以人为核心的新型城镇化能走多远

摘要：传统的土地城镇化是地方政府赚钱的城镇化，以人为核心的新型城镇化是要地方政府大量贴钱的城镇化。土地城镇化是传统体制机制的产物，以人为核心的新型城镇化能走多远，取决于我们能否建立新的体制机制。新体制机制的建立可以从以下几个角度考虑。（1）消除城乡二元制度，把消除城乡二元户籍制度作为突破口和切入点；（2）建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；（3）建立城镇建设用地指标与农业转移人口市民化挂钩机制；（）尽快落实“赋予农民更多财产权利”，让农民带着财产进城；（5）地方政府应清醒地认识到劳动力和人口增加给城市带来的正能量将会超过负能量。

关键词：以人为核心；新型城镇化；内在动力；体制机制

中图分类号：29921文献标识码： A文章编号： 02575833（201）0300550

作者简介：庄荣盛，中共上海市委党校经济学部教授（上海200233）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。本文就如何推推进以人为核心的新型城镇化谈点学习体会。

一、 旧的或传统城镇化存在的主要问题之一就是土地城镇化快于人口城镇化

2012年10月31日，中国科学院可持续发展战略研究组在京发布《2012中国新型城市化报告》。 报告指出，从1991年到2010年，城市建成区面积扩大了212倍，而城市化水平仅仅增加了089倍，土地扩张速率是人口城镇化速率的238倍，城市土地扩张与城市人口密度相背离。最近清华大学中国经济数据中心发布的中国城镇化调查大型数据显示，中国户籍城镇化率非常之低，非农户籍人口占全国总人口的比例仅为276%。该数据显示，过去二十年内农转非的比例

仅增长了77个百分点。且这一数据与第六次人口普查数据吻合。在国家统计局第六次人口普查数据中，户籍城镇化率是277%，与清华调查数据基本吻合。

我们知道城镇化有三维转换：一是从农村到城镇的地域转移，二是从农业到非农产业的职业转换，三是从农民到市民的身份转变。现在大量的农民工实现了地域转移和职业转换这两维转换，但是没有实现从农民到市民的转换。2亿多生活在城镇里的人没有城镇户口和享有城镇居民待遇，很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。随着新生代农民工的大量涌现，过去“候鸟型”的人口迁移，变成“移民式”的迁移，大量人口从农村向城市涌进，并且不再挣了钱回乡置业，而是开始扎根做城里人，这个城镇化模式变化带来的挑战是非常巨大的。如果不能在未来若干年内初步解决农民工市民化问题，恐怕将带来一系列的经济社会问题。

二、 新型城镇化的核心是人的城镇化

土地城镇化快于人口城镇化的问题日益凸现，为解决这些问题，中央提出走中国特色新型城镇化的道路，明确提出新型城镇化核心是人的城镇化。

党的十八大政治报告提出：“有序推进农民市民化 ”随后召开的中央经济工作会议进一步指出：“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好”。2013年中央1号文件又明确提出：“有序推进农业转移人口市民化，把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务”。刚刚结束的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。中央以上一系列的决策对近十几年来城镇化发展存在的问题可谓切中时弊，给新型城镇化发展指明了方向。但是地方政府有没有推进以人为核心的新型城镇化的内在动力呢？我们知道近十几年来中国的城镇化发展速度惊人，是因为地方政府有强烈的内在冲动，其动力就是巨大的土地财政。1999年至2011年，这十三年是中国土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约1275万亿元，几乎年均1万亿元，纯收益约过半。 2011年我国土地出让金的收入已经超过315万亿元。财政部的《2011年公共财政收支情况》显示，2011年，全国财政收入10370亿元，其中，地方本级收入523亿元。这显示，2011年地方土地出让收入占当年地方财政收入的60%。2012年全国土地出让收入2701066亿元，下降186%，年地方财政收入61077亿元，土地出让收入也要占当年地方财政收入的%。传统的城镇化是地方政府赚钱的城镇化，而现在中央政府大力推崇的以人为核心的新型城镇化是要地方政府大量贴钱的城镇化。每一个农民工转化为市民，按照最低标准计算，地方政府要支出10万元人民币，按2亿人口计算，地方政府需支出20万亿元人民币，本已捉襟见肘的地方财政肯定承担不起也不愿意承担。传统的城镇化是传统体制机制的产物，旧体制机制不铲除，新体制机制不建立，就只能走城镇化的老路，以人为核心的新型城镇化只能作为口号喊喊。

三、 建立以人为核心的新型城镇化的体制机制

1 把消除城乡二元户籍制度作为突破口和切入点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了户籍改革的路线图，“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

但是，仔细分析这张户籍改革的路线图，我们会发现理想和现实严重脱节。我国现有建制镇（含县城所在地城关镇）接近2万个，调查显示，农民大多数愿意进城，而且其中76%愿意进县城和重点镇。但是，目前，中小城市发育不够，小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的能力十分有限。近2万个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。而能够提供就业岗位的，一是工厂，二是服务业。如果工厂和服务业都在大城市，却让农民到小城镇去，显然是不可行的。目前我国约有2亿的外出农民工，其中六成多在地级以上城市，两成多在县级城市，不到一成在小城镇。所以中等以上城市户籍不放开，只放开建制镇和小城市户籍实际上是杯水车薪，难以解决问题。endprint

如果要建制镇和小城市吸引农民工真正可行，就必须改变现在投资和基础设施建设重东部沿海轻中西部、重大城市轻建制镇和小城市状况，加大对中小城市和小城镇基础设施投入和建设，改善中小城市和小城镇的投资环境，增强中小城市和小城镇产业发展，促进中小城市和小城镇吸纳人口的能力。

195年日本战败时城镇化率只有28%，而到1955年就上升到56%，2005年这一数字达到86%。根据有关统计，2011年，日本的城镇化率为913%。在这一进程中，日本主要是依靠工业化的强有力推动。政府发挥作用的方面，只是针对大城市带发展过于集中而中小城市和农村地区出现“过疏化”的现象，日本政府在工业化成功后投入大笔资金在全国进行基础设施建设，促进中小城市和农村地区的发展；并积极制定了大量法律法规，积极通过工业化和城市化发展引导农村人口向周围城镇集中。

在城镇化历史进程中，欧洲各国政府均很早就将控制大城市规模迅速增长、引导产业和人口向落后地区流动作为城市规划的主要目标。尤其特别重视通过经济手段、技术手段实现城市的可持续发展，比如重视公共交通规划、鼓励土地综合利用开发等等。

2 “建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。要想调动城市政府在户籍制度改革中的积极性，就必须将户籍制度改革与财税体制改革有机地结合起来，在未来的分税制调整、转移支付政策调整中，应该充分考虑户籍制度改革给城市政府财政带来的压力与负担，使城市政府获取解决问题所带来的收入，这样才能破除户籍改革最大的障碍。可以探索建立农民市民化的专项转移支付；探讨中央、省、市之间承担市民化成本的合理机制；探索建立政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制；试验“在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”等机制。

3 建立城镇建设用地指标与农业转移人口市民化挂钩机制。由发改委牵头，包括国土资源部、住建部等在内的十多个部委共同参与编制的城镇化发展总体纲要《全国促进城镇化健康发展规划（2011—2020年）》已经编制完成。应尽快探索实行“人地挂钩”的政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩。

尽快落实“赋予农民更多财产权利”，让农民带着财产进城。一个普遍的看法认为，转移人口市民化的最大障碍在于成本无法负担，但事实并非总是如此。转移人口与城市居民的最大差距并非流量的工资性收入，而是财产差距，财产差距难以破除的关键原因并非农民没有财产，而是财产无法通过市场途径变现。目前来看，农民的财产分为三类即耕地使用权、宅基地使用权、房屋所有权，这三类财产若能市场化变现，人均资产性收入将会明显增加，可以在很大程度上覆盖转移成本。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民更多财产权利”，而且进一步明确“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”；“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这一系列赋予农民的财产权利，将使农民财产大量增值，带着财产进城的农民必将受到城市的欢迎。

5 地方政府要正确认识到劳动力和人口增加给城市带来的正能量将会超过负能量。长江流域的铜矿产业中心铜陵市希望转型为一个制造业中心，但缺乏一个关键要素：稳定的工人供给。因此该市采取了中国许多地区不愿采取的措施，那就是邀请农民及其家人前来定居，给与他们与城里人同等的教育、医疗和居住权利。2010年以来，这个尘土飞扬、有75万人口的城市已经将户籍制度改革作为其经济战略的中心部分。2008年至2012年期间，安徽省人口数量下降2%，而铜陵市人口小幅增长0%。2010年至2012年期间该市工业利润增长了6%，低于全球金融危机前繁荣时期的增速，但在该市经济转型之际仍实现了正增长。

农民无法在城市落户已经成为推进以人为核心的新型城镇化的最大障碍，农民进城落户难的最大障碍，又被认为是政府付不起所增加的社保福利支出，从中央到地方，各级政府都为此问题而纠结，许多城市对农民落户唯恐避之不及。然而，铜陵市政府似乎相反，他们不仅主动邀请农民来本市落户，并且给与其与原市民同等的各种福利政策。铜陵市政府可能想明白一件事，即劳动力与人口的增加对一个城市来说，所带来的正能量将会远远超过负能量。人不仅能创造出更多的财富，同时可以带来聚集和分工效益。在刘易斯拐点到来之际，城市吸纳劳动力能力可能将会成为城市具有竞争力的重要指标。各级地方政府官员应该适时转变观念，主动做好农民工转化为市民的工作，推进以人为核心的城镇化。

以人为核心的城镇化能走多远，取决于我们改革城乡二元制度的力度，取决于建立新制度的强度，取决于付之实践的速度。

（责任编辑：晓亮）

Abstract： he traditional urbanization brings profits to local governments， however， the humancentered urbanization need huge investment of local governments ow far may the humancentered urbanization go？ We think it depend on the following factors irstly， eliminate of the discrimination of household registration which may helping solving the urbanrural dual structure Secondly， establish the mechanism between financial transfer payment and agricultural population transfer to city hirdly， establish the mechanism between the quota of urban construction land and agricultural population transfer to city ourthly， give farmers more property rights， which allow farmers to bring wealth to the city ifthly， local governments should clearly recognize that the gains will outweigh the costs for the sake of population growth

Abstract： umancentered； New Urbanization； Intrinsic Motivation； Institutional Mechanismsendprint