河北省政府引入ISO9001标准化管理相关研究

杨建永+马春文+刘立坤

[提要] 建立服务型政府，需要具体的工具和方法来支撑，现实中各级政府部门借助导入ISO9001质量管理体系来提高行政管理水平，实现转变政府职能。本文分析政府在导入ISO9001质量体系出现的问题，并给予相应的对策建议。

关键词：ISO9001标准化管理；政府；河北省

中图分类号：D630 文献标识码：A

收录日期：2014年4月2日

转变政府职能，提高行政效率，服务于民、建立服务型政府，成为如今各国政府执政的目标取向，成为了一个政府执政理念的时代主题。ISO9001质量管理体系强调决策、管理的标准化流程，任何工作都有章可循。对行政管理过程或办事程序按照ISO9001质量管理体系进行流程再造，可以建立一套规范行政行为的透明、公开、量化的标准，使行政行为成为一个环环相扣的生产流程，将有效缩短循环时间，最大限度地减少、消除和预防各种行政行为的“质量缺陷”，加速政府工作从“管理”向“服务”转变，从而实现政府管理的高效化、政府运行的规范化、政府服务的标准化。

一、政府导入ISO质量管理体系现状

ISO9000族标准是由国际标准化组织（ISO）颁布的系列标准。目前全世界已有100多个国家和地区的50多万个各类组织导入ISO9001并获得第三方认证。ISO9001质量管理体系虽然源于企业产品质量管理体系，但同样适用于政府部门的管理和运作，已陆续被美、英、加拿大等国政府引入，作为推动政府部门改革和提高服务质量的工具，并取得良好效果。

（一）中国部分省市导入ISO质量管理体系情况。截至2012年，中国已经有2，000多个政府部门通过了ISO9001认证，涉及行政、财政、工商、税务、审计、教育、卫生等各类政府部门。其中，广东、浙江、云南、山东等省的公共部门在推行ISO9001标准方面走在全国前列。中国实施ISO9001质量管理体系认证最早的是广东省江门市，通过转变思想理念，提高服务意识，有效地促进了服务型政府的建设。2006年世界银行公布的中国城市竞争力报告中，江门市在政府效率方面名列前茅。大连市是我国第一个全面引入ISO9001认证的副省级城市，2008年大连市政府55个职能部门全面引入ISO9001认证体系。

（二）河北省导入ISO质量管理体系情况。大体经过了三个阶段：

1、自发的、小范围试点阶段。借鉴兄弟省市导入ISO9001体系经验，河北省局部地区和个别部门进行试点性探索。2005年河北省滦县政府获得了ISO9001质量管理体系认证证书，成为全国首家将县域发展环境导入并通过ISO9001质量管理体系认证的县级政府。2006年，河北迁安市政府办公室导入ISO9001质量管理体系，并于2008年获得ISO9001：2000质量管理体系认证证书。承德市7家政府机关获得ISO9001质量管理体系认证证书。省住房和城乡建设厅已于2006年获得质量管理体系认证证书。截至目前，河北通过标准化管理认证机构认证的省政府部门已达20个。

2、有目的、有步骤地推进阶段。为发现导入ISO9001质量管理体系存在问题，获取更多的经验以便在全省范围内推广，河北省政府实施有步骤在更大范围内试点工作。为探索新形势下政府管理与服务的有效模式，河北省决定2012年在省政府系统开展机关标准化管理工作，并确定河北省政府办公厅和省发改委等部门作为首批试点单位，目前首批单位获得质量管理体系认证证书。

3、建立组织机构并准备全面推广阶段。河北省政府在把ISO9001质量管理体系引入机关管理工作过程中作了几个方面工作。一是成立“省推进机关标准化管理工作小组”领导机构，起到组统筹协调、科学安排、加强督导，发挥了重要的指导作用；二是工作思路新，保障措施有力；三是方法步骤实，推进工作有序。坚持突出工作重点，认真梳理职责和规章制度，精心编制质量管理体系文件，积极开展机关形象要素设计，扎实有序地推进前两个阶段的各项工作，在要求时限内完成了规定动作，保障了标准化管理工作的顺利开展。

二、当前政府导入ISO9001质量管理体系存在的问题

（一）政府导入ISO9001过程中主观认知问题

1、部分公务员心理上存在抵触情绪。导入ISO9001体系，一切按流程和程序办公。一些公务员在办公理念上不能迅速转变，习惯凭老经验做事，原来工作随意、自由裁量权过大的现象受到约束，造成心理失衡，为维持心理平衡便会自觉不自觉地抵制变革。同时，也有部分公务员对ISO工作能否成功持怀疑态度，认为是一阵风，花架子，不能真正发挥作用。

2、部分公务员对政府导入ISO认识存在误区。一种认为政府导入ISO后可一劳永逸。认为政府部门一旦通过质量认证就可以万事大吉，没有认识到不断改进的原则；另一种则认为政府机关的工作是“非量化”、“无形的产品”，难以用企业标准化来衡量，因此对政府导入ISO持怀疑的态度。

3、认为政府导入ISO9001质量认证增加负担与行政成本。政府导入ISO9001要花费时间与精力，增加负担。要系统梳理零碎的管理制度，规范要求，弥补管理中的漏洞，要花费一定的时间和精力。政府推行ISO9001增加了工作量，要编写文件，还要进行工作记录，增加公职人员的负担。同时，政府导入ISO9001质量体系认证通常是由第三方公司来进行认证、审核，所需费用较高。并且后期还要进行不断外审和内审，包括咨询、培训等费用，一项认证需几万甚至几十万，高额的认证资金在一定程度上会增加行政成本，甚至滋生腐败现象。

（二）政府导入ISO9001过程中设计与执行问题

1、ISO9001族标准在政府工作中的“本土化”问题。虽然ISO9001族标准具有普遍适用性，但一些名词术语和程序毕竟与行政管理中有区别。在把ISO9001族标准导入政府工作过程中，管理咨询顾问公司没有掌握专门适用于公共部门的ISO9001质量管理体系文件，没有考虑到政府部门与企业在性质、目标等方面都存在很大的差异，而且其产品（服务）很难用具体的标准来衡量。没有解决ISO9001术语、操作流程等针对政府工作的“本土化”问题，没有达到很好的“落地效果”，导致许多政府工作人员只是全盘照搬。出现了ISO文件规范与实际运作的“两张皮”现象。

2、政府导入ISO9001质量管理体系的“假证”问题。在企业界存在ISO9001质量管理体系认证的“假证”问题。即企业实际运行工作情况与质量手册、文件体系中所写是“两张皮”。同样，在政府导入ISO9001质量管理体系中，有些部门仅将其作为一项提升政府形象政绩工程，没有努力扎实的结合本部门的特点进行调研，通过委托咨询公司通过认证，获得认证后便疏于管理和持续改进。这样，没有一个从上到下的推动过程，导致许多从事基层具体操作工作的人员对质量管理体系的认识不到位，没有严格按照操作手册标准执行，仍按照原来的老办法，使实际工作与质量管理体系相脱节，失去了建立和实施质量管理体系的意义，降低了质量管理体系标准在政府工作人员心目中的威信和地位。

3、政府ISO9001质量管理体系认证外审工作“走过场”。持续改进原则是ISO9001质量管理体系的重要原则之一，而由有资质的第三方进行不断“外审工作”是实现不断改进政府服务质量体系的有效手段。按照我国加入WTO议定书的规定，我国地方政府ISO认证和外审工作由具备资质的专业咨询公司来进行。存在的问题在于外审工作有流于形式，“走过场”的倾向。一些部门为了顺利通过外审，采用“公关”手段，使得ISO外审工作越来越形式化，增加了政府行政成本。

（三）ISO9001质量管理认证体系自身的局限性。由于ISO9001质量体系的技术性特征，导致其自身也有一定的局限性。ISO9001只是一种应用管理技术，属于工具的范畴，因此只能在一定的范围内发挥作用。管理技术的工具性是一把双刃剑，既可以用来提高政府管理和服务的质量，同时也可以强化一些政府部门非理性的政策与制度。同时，ISO9001质量体系不能很好地解决领导决策问题，尽管领导决策行为也可以通过ISO9001程序与方法来规范，但面对“长官意志”之类的东西，ISO9001体系是很难发挥作用。

（四）政府导入ISO9001过程中缺乏系统性与整体性。总体来说，政府机关导入ISO质量管理体系，取得一定的效果。问题在于大多数政府导入ISO9001质量管理体系是以一些职能部门为导入主题，较少涉及到市级或省级政府主题。针对同一问题，部门间的标准差异比较大，没有形成整体的ISO9001质量管理体系。没有地方一级政府的质量手册、政府的质量方针和质量目标，而只有各职能部门的质量手册、质量方针和质量目标。

三、河北省推行ISO9001的建议

（一）要强化统一的领导机构。政府部门导入ISO9001体系，领导的认识非常重要。从导入ISO9001的政府部门来看，单位领导重视，ISO9001体系运行效果就好。而且ISO9001体系的一个重要特点就是持续改进，如果领导对持续改进的意识淡薄，往往会因人而废，制度的积累也会半途而废。

政府组织主要领导要有强烈的质量意识，有自觉搞好质量管理的迫切愿望。贯标的成功与否，领导的决策和重视始终是关键。真正形成“一把手”负总责，分管领导具体抓，各职能部门责任落实的贯标领导机构，从而在组织和人员上保证这项工作深入持久地开展下去。

建议设立主要领导者亲自挂帅专职的领导机构，并负有全面责任。提出正确的质量方针和质量目标，并制定一级政府总体的质量计划和措施，提供系统的质量文件和进行全面的质量记录，并负责质量的审核和质量工作的监督和考核。

（二）河北省政府导入ISO9001体系的“两化改造”。ISO标准对政府部门质量体系文件的编写只有统一的原则性要求，而没有提供具体做法，不同的部门应当根据自身的实际情况对标准中的条文进行适应设计。要对ISO9001本身进行“中国化”和“地方化”改造。所谓“中国化”改造，就是如何使之适应中国政治体制、政治话语的特点，如何用鲜活而非晦涩、陌生的话语来写文件；所谓“地方化”改造，是指我国各地政府的发展水平和技术条件差异较大，所以各级政府制订质量目标时应该具体情况具体分析，根据当地党政机关的职能、机构及其运作的实际情况来改造。应充分考虑到不同部门的工作性质和特点，灵活运用ISO的理念和精神，对不同的部门采取不同的标准和要求，这样才能使ISO质量管理体系达到应有的效果。所以“中国化”和“地方化”改造的核心是要力戒形式主义。有些程序性文件可以考虑删除，因此，为了使ISO工具更好用，有必要结合国情进行技术改造。

（三）河北省政府导入ISO9001体系的“三个阶段”。政府导入ISO9001体系要分阶段、分步骤的在政府部门推行政府全面质量管理。主要分为三个阶段：一是前期试点准备阶段，主要进行试点建设，发现可能出现的问题。制定实施战略和规划，了解并清除变革中的障碍，落实配套相关人、财、物等资源；二是政府导入ISO9001体系初步建立阶段。坚持顾客需求导向，确定政府工作质量目标、质量原则，对政府各部门、岗位进行岗位分析，确定各自的职责范围。形成政府质量手册、程序文件、工作文件、岗位工作质量记录四大类文件，建立质量文件体系；三是正式实施阶段，要实施PDCA循环和持续改进的原则，及时总结质量管理中好的方面和存在的不足，巩固成绩，继续推进，最终以规章制度的形式固定下来。

主要参考文献：

[1]王小斌.地方政府导入ISO质量管理体系的困境与路径选择[J].郑州航空工业管理学院学报（社会科学版），2010.4.

[2]李绥州.江门市直机关导入ISO质量管理体系调查[J].岭南学刊，2008.3.