制度建设视阈下的十六大以来党的建设科学化

廖胜平

[摘 要]提高党的建设科学化水平，是加强和改进新形势下党的建设的一项重大任务，也是需要在实践中不断探索、不断总结、不断推进的一个重大命题。党的十六大以来，中国共产党以科学理论为指导、以科学制度为保障、以科学方法为推进，不断提高党的建设科学化水平。特别在制度建设方面，通过制定一系列制度和构建以党章为核心的制度体系，为提高党的建设科学化水平提供了保障。

[关键词]制度建设；党的十六大以来；党的建设科学化

[中图分类号] D251 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）06-0009-04

党的建设科学化，既是马克思主义政党的规律性使然，也是中国共产党的一贯追求。中国共产党90多年的建设历史，就是把马克思主义党建原理与自身建设的实际相结合，坚持不懈地探索党的建设科学化的历史。党的十六大以来，中国共产党以制度建设为载体，使党的建设科学化水平不断提高。

一、阐释：命题的提出与论述

党的十六大以来，我们党坚持从新的实际出发，以改革创新精神研究和解决党的建设面临的重大理论和实际问题，全面认识和把握马克思主义执政党建设规律，继续推进党的建设新的伟大工程。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，首次明确提出“提高党的建设科学化水平”这一重大命题和战略任务：“推进党的建设科学化、制度化、规范化，发展党内民主，保障党的团结统一，增强党的创造活力。”[1]其中，科学化是党的建设的目标和方向，制度化、规范化则是达到这个目标的途径和方法。这一命题的提出，是我们党总结建党90多年来特别是执政60多年来自身建设经验的结论，将党的建设的应有之义（即反映客观性、揭示规律性）作出了高度凝练和总结，是解决当前自身建设中所存在的各种问题的迫切需要，同时也是实现党在新形势下所面临的各项任务的必然要求。它标志着党对执政规律和自身建设规律的认识达到了新的高度和新的水平。

同年11月，中共中央政治局围绕“提高党的建设科学化水平”进行第十七次集体学习，胡锦涛强调：加强和改进新形势下党的建设，必须着眼于继续解放思想、坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐，着眼于提高党的执政能力、保持和发展党的先进性，全面推进思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设，提高党的建设科学化水平。提高党的建设科学化水平，是加强和改进新形势下党的建设的一项重大任务，也是需要在实践中不断探索、不断总结、不断推进的一个重大命题。[2]

2011年7月1日，在庆祝中国共产党成立90周年大会上，胡锦涛对提高党的建设科学化水平作了系统阐述。他强调：“我们必须从新的实际出发，坚持以科学理论指导党的建设，以改革创新精神研究和解决党的建设面临的重大理论和实际问题，着眼于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化，全面认识和自觉运用马克思主义执政党建设规律，全面推进党的建设新的伟大工程，不断提高党的建设科学化水平。”同时，他也对如何提高党的建设科学化水平提出了五个方面的具体要求。一是政治思想上：“必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，大力推进马克思主义中国化时代化大众化，提高全党思想政治水平。”二是组织人才上：“必须坚持五湖四海、任人唯贤，坚持德才兼备、以德为先用人标准，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来。”三是依靠力量上：“必须坚持以人为本、执政为民理念，牢固树立马克思主义群众观点、自觉贯彻党的群众路线，始终保持党同人民群众的血肉联系。”四是反腐倡廉上：“必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，始终保持马克思主义政党的先进性和纯洁性。”五是途径方式上：“必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。”[3]

2012年11月8日，胡锦涛在党的十八大报告中用“全面提高党的建设科学化水平”为党建部分作标题，强调指出：“形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。”[4]从2009年的“提高”到党的十八大的“全面提高”，提高党的建设科学化水平从命题的提出到理论的展拓，标志着党的建设科学化水平发展到了一个新的阶段。

二、保障：制度的制定与体系的构建

邓小平在总结“文化大革命”的教训时指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[5]把制度问题和制度改革提到与党和国家生死攸关的高度，这是中国共产党历史上的第一次，起到了振聋发聩的作用。他对意大利记者法拉奇关于“怎样才能避免或防止再发生诸如‘文化大革命”问题的回答是：“这要从制度方面解决问题。”[6]党的十六大在部署党的建设时也强调：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机地结合起来，把制度建设贯穿其中。”[7]党的十六大以来，党在科学制度的制定和实施上进行了不断的探索和实践。

（一）以党规党法的制定作为制度建设的基础。“文化大革命”结束后，举国上下在痛定思痛之际，都在反思这场史无前例的浩劫究竟是如何发生并延续十年之久的。在1978年召开的中央工作会议上，邓小平就明确提出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[8]邓小平提出这个重要观点是从保障人民民主的角度出发，对如何治理国家的方略进行大胆的探索；也是对党规党法被抛弃、党内民主长期被压抑的状况而大声“鼓与呼”：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[9]2006年，胡锦涛在中纪委六次全会上强调要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，他的讲话与邓小平提出的“党章是最根本的党规党法”遥相呼应，深刻地阐明了党章在党内政治生活和党内关系中的重要地位以及对党的建设的基础性作用，号召广大党员干部学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，从而为党的制度建设指明了方向。

2003年2月，党的十六届二中全会上，胡锦涛在第一次代表中央政治局向会议报告工作时郑重宣布：“今后每次召开中央全会，中央政治局都要向全会报告工作，以接受大家的监督。”[10]这是中央领导集体率先垂范，带头发展党内民主、加强党内监督制度建设的重要举措。

2003年12月31日，中共中央向全党印发《中国共产党党内监督条例（试行）》。《党内监督条例》共47条，监督制度部分占28条，占一半以上。之所以这样设计，是因为党的建设历史经验反复证明，没有以制度为载体的民主是没有保障的民主；没有以制度为载体的监督是没有秩序的监督；制度的可行性、规范性和约束力，决定着监督工作的质量和效果。加强党内监督必须有严格的制度规范，制度的可行性和约束力决定监督工作的质量和效果。条例分别对集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等10种监督制度作出了具体规定。《党内监督条例》是中国共产党第一次在党内法规层面对党内监督作出制度化规范，是中国共产党为解决自身问题进行的一项伟大创举，标志着中国共产党的自身建设从此进入一个新的阶段。

同日，中共中央颁布实施了《中国共产党纪律处分条例》。这部条例是关于党的纪律和纪律处分方面的一部重要的党内法规，和1997年2月颁布的《中国共产党纪律处分条例（试行）》相比，量纪界限更加清晰，违纪的定性更加准确。作为配套实施的党内法规，党内监督条例侧重事前监督，将领导干部列为监督重点；纪律处分条例则侧重事后处理，针对的是全体党员和党的各级组织。两者在内容上相互补充，共同体现了从严治党、依法治党的精神主旨。两者均被称为是党建方面里程碑式的文件。

此后，2004年中央连续出台了关于干部公开选拔、竞争上岗、全委会票决、领导干部辞职等“5+1”法规性文件；2005年《国家公务员法》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》颁布；2005年底到2006年，中办又集中转发了关于对干部诫勉谈话和函询、述职述廉以及干部任期制、交流制、回避制的5个文件。2006年中组部还印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》；2008年《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》和2010年《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的颁布，2012年党的十八大首提党代会代表提案制；另外，为了提高干部的能力和素养，中组部还制定了《2004-2008年全国党政领导班子建设规划纲要》、《2006年-2010年全国干部教育培训规划》、《干部教育培训工作条例（试行）》，等等。这一系列重大制度的颁布和实施，为提高党的建设科学化水平提供了保障。

（二）建立以党章为核心的制度体系。制度建设要注重制度各组成部分及内容的辩证统一。制度建设的关键在于体制和机制的健全与完善。保证一个系统的顺利运转，不是靠某个单一制度，而是要靠一个制度体系来支持。体制和机制强调构成党的制度的各个要素，更强调这些要素之间的联系，解决的是党的组织和活动中各基本要素之间的统一、配合和协调，即注重制度建设的整体性和完整性。

党的十六大以来，我们党切实加强党内制度体系建设，不断探索党的先进性建设的有效途径。2006年，胡锦涛在中纪委六次全会上提出：要进一步加强制度建设，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党风廉政建设和反腐败工作制度化、规范化。[11]

随后，胡锦涛在党的十七大报告中要求：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[12]同时，他还创造性提出了党的建设的新思路、新举措，“必须把党的执政能力和先进性建设作为主线，坚持党要管党、从严治党，贯彻为民、务实、清廉的要求，以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设，使党始终成为立党为公、执政为民，求真务实、改革创新，艰苦奋斗、清正廉洁，富有活力、团结和谐的马克思主义执政党”[13]。在党的十七届四中全会上，胡锦涛再次强调：“坚持继承和创新相结合，坚持用时代发展要求审视自己、以改革创新精神提高和完善自己，不断推进党的建设实践创新、理论创新、制度创新，建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系。”[14]

党内法规制度体系是一个包含党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则等在内的一套完整的系统。加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，就是要适应新形势新任务的要求，突出党章在整个党内法规制度体系中的核心作用，用党章统率党内法规制度建设，提高以党章为核心的党内法规制度的科学性、适用性、系统性和权威性，提高制度建设的质量和水平，做到用制度管权、管人、管事，从而不断推进党的建设、党内生活和党的活动的制度化、规范化和程序化。

三、完善：体系的健全与执行力的提高

（一）制度体系更加健全。制度建设的成果，首先体现在思想建设方面。党的十六大以来，我们党从制度着手，为思想建设这项首要任务提供全方面的保障：2002年，党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确立为党必须长期坚持的指导思想，同时提出加强执政能力建设；2005年1月中央提出加强先进性建设；2007年，党的十七大将科学发展观写进党代会报告和修改后的党章；党的十七届四中全会又提出建设马克思主义学习型政党、提高党的建设科学化水平等新命题；十八大党章中把科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一道确立为党的行动指南，提出“全面提高党的建设科学化水平”，等等。

同时，组织建设、作风建设和反腐倡廉建设也和制度建设有机结合起来，一系列文件、条例、法规陆续出台。诸如健全党的理论武装和干部培训制度，改革完善干部人事制度，创新党的基层组织工作制度，完善党的作风建设相关制度，健全党内监督和反腐倡廉制度等。党的十六大以来，在党的建设的制度系统中，党内的根本制度得到进一步确立，促进党内根本制度得以运行的各种程序性制度得到进一步加强，确保党内根本制度完整准确体现的各项保障制度得到进一步完善。从制度的整体性要求来看，党的十六大以来，制度设计已覆盖党的建设各个方面、每个环节，初步形成了比较完整的制度体系。党的制度建设的全面、完整，制度设计的细致严密，制度之间的逻辑关系及链条体系都已经形成，构建起了相互衔接、相互配套的制度体系和运行机制。

（二）党纪政纪国法衔接更加紧密。纪律作为道德规范和法律规范之间的一种中间规范，应当起到查漏补缺，弥补法律和道德空当的作用。但现实中，党纪、政纪和国法在实践中常常出现界限不清、混淆使用，甚至以党纪代替国法，使得那些触犯了国家法律的党员没有受到应有处罚的情形，三者混淆使用已经成了党的纪律涣散、腐败孳生的温床。党的十六大以来，一系列制度的出台，在严格三者界限的同时，实现了和政纪、国法的严密衔接。比如，《中国共产党纪律处分条例》第96条规定：“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，其财产或者支出明显超过合法收入，差额较大的，可以责令其说明来源，本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，给予严重警告或者撤销党内职务处分；情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。”[15]这是为了和新刑法中的“巨额财产来源不明罪”相衔接而新设立的违纪条款，并与刑法中的处理方案、处理手段和处理力度做了具体的区分。

（三）制度执行力进一步提高。制度不仅要建设，更要抓落实。党的十六大以来，党的各项制度建设与时俱进、开拓创新，植根于时代发展的需要，科学回答了时代提出的课题，在实践中发挥了巨大作用。在实践中，制度执行更为顺畅和有力。在这当中，党中央带头加强自身建设，不断推进工作制度化、规范化。建立中央和地方各级党委常委会向全委会负责、报告工作和接受监督制度，推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，健全干部考核评价机制、选人用人制度，完善党员党性分析、民主生活会、民主评议党员等监督制度。一项项民主决策和民主监督制度逐步健全完善，增强了党的活力，提高了执政能力。2010年6月30日，中纪委、中组部、中宣部等11个中央部门新闻发言人同中外记者见面，展示执政党的公开透明形象。从建立制度，到发言人培训上岗，再到2011年围绕建党90周年开展的十余场成功的党务信息发布活动，短短两三年时间，公开接受监督制度就反映出我们党与时俱进的适应能力和充满自信的执政智慧，更体现出党在制度建设方面的执行力。

党内的制度比较稳定地反映着党内的性质、任务、内容等基本问题，党员和党的组织都是依照这些制度的要求开展工作并发生相互间的联系。为了使党的建设朝着规范化、科学化、法制化的方向发展，必须加强党的制度建设。亨廷顿认为：“一个组织越团结，越具有内聚力，其制度化程度越高；相反，组织越不团结，其制度化程度也越低。当然，某种程度的意见一致是所有社会组织存在的前提。一个有功效的组织对它的职能范围内出现的争端所应遵循的程序，最起码应当有实质上的一致看法。这种一致性意见必须扩大到能约束整个体系内的活动分子。”[16]改革开放以前，我们党过于强调自律，相对比较忽视了党内制度建设。相当一段时期，由于过分偏重自律的作用，强调人格力量对全党产生的约束作用，而相对忽视制度的建设，没能建立起完善的健全的党内制度，这就使得党的建设缺乏稳定性、客观性和长效性。进入到新时期特别是党的十六大以来，经过努力和发展，中国共产党内部的各种行为规范不仅在作为行为模式方面获得了制度化，而且在作为形式上的文本制度规范上也实现了制度化，中国共产党整体组织力得到了空前的提升，党的建设科学化水平也得到了不断的提高。

参考文献：

[1][14]十七大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2011.144.144.

[2]中央政治局第十七次集体学习：扎实贯彻党的十七届四中全会精神 努力提高党的建设科学化水平[N]人民日报，2009-11-28（1）.

[3]胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[N].人民日报，2011-7-2（2）.

[4]胡锦涛：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告（2012年11月8日）[M].北京：人民出版社，2012.49.

[5][6][8][9]邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994.333.348.146.147.

[7]江泽民文选（第三卷）.北京：人民出版社，2006.568-569.

[10][11][15]十六大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2005.149.181-182.213.

[12][13]十七大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2009.25.38.

[16][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海三联书店，1989.21.

作者系中共广西区委党校党史党建教研部副教授，博士

责任编辑：袁志平