论金融支持新型城镇化建设的原则与配套措施

摘要：基于近期赴川、渝开展金融支持城镇化建设专题调研取得的一些重要发现，本文提出金融支持新型城镇化建设的基本原则和相关配套措施，试图对金融业支持新型城镇化建设问题作出宏观设计和战略谋划，以便为国家金融决策部门提供政策思路。

关键词：新型城镇化；金融支持；基本原则；配套措施

中图分类号：29921； 831文献标识码： A文章编号： 02575833（201）03006205

作者简介：彭克强，西南财经大学中国金融研究中心副教授（四川成都61007）

改革是我国的最大红利，而城镇化是我国的最大内需潜力所在。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定，坚持走中国特色新型城镇化道路，完善城镇化健康发展体制机制，建立透明规范的城市建设投融资机制。据有关机构测算，新型城镇化建设资金缺口高达数十万亿元。能否妥善化解面临的巨大融资难题，直接关系到新型城镇化建设的前景。作为现代经济的核心，金融业理应发挥新型城镇化建设融资主渠道作用。以下笔者就金融支持新型城镇化建设的原则与配套措施谈谈自己的看法。

一、 金融支持新型城镇化建设应遵循的基本原则

根据我国新型城镇化建设的特殊国情、复杂区情及具体条件，金融支持城镇化建设工作应牢牢把握五项基本原则：（1）政府引导、市场主导和规划先行。政府引导，指各级政府通过完善城镇基础设施、公共服务条件，实施差异化产业政策、诱导性财税优惠政策，引导金融资本和民间资本投向城镇化建设重点领域及关键环节。市场主导，指在政府政策引导下充分发挥市场机制在城镇化建设资源配置中的决定性作用，努力提高资源利用效率和城镇化建设效益。规划先行，指以城镇化建设规划、城镇化建设融资规划等科学规划为引领，推进城镇化建设融资工作有序、健康发展。在金融支持城镇化建设中，政府引导、市场主导、规划先行三者密切关联、缺一不可，其中，政府政策引导为市场主体积极参与城镇化建设提供必要前提，市场机制是城镇化建设资源配置的决定性力量，相关科学规划则为城镇化建设及其融资工作提供方向指引和保障措施。（2）以支持县域城镇化建设为着力点。我国是一个人口多、底子薄、区域发展不平衡的发展中大国。2030年前后我国人口规模将达到约16亿人，城镇人口将超过10亿人。显然，现有的200多座大中城市无法容纳如此庞大的城镇人口规模。现实国情决定了县域城镇化应是我国新型城镇化建设的战略方向。对于大中城市近郊区（县），可通过主城区扩容将其变为建成区；对于大中城市远郊县（市），可通过建设城市群并发挥中心城市的辐射作用，带动它们与中心城市一道协调发展；对于远离大中城市的众多县（市），应根据各自资源、环境、人口条件走差异化、特色化县域城镇化道路。（3）银政合作、银保合作、银担合作。我国金融体系的主体是银行业金融机构，从而决定了银行业是支持城镇化建设的金融主力。安全性是银行业务经营的最大关切，能否有效降低贷款风险，直接决定着银行业参与新型城镇化建设的广度和深度。实行银政合作、银保合作、银担合作，可消除或降低银行业发放城镇化项目贷款的风险顾虑，是调动银行业支持城镇化建设积极性的有效方法。银政合作，指银行业金融机构与各级地方政府之间的合作，地方政府应积极推动当地信用环境建设、深化农村产权综合改革，为银行业放贷营造良好的金融生态；银保合作，指银行业机构与保险机构之间的合作，通过大力发展相关保险业务，改善借款主体的资信条件，从而增强银行业放贷意愿；银担合作，指银行业机构与信用担保机构之间的合作，通过大力发展融资性担保机构，切实降低银行业贷款风险，从而激发银行业支持城镇化建设的巨大潜力。（）间接金融与直接金融有机结合。目前，尽管我国金融体系仍然以间接金融为主体，但直接金融市场已有了相当程度的发展。鉴于城镇化建设项目性质的差异性和银行业信贷风险防控的硬要求，在推进新型城镇化建设中，过分依赖银行业间接融资渠道是不现实的。只有充分利用间接金融与直接金融两种融资渠道，才可能有效弥补城镇化建设资金的巨大缺口。在妥善防控金融风险的前提下，各城镇化项目建设主体应针对具体项目属性，合理选择融资方式和金融工具，及时满足城镇化建设项目的资金要求。应切实改变项目建设间接融资路径依赖，在大力推动多层次资本市场体系建设的基础上，积极稳妥地扩大直接融资在城镇化建设项目融资总额中的比重。扩大直接融资的途径除了发行企业债券、公司股票之外，还应积极探索资产证券化、收入证券化、集合融资券、中期票据、股权投资等各类新型直接融资方式。（5）金融创新与金融风险防控相协调。金融机构应积极创新金融产品和服务方式，努力增强金融业支持城镇化建设的综合能力。金融业是经营风险的行业，金融创新必然出现新的金融风险形态。这就要求我们正确理解和妥善处理金融创新与金融风险防控之间的辩证关系。一方面，金融创新是金融机构适应社会融资需求变化而进行的金融产品开发、金融服务流程再造的过程，直接拓展了社会融资渠道，增加了融资工具选择范围。另一方面，有些金融创新是在更大时空范围内运用多种担保手段对传统金融产品及服务方式进行改造、综合，实现了金融风险的某种对冲；另一些金融创新是根据实体经济的新需求，设计、开发新型金融产品，必然出现新的金融风险。应妥善协调金融创新与金融风险防控之间关系，以更积极的态度、更开阔的视野、更多样的手段，在更大时空范围内积极审慎地开展金融创新，有效控制金融创新风险。

二、 金融支持新型城镇化建设的相关配套措施

新型城镇化建设涉及经济、社会、生态、行政等领域的深层次改革，攸关我国未来数十年经济平稳较快发展和社会长治久安，已经成为国家的一项重大经济社会发展战略。当前，应努力做好如下7个方面的配套改革和建设工作：

（1） 加强顶层设计能力建设，提高新型城镇化建设的决策水平。我国国情决定了新型城镇化建设离不开各级政府的宣传发动、规划引领、政策扶持和奖惩规制，而政府引导对于城镇化建设是一柄“双刃剑”，引导得好，可发挥政府引导措施的杠杆作用，反之，则会阻碍甚至误导城镇化建设。为了确保新型城镇化建设沿着正确轨道向前推进，必须切实加强国家新型城镇化建设的战略谋划和顶层设计工作。应汇集全国乃至全球优质城建科研力量和规划资源，在广泛、深入调查研究基础上，实事求是、科学辩证地明确提出新型城镇化建设应坚持的战略、策略、原则和路径，确保新型城镇化建设在全国层面具有鲜明的中国特色，在区域层面具有浓厚的地方特点，在发展阶段上具有明显的纵向差异。当前，我国可考虑构建三级新型城镇化规划研究机构：在国家层面，设立“新型城镇化规划研究院”，挂靠在国家发改委规划司，负责国家新型城镇化发展战略和规划工作；在省级层面，设立“新型城镇化规划研究中心”，挂靠在省（区、市）发改委发展规划处，负责本省份新型城镇化发展战略研究和规划工作；在县级层面，设立“新型城镇化规划研究所”，挂靠在县（区、市）发改局，负责县域新型城镇化发展研究和规划工作。endprint

（2） 深化国家金融体制改革，增强金融服务城镇化建设的综合实力。金融业能否切实履行支持新型城镇化建设的历史使命，关键要看金融体系的健康状况和运作效率。鉴于现行金融体制仍然存在诸多严重缺陷，必须围绕新型城镇化建设的金融需求，切实加大金融体制改革力度。一是加快构建多层次资本市场体系，逐步矫正金融体系结构失衡状态。规范发展主板市场，积极发展中小板、创业板，努力发展债券市场，推广中小企业集合融资券、中期票据等债务融资工具，探索发展股权投资基金等高风险投融资业务等。二是健全非银行金融机构体系，扭转金融机构体系结构失调局面。大力发展信托投资公司、证券公司、保险公司、财务公司、融资租赁公司、信用担保公司等非银行金融机构，促进银行业金融机构扩大信贷投放。三是扶持发展民营银行和合作性信贷组织，扭转大型银行对信贷市场的垄断局面。鼓励发展民营银行和合作性信贷组织，逐渐克服现行银行业体系产权过分集中、机构大型化问题，缓解中小企业贷款难局面。四是切实加大县域金融改革发展力度，有效缓解城乡金融发展差距过大问题。积极推动县域金融改革发展，不断增强县域金融服务县域实体经济发展的能力，有效遏制县域金融资源严重外流态势。

（3） 推动投融资体制改革，激发金融支持城镇化建设巨大潜能。改革以来，投融资体制改革滞后于经济体制市场化改革进程，政府对投资市场干预过多，市场机制难以在资源配置中起决定性作用，既造成严重的投资浪费和效率损失，也抑制了民间资本参与项目建设的积极性，反过来进一步加剧了项目融资困难。当前，应以新型城镇化建设为契机，按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，深化投融资体制改革，矫正政府与市场在投融资领域的角色定位，打通社会资本与项目建设融资之间的梗阻，为新型城镇化建设提供投融资体制保证。一是深化政府投融资体制改革。按照建设公共服务型政府的目标规范政府投融资职能，严格限制政府的项目审批权、核准权，对绝大多数项目改行备案制，切实落实企业投融资自主权，有效激发民间投资热情，为经济持续较快增长提供不竭动力。二是推进政策性投融资体制改革。规范政策性投资项目标准，创新投融资体制机制，逐步实现政策性建设项目投融资市场化，以提高政策性金融资源的使用效率。三是加快市场投融资体制改革。理顺市场投融资体制内部关系，扩大市场化投资项目范围，构建投资收益影响投资规模、投资规模决定融资规模的市场投融资体制，确立市场化投融资在投融资领域的绝对主体地位。

（） 统筹财政、金融体制改革，发挥各自支持城镇化建设比较优势。在市场经济条件下，财政与金融都是筹集建设资金的重要渠道。改革以来，由于未能深刻认知财政与金融的有机联系，我国一直彼此孤立地开展财政、金融体制改革，致使二者双双陷入困境且难以自拔。面对新型城镇化建设的巨额资金需求，国家可投入城镇化建设的财政资金可谓“杯水车薪”，必须设法激励体量庞大的商业性金融资金积极参与新型城镇化建设。一是在国家层面上，应确立协调推进财政、金融体制改革的正确改革观念，加强一行三会与财政部、国家发改委之间的沟通与协调，切实把财政体制改革与金融体制改革作为一个有机整体加以统筹谋划和协调推进；二是在省级层面上，应基于省直管县行政体制改革要求，立足本省实际，统筹规划和有序推进省域财政体制与金融体制的协调改革工作，尤其要严格限制地（市）级政府对县级财政、金融体制改革的干预权，逐步形成具有各省份特点的省域财政、金融体制协调改革局面；三是在县级层面上，应积极探索县域财政、金融体制协调改革的有效途径，核心是发挥财政资金杠杆效应，调动县域金融机构和社会资本参与县域城镇化建设的积极性，努力在财政、金融协同推动“三农”和小微企业发展方面取得突破。

（5） 推动县域金融改革发展，提升金融服务县域城镇化建设的能力。当前，应紧紧围绕县域城镇化建设的金融需求，大力推动县域金融业改革创新发展，不断增强金融支持县域城镇化建设的综合能力。一是着力培育和发展村镇银行、小贷公司、资金互助社等县域小微信贷组织，增强县域小微企业融资的可得性；积极构建县域信贷服务支持体系，重点发展信用担保组织、保险组织、会计师、律师、资产评估事务所等信贷服务支撑组织；二是积极探索债券市场、票据市场、上市服务市场、股权投资市场等县域资本市场体系建设，努力破解县域经济主体面临的抵押担保难题；三是县乡政府和村委会应与县域金融机构密切合作，大力加强县域金融生态环境建设，运用法律手段和必要行政手段协助县域金融机构解决恶意逃废金融债务问题；四是各级政府应加大对县域贷款的财政贴息、补偿、奖励力度，减免县域金融机构特别是小微金融组织的营业税和所得税，对县域金融机构实行综合业务费用补贴，设立特色产业投资基金、城镇化建设补偿基金等，人民银行县支行应运用窗口指导、存款准备金率、再贷款、再贴现等货币政策工具支持县域城镇化建设，金融监管部门应适当放宽对县域金融机构的监管标准、减免监管费用并加强业务指导。

（6） 稳妥开展地方融资平台建设，拓宽城镇基础设施建设融资渠道。地方融资平台的最大制度绩效在于有利于发挥银行业与地方政府各自的融资比较优势，而最大问题是容易出现金融风险与财政风险的交叉传染。分税制改革以来，政府融资平台为地方经济社会建设筹集了大量资金，在加强基础设施建设和应对国际金融危机冲击方面发挥了重要作用。然而，体制不顺、管理乏力造成很多地方融资平台公司违规经营、财政金融风险过高。为此，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），对地方融资平台公司开展清理和规范。其实，地方融资平台风险的症结在于银政合作不是建立在市场化基础上，而是基于政府隐性担保。只要地方政府注入资本金、建设用地，并实现股权多元化、经营市场化，融资平台公司就能够成为推动新型城镇化建设的重要融资工具。因此，应积极稳妥地利用地方融资平台公司这一融资载体，在有效防控融资风险的前提下充分发挥财政资金的杠杆作用、银行信贷资金、债券资金的主体作用和民间资本的重要作用。endprint

（7） 统筹推进其他领域改革，优化金融支持城镇化建设的制度环境。一是深化农村产权制度综合改革。农村产权制度缺损，造成农村土地、房屋等重要财产产权模糊，制约了金融机构放贷的积极性。应在坚持有效防控金融风险、统筹推进产权改革和维护粮食安全基础三项原则的条件下积极探索深化农村产权制度改革的可行途径。二是探索省直管县行政体制改革。现行地级行政级次是战争体制的遗迹，既不符合国际行政体制惯例，也不适应我国建设公共服务型政府的要求，在很大程度上已蜕变为上下两头汲取资源、严重抑制县域经济发展的行政桎梏。2009年中央“一号文件”明确提出，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直管县体制。积极探索“省直管县”行政管理体制，有利于扩大县级自主权，增强县级政府财力，优化县域金融环境，加强县域银政合作。三是统筹推进户籍管理制度改革。中共十八届三中全会明确规定“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”然而，仅仅解决进城农业人口在城镇落户的问题，尚未真正实现进城农业人口的市民化。只有将户籍制度改革与农村产权改革、城镇基础设施、产业经济、公共服务、生态环境建设统筹加以推进，才能在放宽城镇落户限制的基础上，经过一个较长的历史时期，各类进城农业人口动态地、渐进地现实各自的市民化。

（责任编辑：晓亮）

Abstract： Based on some important conclusions come from our recent special investigations in Sichuan Province and Chongqing Municipality， we propose the basic principles and supporting measures which should be followed by financial institutions We try to make overall design and strategic planning in order to provide suggestions to decisionmaking financial departments

Keywords： Newtype Urbanization； inancial Support； Basic Principles； Supporting Measurendprint