分析与应对：制约低保规范化的瓶颈之所在

桑永旺

分析与应对：制约低保规范化的瓶颈之所在

桑永旺

城乡低保制度是社会救助体系中最核心、最基础的内容，低保工作又是实实在在的基础民生保障工程，规范化既是路径也是目标。

李克强总理近期在国务院常务会议上指出：要建立健全社会救助制度，编织一张兜住困难群众基本生活的安全网，确保网底不破，防止冲击社会道德和心理底线。城乡低保制度是社会救助体系中最核心、最基础的内容，该项制度的全面规范实施，对于保障城乡困难群众的基本生活权益、促进社会和谐稳定以及维护党和政府形象都有着非常积极而又重要的意义。为进一步加强和改进低保工作，去年国务院专门下发相关意见。笔者通过近年来的救助工作实践，深刻领悟到低保规范化建设是一项社会关注度极高的“民心工程”、“系统工程”，要使这项工程真正落到实处，我们必须找准制约低保规范化的瓶颈所在，并采取扎实有效的措施。

制约低保规范化的瓶颈分析

低保规范化是低保制度的“生命力”所在，低保制度从科学设计到规范执行，这既是一个过程，也是一个体系，牵涉方方面面，存在下列或多或少的现象，都将直接影响此项制度的实施效果。

一是制度不完善。在基层组织实施过程中，一些地区没有通过本级政府出台相应的低保管理办法或实施细则，文件层级低，可操作性不强，内容不全，没有结合地方实际，对于收入核定、档案管理等相关重点环节都没有制定专门的管理制度等等，这些都将直接影响低保制度的执行效果。

二是能力较薄弱。低保事务纷繁复杂、面广量大，需投入大量的人力、财力和物力，但目前很多地区基层救助工作的组织力量非常薄弱，面临工作机构缺失，人员以及工作经费偏少，工作人员压力大、能力素质一般、年龄结构偏老等突出矛盾和问题。

三是机制不健全。家庭经济状况核定是认定最低生活保障对象的基本条件，如果没有科学化、标准化的认定机制，低保工作就难以从源头上把好“入口关”。目前很多地区都未建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，导致家庭经济状况难以核查准确。另外要真正实现对低保户救助帮扶到位，做好与卫生、住房、教育、就业、保障等部门的衔接也十分重要，但目前相当一部分地区社会救助工作的协调联动、资源整合力度等明显不够。

四是执行打折扣。低保制度直接解民忧、惠民生，工作质量较差的地区依法行政、按章办事意识不强，往往标准化、流程化管理缺失，质量管理意识不浓、措施不硬。乡镇（街道）具体工作人员自由裁量权大，部分地区工作人员责任心不强，工作中明显存在一些“错保”、“漏保”、“关系保”、“保人不保户”等不良现象，绩效不优，引起困难群众直接来信来访以及社会满意度降低。

五是手段求一般。民政部门不像其他执法部门，实施的是垂直管理，既管人管财也管事务。在目前上级民政部门与基层民政部门业务指导与被指导的行政体制下，如果低保工作仅仅满足一般的布置执行，工作过程中无培训交流、考核奖惩、典型示范、监督检查等，就不可能出高质量的成果，与创新、创优、创品牌的要求也就会相距甚远。

六是监督欠严格。低保工作经常性的监督检查是一项重要的日常工作，但由于目前低保工作的监督渠道偏窄、低保户处于弱势信息不对称位置、执法监督不严谨、处罚不力等多种原因，使低保工作的执法监督检查机制作用发挥不明显，对低保工作人员很难起到良好的警示、震慑和促进作用。

加强低保规范化的应对之策

低保工作是实实在在的基础民生保障工程，规范化既是路径也是目标，我们不仅要将这项工作作为“民心工程”、“系统工程”来抓好落实，还要将它提升到“质量体系”、“品牌创建”的高度来扎实推进城乡低保规范化建设，使低保制度真正能够发挥“兜底”保障功能。

一是强化制度科学设计。规范完善城乡低保工作，制度建设是基础条件。去年国务院颁布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，民政部印发《最低生活保障审核审批办法》，明确了低保工作的总体要求、基本原则以及政策措施等，要促进这些内容在基层较好落实，各地必须结合地方实际以本级政府名义出台更具操作性的低保管理办法或实施细则，细化、优化各项执行标准和流程，切实提升制度自身的公信力和实效性。另外还要围绕收入核定、档案管理等基础和重要环节，联合相关部门进一步细化工作标准和要求，使低保工作的相关环节真正实现“无缝隙”、“全覆盖”。

二是推进能力水平提升。“巧妇难为无米之炊”。必要的条件是做好低保工作的前提。各地在具体组织实施过程中，要积极争取同级党委政府以及编制、财政等相关部门的支持，真正做到低保工作机构、经费、人员“三落实”。在工作机构成立上，要在县、乡两级推广建立社会救助或低保事务服务中心，落实专门的工作人员；在经费落实上，不仅要注重低保金的足额预算安排，还要努力实现按业务经费的一定比例来安排工作经费，形成强有力的财力保障机制。此外，还要加快推进低保工作信息化建设，提升信息手段在低保工作中的运用程度，减轻基层工作负担，促进工作效率提升；平时还要组织业务培训，经常开展工作交流，以促进低保工作人员能力水平进一步提升。

三是构建协同运作机制。低保工作涉及面广，需要多方面、多部门的积极支持配合。低保资格认定事关低保家庭各项基本生活权益的保障，要形成科学高效的帮扶救助体系，加强低保相关事务的统筹协调、资源整合非常必要。为此，各级民政部门要主动作为，积极争取党委政府构建党政主导、民政主管、部门配合、社会参与的救助工作运行机制，联合农业、统计、人社等相关部门制定低保家庭收入核定的指导标准，推进低保相关的医疗、住房、教育、就业等救助制度相互衔接配套，努力打造更具活力、更富效率的综合帮扶救助体系。

四是全面推行质量管理。低保工作是各级政府民生保障体系的重要内容，需要体现的是对行政相对人的权利公平、机会公平、规则公平。而这项工作质量的好坏优劣，也直接关系到行政相对人的公平、公正权益保护。为此，各级民政部门要强化法治，全面推进低保工作质量管理，主动做到依法行政、按章办事，执法过程中要注重行政主体恰当、程序合法、公平公正，积极推行流程化、标准化管理。要简化、优化各项低保办理程序，极大地方便广大服务对象，低保申请、受理、家庭经济状况认定、审核、审批等事务要全部实现标准化操作，一视同仁，着力规范低保事务具体环节中的“自由裁量权”。同时还要层层开展规范化示范创建活动，细化创建标准和工作要求，大力培育、发展、推广典型，发挥典型示范辐射带动作用，促进各地低保整体工作水平显著提升。

五是实施层级考核奖惩。低保对象直接生活在基层社区，低保工作是一项系统工程，主要依靠基层的力量来操作实施。在目前县级民政部门与基层乡镇（街道）民政工作机构业务指导与被指导的工作体制下，各级民政部门要大胆创新工作方式，根据工作内容、性质的不同，层层开展好低保工作绩效评估考核活动，根据工作绩效的好坏优劣对相关工作单位以及人员给予必要的精神和物质奖励，以增强基层工作人员“为民服务、依法办事、创新创优、廉洁自律”的责任感和使命感，从而充分调动他们做好工作的积极性和主动性。

六是从严监督检查追责。没有监督的权力必然导致腐败。各级民政部门的低保管理工作要真正“过得硬”，能够经得起实践、历史以及群众的检验，从严监督检查追究是一条重要路径。为此，各级民政部门在日常的工作中要积极打造“阳光低保”，推广建立低保业务政策信息公开以及违规查实有奖举报制度，进一步提升工作透明度和社会影响力；要主动作为，积极争取同级监察、法制、财政、审计等相关部门的支持，经常性开展专项执法检查活动；同时还要联合监察部门建立低保违规行为责任追究制度，坚持有案必查、有责必究、有罚必严，以促进低保制度惠民实效水平显著提升，维护和保障困难群众的基本生活权益。

（作者单位：江苏省南通市民政局）