关于城镇化与保障农民土地财产权益的思考

摘要：

在新型城镇化建设过程中保护农民土地财产权益得到切实保障，已成为当务之急。为了在城镇化健康发展中保障农民土地财产权益，必须思考：（1）赋予农民在集体所有制、集体经济组织中的主体地位，这是农民土地财产权益获得保障的前提条件；（2）赋予按份共有人在城乡统一的建设用地市场中市场主体地位，这是农民土地财产权益获得保障的必要条件；（3）以党的十八届三中全会《决定》精神为导向，以新型城镇化发展中保护农民土地财产权益为出发点，修改并实施相关法律、法规，是农民土地财产权益获得保障的根本条件。

关键词：城镇化；农民；土地财产权益

中图分类号：29921； 3011文献标识码： A文章编号： 02575833（201）0300603

作者简介：孙仲彝，上海交通大学农业与生物学院教授（上海20020）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》（以下简称《决定》）以及习近平总书记关于《决定》的说明，十分重视完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，所谓“新”就是对过去一段时期在城镇化实际工作中的偏差而言，一些地方没有全面正确理解中央的精神，偏离了正确方向，既有领导干部的主观原因，也有相关法律、法规的制度原因，不能适应社会主义市场经济发展要求，特别是城镇化过程中在征地、用地制度上没有按照市场原则保护农民的土地财产权益，使农民普遍对征地、用地表示不满，引发的矛盾和冲突越来越多，成为当前最主要的社会问题。如何适应社会主义市场经济发展要求，在新型城镇化建设过程中保护农民土地财产权益得到切实保障，已成为当务之急。为了在城镇化健康发展中保障农民土地财产权益有以下问题需要思考。

一、 赋予农民在集体所有制、集体经济组织中的主体地位，是农民土地财产权益获得保障的前提条件

现行农村土地是实行集体所有制或劳动群众集体所有制，依照法律，属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理；属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。还规定土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让（《民法通则》第七十四条、第八十条规定）。集体所有权的行使，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集

体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体经济组织所有的，由乡镇集体经济组织代表行使所有权（《物权法》第六十条所规定）。《土地管理法》第十条规定集体所有土地的经营和管理，内容与《民法通则》、《物权法》规定的相同。《农村土地承包法》第十二条发包主体规定是由村集体经济组织或者村民委员会发包；属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。还规定不得改变村内各集体经济组织农民集体所有权。从以上现行法律、法规的规定可以看出，农民不论在哪一个层次的集体经济所有制中都没有主体地位，对保护农民自己的土地财产权益，既没有话语权，也没有保障权。这种现状与十八届三中全会《决定》的精神不相符合，应该抓紧修正、补充相关法律、法规以便落实保障农民土地财产权益。

从理性思考来看，农村土地集体所有制或劳动群众集体所有制，以及集体经济组织，可以赋予中国特色社会主义集体所有制的科学内涵，即实行按份共有和共同共有相结合的集体所有制，集体经济组织的不动产或者动产实行按份共有和共同共有相结合、劳动者的劳动联合和资金联合相结合的集体经济组织。中国特色社会主义集体所有制的科学内涵，是依据《民法通则》、《物权法》中关于共有概念和共有形式的规定；按份共有是按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权；共同共有是共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。与农村土地相关的法律、法规作相应的修正、补充是比较科学、合理的，是符合我国社会主义初级阶段的基本国情和最大实际，是符合生产关系适应生产力发展、上层建筑适应经济基础巩固和发展的客观规律，是有利于激发农业、农村、农民建设中国特色社会主义事业的活力，为全面深化改革推进中国特色社会义建设发展，实现中华民族伟大复兴的中国梦发挥关键性作用。

二、 赋予按份共有人在城乡统一的建设用地市场中市场主体地位，是农民土地财产权益获得保障的必要条件

现行规定是严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，为了保护耕地，守住18亿亩耕地的底线是应该的。但是，为了发展农业产业化经营，应该赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股，发展多种形式的规模经营；应该赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权；农民宅基地没有享受用益物权，农民增加财产性收入渠道的制约较多，农民公平分享土地增值收益并未落实；农村集体经营性建设用地开发非农产业或出让、租赁、入股，受到严格控制，在城镇化建设中，地方政府直接经营土地，农民分享不到土地增值收益，政府将征收的农村集体土地以国有土地出让收入（即“土地财政”）来投资建设城镇。这些做法在国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和通知》的文件中规定得非常具体，与十八届三中全会《决定》精神很不一致，而作为农村土地集体所有制按份共有人的农民，在建设用地市场中根本没有话语权，不属于市场主体，农民土地财产权益的获得和保障就无从谈起，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》现行规定也谈不上享受用益物权。

从理性思考来看，党的十八届三中全会《决定》对土地制度改革创新举措，是新型城镇化健康发展中解决好土地问题，保护农民土地财产权益的重大突破，是对我国社会主义初级阶段发展中国家农民大国认识深化的产物，在城镇化健康发展中，政府的职能是管理者，不应该是经营者，国家立法部门从国家的全国人民代表大会到地方人民代表大会，应该抓紧总结前一段时期城镇化实际工作中的经济教训，以十八届三中全会《决定》精神为导向，修正、补充相关法律、法规，加快建立城乡统一的建设用地市场，修正、补充农村宅基地管理意见，加快落实农户宅基地享受用益物权，修正、补充农村土地承包法、农村集体建设用地法规、乡镇集体企业法规，以利于发展现代农业、乡镇工业、建设生态文明，繁荣城乡发展一体化的集体经济和非公有制经济、混合所有制经济，让农民以市场主体地位保障自己的土地财产权益，解决好“三农”问题为建设中国特色社会主义发挥更大作用并取得更大成效。endprint

三、 赋予国土资源部门为主与其他相关部门相协调配合，以党的十八届三中全会《决定》精神为导向，以新型城镇化发展中保护农民土地财产权益为出发点，修改并实施相关法律、法规，是农民土地财产权益获得保障的根本条件。

从理论思考和实际工作来看，国土资源部门与相关部门，应该以党的十八届三中全会《决定》精神为导向，以近十年城镇化建设工作的经验教训为基础，加强土地管理的重点、难点、热点问题的研究，按照《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场的要求，以高度的使命观和责任感，加快推进新型城镇化健康发展与保障农民土地财产权益相关法律、法规的修正、补充工作，按照程序，把建立城乡统一建设用地市场作为紧迫的首要任务，进行顶层设计与吸取群众意见相结合，形成的法律、法规成为农民土地财产权益在城镇化健康发展获得保障的根本条件和可靠保证，也是广大农民群众的热烈期盼，也是为坚持走中国特色新型城镇化道路作出重大贡献。

（责任编辑：晓亮）

Abstract： he property right of peasants should be promoted and protected during the new urbanization construction is a high priority hree aspects must be considered to protect the property right of peasants during the healthy development of the urbanization irstly， principal statue of collective ownership and collective economic organization should be given to peasants， which is the premise of the protection of the property right of peasants Secondly， principal statue of construction land market of the city and countryside unification should be given to several coowners， which is the requirement of the protection of the property right of peasants hirdly， we should use the spirit of the “Decision” of the hird Plenary Session of the Eighteenth Central Committee as the guide， and consider the protection of the property right of peasants during the development of the new urbanization as a starting point Modifying and implementing relevant laws and regulations is the essential condition of the protection of the property right of peasants

Keywords： Urbanization； Right Property； Peasantsendprint