新型城镇化背景下失地农民就业与社会保障责任的承担

李巧霞

摘 要：农村与农民为城市与社会发展作出了巨大的贡献与牺牲，政府、企业、社会与市民应该协力承担社会历史责任，公平调配社会资源，给予其相应的补偿、保障与援助，使失地农民早日顺利实现社会转型，以促进经济社会的健康快速发展。但解决问题的关键一定要落脚于根本的体制问题，以保障农民合法权益为目标宗旨。

关键词：失地农民；政府；就业；社会保障；责任

对于城镇化发展过程中失地农民就业与社会生活问题，学者与官员都有着各自的看法。尤其是学者在诸多著作文章中都试图调查探索失地农民自身的系列缺陷，如文化素质偏低、观念落后、受教育水平低、学习能力有限、专业技能的缺乏、进取精神差等等，一直强调现代化与工业化的不可延误与迟缓，并针对复杂棘手的现实问题提出一系列政策目标与建议，建议政府加强公共服务资金投入、提升公共服务水平、健全行政体制、优化运行机制等等。但在社会转型与城镇化推进过程中，这个问题并未得到有效解决。官方统计数字往往成为一种可有可无的参照，其单向度应急式的统计有着不科学的隐患，难以代表各个地区特定的实际情形。这一问题理应受到学界与政界的重视和思考。

一、失地农民问题：历史的必然，却又是历史的无奈

在西方工业化快速发展与社会剧烈转型过程中，狄更斯曾经写道：“这是最好的时代，这是最坏的时代；这是智慧的时代，这是愚蠢的时代；这是信仰的时期，这是怀疑的时期；这是光明的季节，这是黑暗的季节；这是希望之春，这是失望之冬”。社会转型史难以用简单的价值判断来作出一个概括，两面性成为一种思考的模式。西方工业化的部分历史也许会不可避免地在中国现代化进程中得以重现，也许原始资本的积累必定带着一丝血迹。但我们的历史更有自己的特殊性，如大背景方面的第三次科技革命导引着现代化的飞速发展，经济总量的大幅度提升，全球化社会的形成与信息资源的快速流通，尤其是中国特定的历史发展轨迹与时代政策背景，如人口多地域广底子薄的基本国情，社会主义市场经济体制的建立与完善，城乡二元体制结构下农村的长期隔阂与落后，共同富裕目标下的社会主义阶段任务规划等等，都会令中国的农村改革道路呈现出不同于以往西方国家的特点。

需要指出的是，长期的城乡二元结构与城市优先发展政策可能成为目前农村落后的首要原因。而学者经常犯下的一个错误便是，把农村落后或农民知识观念落后等当作天生的既成事实，将其作为提出或许不起根治作用的政策举措的出发点或者论据材料。不可否认，部分农民文化知识与专业技能的缺乏或者其之所以成为“农民”一定程度上有着自身先天学习能力的不足或者缺陷，但不可能出现几乎占7成人口、8亿多农民都不具有先天禀赋与学习能力的情形。社会历史的发展本来就是一个不可违背的过程，而政府的政策目标往往起着更为重要的加速与减缓甚至是决定性的导向作用。参照国外工业化发展历史，回顾中国现代化发展轨辙，应该可以得出一种结论，即农村资本的转移为中国城市与工业发展的原始资本积累乃至于后续资本的增加贡献极大，这种资本的转移有时是残酷的。即使取消农业税费，不甚平等的政策发展目标、失衡的公共服务与资源投入、无差别的国家垄断行业产品价格、巨大的工农业产品剪刀差、教育的倾斜、就业机会的差别等等都会令城乡的差距代际循环地持续下去，而严格的户籍与社会保障制度使这种不均等的差距制度化，造成鲜明的社会阶层固化。因此，农村落后及农民文化素质的低端化不应该成为政府乃至社会各界得出各种结论的原始出发点，甚至不能成为单纯就事论事型对策建议的矛头指向，而最为根本的是应该在着眼于长远的社会发展前提下努力破除不合理的体制因素，不惧怕历史的短暂阵痛，在适时合理条件下有条不紊地果断开展变革。

二、代际更替与父祖辈农民的进退维谷：现代化发展的黑暗与曙光

随着社会经济现代化的不断发展，农村生产力和农民生活水平有了明显提高，并产生了新的政治与经济需求。同时，城镇化快速推进背景下新的社会境况与变革趋势往往令失地农民陷于被动应对与适应，以土地权益为主的个人合法权益无法得到有效保障，职业转换与城市社会生活困难重重。尤为值得注意的是，代际更替过程中新生代农民面临着不同于前辈们的社会经济环境，机遇与挑战更为复杂多变；他们的受教育水平大为好转，文化素质较高，思想观念较为先进，期望改变现实的社会处境。越来越多的学者与政府官员已把目光投向这一新的社会群体，从其受教育水平、行为特征、生活方式、人际交往、就业、住房、社会保障，直到心理状态、思想观念与城市社会融入等诸多方面展开调查研究，取得了大量成果。

大部分学者与政府官员一厢情愿地努力想把父辈祖辈农民们直接推进城市的大旋涡中，并利用各种行政、经济或社会手段企图快速改变他们的自身条件，试图在短期内实现城市化。这种思维模式下的一个产物便是大量调研分析报告与对策性文献。这些著作文章大部分一贯于为政府排忧解难，动辄万字有余的政策建议条陈眼前，或者便是批评政府执法末端的不缓和、不效率、不节约、不忧民、不公平等等，抑或直接针锋相对于失地农民的不端行为、不思进取的等靠要思维模式、贪利自私狭隘的精神追求等等。然而看似科学合理的政策建议却无法有效解决现实问题，失地农民或农民工依旧拮据地生活于社会尤其是城市的边缘，颠沛流离于命运的安排。究其原因，抛开政府主观主义与官僚作风不谈，或许更为重要的是，我们的政府正在推卸本应该承担的历史与社会责任，正在侵蚀本应属于农民的合法权益，同时面对学者的模棱两可、不甚合实际、一味求全而忽视问题关键的政策建议更是显得无所适从。

据调查分析，父辈与祖辈农民的出生年代大部分是50、60年代，失去土地后，他们限于自身条件难以短时间内顺利实现职业转换，尤其是妇女更为困难。在诸多可选择的公共就业服务内容中，绝大部分失地农民认为政府应首要着重提供的便是社会福利与保障服务。可见，他们更倾向于保守性的政策措施，而非单纯一味的培训与职业介绍服务。进一步而言，这说明失地农民，尤其是父辈祖辈农民，他们很清楚自身的文化素质与能力条件，对于工作的要求是能够干得动、能够养活自己便行。他们更为在意的是自己丧失劳动能力后的生活、养老、医疗等社会保障问题。endprint

另外，现实中还不可避免地有这样一种假设或结论，即依靠现在的新生代农民来有效发挥父辈祖辈的社会保障功能。这一命题或许为很多政府官员乃至学者所认同。于是城镇化发展过程中，强制拆迁，低廉补偿，合法权利侵犯，责任推卸等等违法违规事件频繁见于各种媒体报刊中。这种工作思维模式潜在地承认新生代农民可以有效发挥社会保障功能，可以缓冲或承载前辈农民们的社会经济与生活的压力，帮助排解农村社会的不满情绪。同时，政府也是有利可图，或者至少可以低成本地完成工作任务。因此，针对新生代农民发展的各种对策建议便又迎面扑来，五花八门。不可否认，失地农民的代际转换确实为妥善解决社会保障与就业问题带来一些曙光，但不能把历史与社会的责任全部推脱于新生代农民身上，何况新生代农民也面临新的更加严峻的社会发展问题，如生活成本高、社会保障程度低、就业竞争压力大、物价房价水平高等。调查中发现，绝大部分父祖辈农民明白现代社会中孩子的处境也不甚乐观，对于孩子的保障作用不抱有很大期望，也不想给孩子太大的负担，因此，他们往往对未来感到迷茫与不安。

三、政府与社会的责任承担：社会资源的公平分配与农民权益保障

如前所述，农民现实的困境或许是一种历史发展的必然，或者又是政府政策目标无意的结果。农民为城市与社会经济的发展作出了重要贡献与牺牲，按照常理则应该由政府与社会来更多地承担农民转型的社会成本，这也是社会主义体制的本质与目标宗旨。而不同于西方私有制基础上的市场化土地交易方式，我国的土地征用采取的是行政计划性政策措施，带有一定的单向强制性，这就增加了土地征用过程中出现社会不公平现象的风险，也为以后的社会矛盾突发埋下了伏笔。

未来新型城镇化推进过程中，最为根本的问题还是在于以失地农民土地权益为核心的公民权利权益保障问题，包括在尊重土地产权基础上失地农民安置补偿费用的充分获取，农民城市平等就业与同工同酬权，充分参与社会管理权以及公平的社会保障权等。政府诸多体制改革与问题解决政策法规的出发点与关键点应首先定位于农民合法权利权益的充分保障，在此基础上依据于农村农民的现实客观条件制定推行行之有效的具有根治效用的对策措施。如对于失地农民群体的转型与发展问题，新生代农民可望成为现代化发展的强劲动力，也会为妥善解决他们父辈祖辈的社会保障问题提供一些支持，因此，新生代农民的合理就业与保障问题则起着较为重要的社会辅助性作用，就业服务体系应更加针对于其文化知识与专业技能的培训，同时注重公民身份与权利赋予基础上社会参与与社会融入的共同发展，使其真正实现心理上的市民化。而对于其他大龄或高龄失地农民则在适时分人实施职业介绍或工作安置、就业援助、技能培训、创业支持等个性化服务基础上，重点提供社会保障服务，解除其后顾之忧，并做好激励性人力资源规划与利用工作，充分发挥人力资本效能，以减轻社会过重经济压力并培养良好社会风气。

同时，失地农民问题不仅是国家与政府的历史责任，更应该是社会的责任与义务所在。企业，尤其是占用农地的开发商，应该在享受政府配套优惠政策与经济支持的同时担负起相应的社会责任，优先安置被征用土地农民，提供必要的资金与培训服务，充分补偿与保障失地农民的合法经济社会权益。政府也应制定相关政策措施激励与督促企业正确履行社会责任。此外，其他社会公益组织团体乃至市民也应积极配合于保障失地农民各项公民权利权益，加强社会援助，增进社会成员间的相互交流沟通，增强农民的社会归属感，共同参与社会治理，共享社会资源以及发展成果。

总之，失地农民各项权利权益的保障是其社会付出的理所应得。现代高速发展的社会有责任拿出相应比例的资源与成果给予不均等分配体制下的或谓衣食父母的底层付出者与弱势者。占绝大多数人口的农民的逐步转型与素质能力的提升、人力资本的充分发挥、消费能力的增长，便会进一步增加社会经济总量，进一步开拓需求市场，进一步促进社会的和谐发展。这或许成为促进社会经济健康发展的契机与突破点，也是目前建设社会主义和谐社会的宗旨与迫切任务所在。endprint