目建设的相关利益者、主要社会风险因素、风险评估与等级评判以及社会稳定预控措施进行了研究。

1 项目概况

上海动物园综合客运交通枢纽及配套项目(以下简称本项目)建设目标是建成包括一个 4 条线路的公交枢纽车站和动物园游客私家车停车场等相关配套设施。总占地面积为 11 097 m2，总建筑面积 26 649 m2，其中地上建筑面积 10 121 m2、地下建筑面积 16 528 m2。地上建筑主要包括公交枢纽、地铁出入口及风井、相关管理及配套服务用房；地下建筑主要包括公交换乘大厅、枢纽配套服务设施、小汽车停车库、设备与管理用房。本项目将结合轨道交通 10 号线、16 号线动物园站形成综合交通换乘枢纽。

2 项目社会稳定风险调查

2.1 相关利益者调查

在对本项目基地周边环境的实地踏勘，以及街道组织召开征询意见会的基础上，确定本项目的相关利益者群体主要为周边居民、花鸟市场的营业者和别墅的所有者和使用者。

图1 项目周边环境示意图

(1)周边居民：本项目南侧红线距离嘉利豪园第一排住宅楼仅为 9 m，嘉利豪园第一排住宅楼的居民在项目施工期间将可能受到噪音、振动、扬尘等环境问题，以及基坑开挖导致土体变性引起房屋不均匀沉降的影响。

(2)花鸟市场的营业者：本项目西侧红线紧贴花鸟市场的商业用房，地下室轮廓线与花鸟市场的距离为 7.2 m，花鸟市场的营业者在施工期间将可能受到噪音、振动、扬尘等环境问题，以及基坑开挖导致土体变性引起房屋不均匀沉降的影响。考虑到花鸟市场的地面及房屋在 10 号线建设过程中已出现裂缝，因此房屋安全存在一定的隐患。

(3)别墅的所有者和使用者：本项目西侧红线距离 1 栋老别墅的距离约为 25 m，该别墅属于历史保护建筑，年数已久。目前其产权为部队所有，并出租给 4 户人家使用，地铁10 号线的建设已引起别墅一定程度的倾斜与开裂，本项目建设造成房屋使用者的安全隐患。

2.2 相关利益者诉求

通过街道组织召开的相关利益者意见征询会，总结出本项目建设相关利益者的主要诉求包括如下几方面。

(1)严格按照项目前期的合法性要求，做好项目规划和环评公示，并从环境角度分析该项目布局的合理性和与环境的相容性。对于受运营期环境影响的居民应做好解释工作，并给予一定的补偿。

(2)加强施工期的环境管理，减少施工带来的环境影响。文明施工，减少施工期噪声和扬尘，并考虑周边房屋结构是否受施工期振动影响，合理安排施工时间，尽量不要夜间施工，影响居民休息。如需夜间施工，应严格按照程序办理夜间施工许可证。严格进行文明施工，采取相应的降噪减尘措施，减缓影响范围及程度，并尽量缩短施工期。临时设施的搭建应尽量远离居住区，选择靠近虹桥路方向。

(3)受影响较为严重的住户要求在开工前进行房屋的检测，在施工结束后，再次对房屋质量进行检测且出具报告，多设沉降观测点，发现问题及时采取措施。

(4)要合理进行施工期的交通组织，保证居民的出行方便，确保居民出行安全。

(5)加快本项目建设的进度，不仅有利于周边居民、动物园游客的交通出行与周围经济的发展，也有利于社区服务中心项目的快速推进。

(6)合理设计，减少建筑物因玻璃幕墙反光形成的光污染对周边居民的影响。

(7)建议由建设单位、施工单位、设计单位、街道办成立专门的领导小组，设立 24 h 值守热线，并设置专门的联络员，加强各单位之间的联系和沟通，以便街道办和居委会做好周边居民的宣传和沟通、解释工作。

3 主要风险因素识别与分析

3.1 主要风险因素识别

通过多次的现场踏勘，对项目基地周边情况和历史矛盾的排摸调查，听取相关街道和专家意见，结合国家发展和改革委员会《关于征求对固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(征求意见稿)意见的通知》(发改办投资[2012]2873 号)(以下简称《大纲》)中的“风险因素清单表”，梳理识别出 5 个主要风险因素：(1)项目前期公众参与不充分引发的风险；(2)施工过程中产生的噪音、振动、扬尘等环境影响引发的风险；(3)施工过程中基坑开挖造成周边土体变形导致邻近建筑物倾斜、开裂引发的风险；(4)施工过程中交通组织不当造成交通不通畅，影响周边居民生活引发的风险；(5)运营期车辆运行产生的噪音和废气等环境影响引发的风险。

3.2 主要风险因素分析

3.2.1 项目前期公众参与不充分引发的风险

本项目的规划设计方案虽然已经进行了网上公示，但是通过现场走访和了解，本项目基地周边的相关利益方(嘉利豪园的居民、花鸟市场的营业者等)对本项目建设的相关信息的了解并不多。考虑到本项目建设在环境方面、基坑开挖方面均有可能对项目基地南面嘉利豪园的居民形成一定的影响，故项目前期更需加强与相关利益者的沟通与协调，完善项目前期环境影响的方案公示，有效地听取周边居民的反馈意见，以免矛盾升级，最终导致社会稳定风险事件。

3.2.2 施工过程中产生的噪音、振动、扬尘等环境影响引发的风险

施工期间的环境影响主要包括大气污染、噪声污染、振动影响、水体污染、固体废弃物污染、光污染等，其中，本项目施工期的噪声、振动和扬尘影响最容易产生社会矛盾和社会风险。

施工噪声主要包括建筑施工、运输土石方及其他建筑材料的载重汽车行驶所产生的噪声及各种施工机械工作时所产生的噪声。各种施工机械产生的噪声级可达 75 dB～96 dB，在施工期间对环境可造成较大的影响，可能影响周围居民的正常生活以及周边商业设施的正常营业。

扬尘主要来自两方面。其一，在运输材料过程中，由于公路凹凸不平或装运过饱满等原因造成的抛洒，以及车辆身后真空吸力所造成的道路扬尘；其二，在施工工地卸载、堆放材料及施工过程中，由于地面干燥松散由风吹所引起的扬尘。扬尘不仅会严重影响周边人群的环境卫生，还能大大增加大气浮尘含量，影响周边人群的身体健康。

3.2.3 施工过程中基坑开挖造成周边土体变形导致邻近建筑物倾斜、开裂引发的风险

本工程为地下 2 层，基坑开挖深度约 10.6 m，地下室轮廓线至花鸟市场最近的距离约为 7 m，小于 1 倍的基坑深度；地下室轮廓线至嘉利豪园最近的距离约为 20 m，约为 2 倍的基坑深度。基坑开挖可能引起周边土体的变形与位移，若变形过大可能导致周边建筑物的不均匀沉降乃至房屋结构的倾斜、开裂等从而导致重大的社会稳定风险发生。因此，围护结构施工的质量风险，如围护结构强度不足或搭接不严密在开挖时出现的渗漏，可能导致基坑围护大变形等，基坑支撑失稳风险等都是本项目建设过程中重要的风险控制点。

3.2.4 施工过程中交通组织不当造成交通不通畅影响周边居民生活引发的风险

项目施工过程中可能对周边的道路交通产生多方面的影响，比如施工的打桩、基坑开挖，若防护措施不到位，施工开挖前没有降水等，可能会因地面沉降对周边路面交通造成不良的影响；工程施工临时对周边道路的占用，渣土外运以及建筑材料运输可能对周边的的城市道路形成影响，特别是上下班高峰时期，导致周边交通拥堵。根据对现状虹桥路未施工段的车量统计，昼间 870 辆/h，夜间 290 辆/h，大车比24%，车流量较大，虹井路至虹桥路右转车辆较多，在平日的上下班高峰里，交通已较为拥堵。本项目的施工将加重周边道路交通的负担。

3.2.5 运营期车辆运行产生的噪音和废气等环境影响引发的风险

运营期间的环境影响主要包括废水、噪音、废气、固体废弃物污染，其中，本项目运营期的噪声和废气影响最容易产生社会矛盾和社会风险。运营期的噪声主要来自：公交车进出站噪声、地下车库的排风口、近虹桥路侧距地面 10 m 的地铁风井、各类设备用房内水泵、风机等设备的运行噪声，枢纽管理用房层顶的新风加变频的多联中央空调系统等。项目废气主要包括汽车尾气、地铁风井排气等。

4 项目社会稳定风险估计与评判

本次社会稳定风险评估采用单向风险评估和综合评估相结合的方式，即先针对各个风险点开展风险评估，然后采用综合评估法，将单项风险评估值计算出项目综合风险指数，最后对照《大纲》中的“重点建设项目整体风险等级评判参考标准”得出项目整体社会稳定风险等级。

4.1 单因素风险估计

单因素风险估计运用风险概率-影响矩阵(也称风险评价矩阵)的方法，逐一对单个风险因素进行多维度分析，最终判定其风险等级。矩阵以风险因素发生的可能性为横坐标，以风险因素发生后产生的负面影响大小为纵坐标。社会稳定风险发生概率评分从 1～5，分数越大表示发生概率越大，风险影响程度评分也从 1～5，分数越大表示此单项风险对社会稳定的负面影响越大。单项风险值为前两项评分的乘积，因此分数从 l～25，分数越高表示该项风险越大。

4.2 项目整体风险等级评判

项目整体风险等级评判运用风险综合评价法进行评判，其主要步骤为：(1)建立项目综合风险指数计算表，在单因素风险分析的基础上将评判确定的主要特征风险全部列入表中；(2)确定每个单因素风险的权重，根据 AHP 层次分析法或利用专家经验，对每个单因素风险的重要性及风险程度进行估计，采取相应的方法确定每个单因素风险的权重并进行归一化处理；(3)给每个单因素风险赋值，根据单因素风险程度评判方法评判每个单因素的风险程度，采用 0.04～1.0 标度，分别给微小、较小、一般、较大和重大 5 个等级赋值；(4)计算每个风险因素的风险指数，将每个风险的权重系数与等级系数相乘，所得分值即为每个风险因素的风险等级指数；(5)最后将风险指数计算表中所有单因素风险的风险指数相加，得出整个项目的综合风险指数。

本项目主要风险因素共有 5 个。其中较大单因素风险 2个，一般单因素风险 3 个。满足“重点建设项目整体风险等级评判参考标准”中 B 级“1 个重大或 2 到 4 个较大单风险因素”的判定标准，项目的实施可能引发一般性群体性事件。风险水平有条件接受，项目必须采取降险的应对措施。采用综合风险指数法计算出本项目的综合风险指数为 0.472，本项目的综合风险指数为 0.36<0.472<0.64，属于 B 级风险指数区间，因此项目整体风险等级为 B 级。

5 预控措施

根据项目建设的总体目标，以有利于提高对风险控制能力和降低风险潜在危害为原则，提出合理、可行的风险处置对策，具体如下。

(1)建立相应的协调联动组织机构，各职能部门应积极配合，建立维稳机制，做到科学分工，职责明确，进行积极的沟通、协调与配合，并制定完备的风险处置措施及应急预案。

(2)重视和完善施工期间和运营期间交通组织的设计和区域公共交通的配套，保障周边居民的出行问题。

(3)积极组织施工单位学习《关于公布上海市建设工程施工便民十八法的通告》(沪建建管[2008]26 号)，提升施工现场文明施工管理水平，将施工对社会、交通的影响降低到最低程度，同时在项目施工周边设立告示牌和宣传牌，获得市民对施工的理解与谅解。

(4)建议严格执行环保报告中的降低噪音、振动等环境影响的措施，并建立动态环境影响监控机制，同时预留资金以备采取进一步的环境控制措施。

(5)对施工期间和运营期间影响较大的周边建筑进行实时动态监测，并做好相应的应急预案，对造成影响的建筑应采取积极主动的应对措施，同时获得受影响民众的谅解。

6 结 语

本文对上海动物园综合客运枢纽及配套项目社会稳定风险评估过程中的相关利益者调查、诉求以及主要的社会稳定风险因素进行了识别、分析与评判，并提出了有效防止风险发生的预控措施。社会稳定风险评估可以将未来项目建设过程中可能发生的社会稳定问题在项目建设前及时暴露并加以有效的防护与控制，从而实现从源头上避免和减少工程建设产生的社会矛盾，对保证项目顺利实施和维护社会和谐稳定都具有重要的意义。