权力清单：开启政府的自我革命——本刊专访清华大学廉政与公共治理研究中心主任程文浩

访谈执行_本刊记者 夏镇龙

权力清单：开启政府的自我革命
——本刊专访清华大学廉政与公共治理研究中心主任程文浩

访谈执行_本刊记者 夏镇龙

中央政治局常委、国务院总理李克强多次要求，要逐步建立各级政府的“权力清单”制度，晒出“权力家底”。那么，这对社会现实的变革到底有哪些重大意义？怎样让“权力清单”成为官员的“责任清单”？对在推行这项改革措施中遇到的“硬骨头”又如何去啃？近日，就此类话题，清华大学公共管理学院教授、廉政与公共治理研究中心主任程文浩（以下简称“程”）接受了本刊记者（以下简称“记”）专访。他的见解为政府部门及决策者提供了重要参考。

“权力清单”制度旨在打破权力运行的黑箱

记：程教授，从我所查的资料来看，在中共十八大召开之前，过去提及“权力清单”改革概念并不多，您认为原因是什么？

程：现代社会最基本的关系，就是政府、市场与社会三者之间的关系。在我国，政府在三者关系中发挥着主导作用，不仅直接左右市场的运行，而且还参与日常管理各类社会生活。政府对经济和社会生活的这种支配作用，往往是通过公共权力来具体实现的。政府掌握的公共权力具有权威性和刚性。无论是政府的决策权、执行权、分配权，还是审批权、处罚权，往往都具有生杀予夺的功能。从企业的登记、注册、商标、税务管理，到公民的身份证、结婚证、生育证、暂住证管理，可以说公共权力深刻影响着每一个企业和每一位公民的命运，影响着宏观的经济发展和社会运行。

在过去的计划经济“全能型政府”时代，由于政府没有明确的权力边界，可以任意插手经济与社会事务，直接导致公共权力过多过滥。仅以审批权为例，我国中央和地方各级政府所掌握的审批项目一度达到万项之多，几乎事事都要审批。一个建设项目要盖上百个图章，建设单位要在各个审批部门之间反复奔波一两年之久，早已不是什么新闻，而几乎成为常态。过多过滥的公共权力严重束缚了经济和社会发展，也直接侵害了百姓和企业的合法权益。

权力具有自我膨胀、自我扩张的天然倾向。我国现存的很多权力其实并无法律依据，而往往是由地方政府、个别部门甚至是领导者个人在利益驱动下私自生造的。通过部门“红头文件”出台审批项目，就是私自造权的典型例子。

公共权力过多过滥，必然导致对其监督不足，制约弱化。历史经验表明，不受制约的权力必然导致腐败。腐败本质上属于公权私用行为，公权本身过多过滥、监督薄弱，必然导致公权私用大行其道、肆无忌惮。目前，我国整体处于腐败高发期，很多行业成为腐败重灾区，各类腐败案件层出不穷，直接原因就在于公共权力过多过滥，对权力的公开和监督不足。

记：十八届三中全会做出推行“权力清单”制度的决定，这项改革的意义是什么?

程：为了加强对公共权力的社会监督，党和国家一直在推进政务公开。政务公开的首要任务就是要公开党政部门的权力及其运行过程，而公开权力本身，又是监督权力运行的基本前提。正如在人际交往中首先要了解“此人是谁”（基本身份），然后再了解“此人做了什么”（具体行为），独特的权力资源就是各个党政部门最基本的身份特征，也是其区别于其他部门的主要标志。因此，权力公开是政务公开的核心任务，是监督党政部门的有效途径。

权力清单制度是权力公开的有效方式。权力清单制度有多重含义：首先，它意味着政府的作为要以法律授权为前提，不能任意行事，即李克强总理所总结的政府“法无授权不可为”；其次，它意味着政府的权力不再是无限巨大，而是相对有限，并可精确统计和逐条罗列；再次，它意味着政府的权力家底必须以清单的形式全部向社会公开，主动接受社会监督。

权力清单制度本身有两大积极意义。一是从技术层面厘清了政府的权力边界，体现了“有限政府”的建设目标。政府“法无授权不可为”；在客观上就意味着企业和公民“法无禁止皆可为”，政府的权力范围之外就是企业和社会发展创新的广阔空间。这一观念转变必将极大地释放经济和社会的活力、生产力与创造力，为企业解套，为社会松绑。

权力清单制度的另一个积极意义，在于将公共权力“去神秘化”，通过权力清单将政府的“权力家底”公之于众，就使得权力不再是庙堂之上的神秘事物，而是取之于民、用之于民的天下公器。

权力清单制度的另一个积极意义，在于将公共权力“去神秘化”，通过权力清单将政府的“权力家底”公之于众，就使得权力不再是庙堂之上的神秘事物，而是取之于民、用之于民的天下公器。此举不仅能够提高群众对于公共事务的知情权和参与权，促进民主建设，而且有利于加强对权力的监督，打破权力运行时的暗箱操作。

推行“权力清单”制度应以刚性惩戒为后盾

记：中共中央总书记、国家主席习近平说，中国改革已进入深水区，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。对于推进行政审批制度改革来说，您认为“硬骨头”该如何啃？

程：所谓“硬骨头”，主要是指盘根错节的各类既得利益集团。这些集团在计划经济时代获得垄断地位，在改革开放中进一步发展壮大，如今为了维护自身的永久利益，他们操纵决策，自定标准，垄断行业，禁止准入，扼杀竞争，形成了一个对外封闭、内部循环的利益共同体。这些利益集团不仅违背了市场经济公平竞争的基本原则，而且操纵价格与民争利，已经走向公共利益的对立面，在客观上成为进一步改革开放的绊脚石。

要想打破这些既得利益集团，主要有治标和治本两种途径。治标是指要加大对垄断性行业腐败案件的查处力度，通过重拳“打虎”来敲山震虎、以儆效尤。治本则是对垄断行业实行强制性的信息公开，强制性地引入市场竞争机制，通过釜底抽薪打破垄断格局。

记：在推进“权力清单”公开透明的过程中，势必会有一些部门和官员不肯“割肉”的现象出现。请问，如何避免出现一些地方、部门和官员玩“边减边增、明减暗增”的数字游戏和“有利不放、无利推让”的隐性规则？

程：权力即利益，而人对利益的追求永无止境，所以改革与反改革之间的斗争注定将长期进行。当然，改革不可能毕其功于一役。推进权力清单和权力公开运行直接触及了地方、部门和个人利益，同样会面临各种挑战和困难，甚至经历波折与反复。

以行政审批制度改革为例，近年来在中央政府的率先垂范下，各级政府已经取消了半数以上的审批项目。单纯从数量来看，行政审批制度改革已经取得了重大的阶段性成果。但事实证明，被取消的审批项目很多属于对审批者来说几乎无利可图的“鸡肋”项目，那些保留下来的审批项目则利益最为丰厚。某些省份在推进权力公开运行改革的时候发现，很多部门对于一些利益攸关的审批项目往往采取隐瞒不报的做法，以此来逃避监管。这就是“有利不放、无利推让”的现象。

在推进行政审批制度改革的过程中，还经常发生“边减边增、明减暗增”的现象，即某些政府部门一方面“明修栈道”，清理自身的某些“鸡肋”审批项目，另一方面则“暗度陈仓”，私自出台新的审批项目，实现“堤内损失堤外补”。我国过去在清理整顿“三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派）现象时，经常出现“三乱”在专项清理之后的“反弹”。在推进行政审批制度改革时，同样要警惕出现“反弹”，防止个别部门以各种隐蔽方式自行出台审批项目，以达到私自扩权、经手自肥的目的。在改革的整个过程中，我们都要保持清醒的认识，不要被一时的成果冲昏了头脑，而要对斗争的长期性和复杂性有着充分的思想准备。

要防止权力公开过程中出现各类偏差，应综合采用预防和惩戒手段。以行政审批改革为例，一是要对审批制度改革进行全过程公开，让百姓充分了解原有项目、清理项目、保留项目等基本情况（即掌握“应然”），同时鼓励百姓举报各部门在权力清单之外额外设置的审批项目（即发现“实然”）。唯有借助广泛的群众监督，才能够从根本上防止有的部门通过“两头瞒、两头骗”制造信息不对称，进而才能及时发现各类违法违规行为。二是要以刚性的惩戒手段为后盾，对于隐瞒审批项目、私造审批项目的部门及其负责人，一定要有严厉的处罚措施，以达到杀一儆百的目的。

让“权力清单”成为政府和官员的“责任清单”

记：众所周知，权力和责任义务是互存的。官员享有公共权力，也就应该担当相应的责任。怎样让“权力清单”成为官员的“责任清单”？

程：对于公共权力来说，权力和责任确实应完全对等。掌握公共权力的人对于其权力的行使结果负有不可推卸的责任。人们常说“不作为是最大的腐败”， 在日常生活中，有权无责、权大责小等不正常现象比比皆是。警察对于自己辖区内的兜售假发票、假证件行为熟视无睹，交警在交通高峰期不去现场疏导而只顾在办公室看摄像头罚款，均属于有权而不履责的渎职行为。

强化公职人员尤其是领导干部的责任意识，首先要解决责任的认定问题。集体决策出了问题，“一把手”应负什么责任；前任决策出了问题，后任应负什么责任；单位负责人决策失误导致“执行难”，执行者应负什么责任；这些都是经常困扰问责工作的现实难题。

权力清单制度为厘清党政部门及公职人员的行政责任提供了一个最直接的参考。根据守土有责、权责对等的原则，部门拥有某项权力，自然就对这项权力的行使过程及结果承担不可推卸的责任。从这个意义上讲，权力清单本身就是责任清单。

在借助责任清单全面掌握了责任现状的基础之上，我们再逐步解决集体责任和个人责任的认定、决策责任与执行责任的认定、前任责任和现任责任的认定等问题，从而逐步破解权力问责的难题。应当说，权力清单为权力问责提供了一个参照点和逻辑支点，使得党政部门和公职人员的责任更加明确化、具体化、条目化。

记：面向社会和民众透明式公开“权力清单”，对限制“一把手”滥权有着怎样的实际意义？

程：各级“一把手”权力过于集中，是不可否认的客观现实；对“一把手”监督乏力，是导致“一把手”腐败频发的直接原因；如何加强对“一把手”的监督，是我国民主政治和廉政建设的重要命题。

加强“一把手”监督，必须抓住主要矛盾，要紧紧围绕权力及其运行过程，而不是所谓的监督其八小时以外生活圈、交往圈。“一把手”八小时以外的受贿腐化行为，必将通过八小时以内的滥用权力来实现。因此，监督“一把手”的重心应当是其公务行为，而非其个人行为。

与“全能型政府”相似，“一把手”顾名思义在其管辖的地域或单位之内似乎可以无所不管、无所不能，但其权力同样应当是有限和受限的。监督“一把手”的公务行为，首先要明确其权力内容，当务之急是要厘清其权力边界。

以近年来频频出现腐败大案的县委书记岗位为例，要想厘清县委书记的权力边界，首先必须回答几个问题：一是县委书记是否能插手当地的行政事务，包括工程发包、项目审批、资金分配？二是县委书记作为决策者，是否能干预相关事务具体的执行过程？三是在干部人事等党务领域，县委书记的权力边界何在？如果不划定这些边界和禁区，县委书记在当地的权力就近乎无限，党政权力一把抓，决策执行一条龙，重大决策一言堂，腐败几乎是必然的结局。

记：您认为能否真正厘清“一把手”的权力边界？

程：答案是肯定的，而且可以分两步走：先厘清地方党委的权力，然后再厘清党委书记的权力。实践证明，监督“一把手”虽然是一个旷日持久的难题，但绝非不可解决的难题。只要紧紧围绕权力这一主线，充分借助信息公开和群众监督的力量，就能够逐步破解这一难题。俗话说“办法总比困难多”，打破原有的利益格局，不仅需要创造力和想象力，更需要直面问题的勇气和解决问题的决心。

借助权力清单制度实现权力公开运行，是一场深刻的政府自我革命，对于政府勤政廉政建设、经济发展、民主法治建设与社会和谐，均具有深远的历史意义。我们应密切关注和充分支持这项改革。在权力公开方面所迈出的每一步，都是向正确方向迈出的历史性一步。

人物简介》》

程文浩，山东省滕州市人。1996年毕业于北京大学国际政治学系，2000年与同事创立清华大学公共管理学院廉政研究室，2002年获耶鲁大学政治学博士学位，2003年在哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者。现为清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任。个人研究重点主要包括公共治理、政府管理、廉政建设、电子政务等。著有理论专著《预防腐败》，并在《中国社会科学》、《China Review》等中外核心期刊发表多篇论文。