基于国际比较视角下的我国食品安全监管体系研究

周永刚　王志刚

摘要：近年来，我国食品安全事件频发，严重影响了人民群众的正常生活秩序，致使社会矛盾激化，政府公信力面临重大考验。本文首先对我国的食品安全监管现状及特点进行了分析，并从制度设计、法律体系、食品安全标准、监管力量等方面梳理了在国内监管方面存在的问题与不足，在此基础上，分别从监管体系、法律体系、标准体系等视角分析了发达国家在食品监管方面的有益经验，并就如何提高我国食品监管水平，改善食品消费质量提出了体制重构、主体重构、理念重构、手段重构等四点政策建议。

关键词：食品安全；监管体系；经验借鉴；政策建议

一、前言

民以食为天，食以安为先。食品作为人类赖以生存的基本物质条件，其质量和安全性事关每个公民的身心健康，更关乎人类的长远发展。近年来，食品安全事件频发，一方面影响了消费者的身体健康，使食品行业面临信任危机，扰乱了正常的经济秩序；另一方面，也暴露了政府监管不当、经验不足的现状。可以说，当前食品安全已成为关系国计民生的重大问题。如果不加以及时有效的解决，势必会影响社会的稳定和国家的长治久安。

新时期以来，各级政府陆续出台了相应的政策措施，运用落实制度、强化监管、规范经营、媒体引导等手段，逐步理顺各利益主体的关系，极大地降低了大规模食品安全事件爆发的可能性，成效显著。不可否认的是，鉴于认知水平、执行力度、实践经验、地域差异等原因，我国食品安全形势依旧不容乐观，小规模食品安全事件层出不穷，屡禁不止，给整个食品产业有序发展蒙上了一层阴影。发达国家在食品安全监管方面已相对成熟，其健全的食品安全体系、规范的制度管理和及时的预警机制，可以给我国带来诸多启示。基于此，本文在分析了我国食品安全体系现状、特点、存在问题的基础上，对发达国家（地区）的食品安全标准体系进行了系统的梳理和总结，并提出了相关政策建议，以期能为建立健全国内食品安全体系，促进食品产业可持续发展提供借鉴。

二、我国食品安全监管的现状及特点

我国是一个人口大国，受收入水平、所在地域、饮食习惯、宗教信仰等因素的影响，国内地区、民族、城乡之间食品消费差异极大，给食品监管带来了不小的挑战。改革开放以来，人民生活水平不断提高，食品需求在数量和质量上都有了明显的提升。在市场经济条件下，各国贸易往来日益密切，产品极大丰富，为居民提供了更多的选择空间，中国的食品业一直保持供需双增的良好发展态势。总的看来，有如下三个特点：

（一）食品安全稳中有升，政府监管日趋规范

当前，我国居民的食品消费已逐步从温饱型过渡到发展（享受）型，更加关注食物的营养，讲求安全性和科学性。消费者消费风格的转变，倒逼生产者改变以往以量取胜的营销策略，专注于改进生产工艺流程，提升产品质量，寻求质量领先的全新营销模式。入世以来，国外食品企业纷纷进驻中国，抢滩国内食品业市场，希望从中分一杯羹。竞争的结果，一方面，使优秀的食品企业脱颖而出，创造出更多的优质产品，赢得可观的收入。另一方面，竞争机制的引入，使食品价格逐步回归理性，进一步唤醒了消费者的消费热情，提高了其食品消费的满意度，并增进了其福利。为保持消费市场供需两旺的发展态势，各级政府相继出台了一系列的政策措施。依照全程监管的理念，坚持预防为主、源头治理的指导思想，形成了中央领导、地方负责、部门协调、各方联动的监管模式，食品安全监管网络初步形成。截至2012年6月，我国现行的，与食品安全相关的法律法规及文件已近500件，食品安全的管理已基本进入法制化轨道。为进一步突出食品药品的重要性，2013年3月，国务院组建国家食品药品监督管理总局（CFDA），具体负责食品安全风险评估和食品安全标准制定工作。食品安全法律法规的不断完善和食品监管体系的有效建立，为增进食品安全提供了重要保障。

（二）食品安全事件局部多发，总体安全可控

一般而言，食品安全事件大致可分为三类，即化学性污染（农药残留、兽药残留、重金属等）、食源性疾病（细菌、病菌、毒素）、食品添加剂的非法使用。其中，食源性食品安全问题最为突出，属于全球性的公共卫生问题，需要重点加以解决；但似乎我们始终抓不住食品安全问题的要害，总是在疲于应付，难以招架。2003年，浙江金华爆出“敌敌畏火腿”事件；2004年，安徽阜阳爆出“大头娃娃”事件；2005年，上海的“瘦肉精”事件和北京的“福寿螺”事件；2008年，震惊全国的河北石家庄“三聚氰胺”事件；2009年，“毒餐具”再现餐桌；2011年，上海超市惊现“染色馒头”；2012年，媒体又相继爆出“地沟油”“皮革奶”“毒胶囊”“塑化剂”等事件……食品安全事件就如同一面镜子，一方面在拷问生产者的道德良心，另一方面也折射出政府监管效能的低下。它们在步步紧逼公众食品安全的最后一道防线。人们不禁要问，我们到底还能吃什么？科技的进步和信息技术的发展，使信息流、物质流、交通流相互组合的时间愈加短暂，但释放的能量效应却在成倍放大，影响更加深远。如今，食品安全问题已超出基本的生存层面，逐步上升为关乎国家（地区）稳定的政治问题。因而，如何重拾公众对食品安全的信心，为民众创造一个良好的食品生产、加工、流通与消费的环境，已成为各国政府重点关注的议题。为此，我国政府各部门齐抓共管、通力合作，以法律法规为准绳，加大惩处力度，确保我国食品安全总体形势安全可控。具体来看，在国家层面，2009年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国食品安全法》，确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，并将食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。在对食品安全事件的惩处方面，各级政府均加大了惩处力度，以增加威慑力，提高不法分子的违法成本，对于食品安全犯罪中的累犯、惯犯、主犯予以重罚，对人体造成严重伤害、涉及数额巨大的个人或团体必须依法追究刑事责任。以三鹿三聚氰胺为例，先后10余人接受党政处分，另有12人受到刑事处罚。endprint

（三）食品安全体系日臻完善

食品安全体系包括风险评估和安全监管两个方面。首先，在食品安全的风险评估方面，2006年和2009年相继颁布的《中华人民共和国农产品质量安全法》和《食品安全法》均对食品安全风险评估的内涵、作用及具体实施做出了明确的规定，这表明我国已经进入食品安全风险评估的法制化轨道。为了更好地提升食品安全监督的效率，卫生部先后建成了一个由1个国家级、31个省级、288个地市级监测技术机构所组成的食品污染物和有害因素监测网，一个由1个国家级、31个省级、226个地市级和50个县级监测技术机构组成的食源性致病菌监测网，初步掌握了国内食品中化学污染物和食源性污染的基本状况。依托于农产品质量安全例行监测制度，国内已基本实现了对31个省（市、区）的144个大中城市的有效监测。截至2010年底，我国具备食品检验能力的检验监测机构已达到6300家，拥有监测人员6.4万名。其次，在食品安全监管方面，与发达国家相比，我国仍处在食品监管的初级阶段。当前，国内涉及食品安全的法律仅有《食品安全法》《农产品质量安全法》和《进出口商品检验法》，缺乏针对具体监管对象的配套法规，致使食品监管机构在行使部门职权时往往陷入无法可依的尴尬境地。为有效提升食品监管的效率，新出台的《食品安全法》对各部门职能作了明确划分，逐步形成了一套由中央一级政府机构（农业部、卫生部、国家质检总局、国家食药局等）与其在地方上的直属机构所构成，并对国务院负责的全新治理体系。2013年，为进一步突出食品安全的重要性，杜绝重复监管，明确责任，国务院重新组建了国家食品药品监督管理总局，专门负责食品安全风险评估和标准制定工作，而农业部则负责农产品质量安全监督管理。总体看来，我国食品安全体系正处在不断建设和完善之中，部门及职能设置日趋合理，食品安全风险控制和监管水平较以往有了大幅提升。

三、我国食品安全监管问题探析

当前，我国食品消费正处在由生存型向发展型过渡阶段，形势纷繁复杂。食品安全事件的多发除了受经济发展水平、居民收入水平、需求结构等客观因素的影响之外，食品监管体系不健全等制度性因素也难辞其咎，具体来看主要体现在以下四个方面：

（一）属地管理体制弱化了监管的横向约束

信息、交通、物流系统的一体化，使食品安全风险具有跨地区的性质。尽管属地管理制度延长了食品监管的纵深，但却忽视了地区间的横向联系。国内多头监管的制度安排赋予了各部门相对的食品安全监管权，由于缺乏必要的沟通与约束机制，彼此间画地为牢现象严重，为自身找寻到一块权利的自留地，而忽略了机构本身所要承担的社会公共服务职责。人为的制度性隔离，一方面，滋生了食品监管的地方保护主义，助长其安全让位于稳定的政治逻辑，引致制度悬置；另一方面，属地管理容易驱使监管者形成“事不关己，高高挂起”的认识错位，使打击制售假冒伪劣食品变异为“公共物品”。理性的地方政府会产生风险外溢的机会主义心理，致使“问题食品”成为“烫手的山芋”，在部门和地区间逐次转嫁，食品安全风险被无限放大。

（二）法律体系不健全使得监管难以有效开展

相较于发达国家，我国食品安全管理的历史相对较短，突出表现在食品安全法律法规不健全等方面。据统计，新中国成立至今，部级以上机关所颁布的法律、法规、规章、制度等仅840余项。我国真正开始开展食品安全立法工作是在改革开放以后。1979年，《中华人民共和国食品卫生管理条例》的出台，标志着我国食品安全开始进入法制化轨道。随后，又相继颁布了《中华人民共和国食品安全法（试行）》（1982），《中华人民共和国标准法》（1988）、《中华人民共和国农业法》（1993）、《中华人民共和国产品质量法》（1993）、《中华人民共和国卫生法》（1995）、《中华人民共和国产品食品安全法》（2009）等主要法律法规，为食品安全监管工作的开展提供了良好的法律依据。即便如此，仍存在两方面的问题。其一是主要法规老旧，难以契合当下实际。我国现行的食品安全法规大多制定于上世纪80～90年代，一直沿用至今，已与当前食品安全纷繁复杂的现状脱节，致使执行效果更是大打折扣。其二是处罚力度较轻。威慑力不足。以《食品安全法》为例，该法对于因食品生产或销售所产生危害的赔偿上限仅为违法所得的10倍，五年内不能从事食品生产经营管理工作。过低的失信成本对被监管者而言无异于隔靴搔痒，也间接助推其违法行为的发生。

（三）食品安全标准建设滞后

据统计，我国现行的食品安全国家标准2000项、行业标准3000项、地方标准1200项，内容涵盖谷物及豆类制品、淀粉及淀粉制品、肉制品、蛋制品、乳制品发酵食品、食品添加剂等19个大类，能够基本做到对食品行业的覆盖；但仍存在标准结构松散、部分标准标龄过长、检测无标可依等问题。具体来看，在标准结构方面，受多头监管等体制性因素影响，标准重复、不一现象时有发生。以猪肉为例，各部门基于监管需要先后制定了GB2707、GB18406.3、GB9959.1、NY5029等多个强制执行标准，由于缺乏统一的限定，给监管和企业带来了不小的难题。此外，现行食品标准的实效性明显滞后。据统计，标龄5～10年、10年以上的食品标准占比高达50%和25%，个别标准未修年限甚至长达20年。在农药残留标准方面，《农药残留限量》《无公害蔬菜安全要求》《无公害水果安全要求》等主要的农药残留标准中，尽管对400多种农药最大残留量给出了标示，但是与《农药中文通用名称》中规定的1200余种农药仍未有效匹配。另外，在新版GB2763中，有34种农药没有提供相应的检测方法标准。在食品添加剂标准方面，2400种食品添加剂中仅有20%存在安全限量标准，造成添加剂滥用现象多发。

（四）监管力量供需落差降低了食品安全治理的效度

目前，食药监管系统人员总量仅为8万人，与273万家庞大的监管对象相比，监管人员配置严重失衡。一方面，监管人才队伍的供给不足导致食品安全监管的范围和频度大打折扣，在传统的农村服务于城市的监管逻辑下，农村食品监管基本处于缺失状态，而食品监管部门的“运动式”抽查，显得力不从心，农村食品市场一度被媒体称为“消废市场”。农村食品安全问题更是继种子和农药之后，进入农民最不放心产品的前三位。另一方面，由于长期以来食品监管问责的制度空白，监管者形成了一种监管惰性，影响了监管的效度。在监管的技术层面，我国的食品安全检测技术较国外还有明显的差距，特别是在一些对人体健康危害大和国际贸易极为敏感的污染物的关键检测技术方面。以农药残留为例，美国FDA可检测出360余种农药，德国可检测出325种，加拿大可检测出251种，而我国目前尚缺乏能够同时检测出上百种农药残留的多残留技术。此外，在黄曲霉毒素、残留动物性激素、禽流感病毒以及抗生素快速检测等领域也亟待研究新技术。endprint

四、食品安全监管的国际经验及借鉴

食品安全建设是一项系统性的工程，涉及多行业、多领域、多部门，因而必须建立起一套分工明确、管理规范、规制严明的制度化体系。唯有此，才能实现从田园到餐桌的全产业链、全过程的管理与控制。发达国家在食品安全体系建设的成功经验，为我国解决食品安全问题提供了很好的经验借鉴。

（一）完善的监管体系

1.美国经验

在食品监管方面，美国以联邦制为依托，进行了垂直管理的制度设计。从纵向来看，总统食品安全委员会是食品安全的最高权力机关，负责管理与协调整个国家的食品安全工作，并向总统负责。其下辖食品和药品管理局（FDA）、农业部（USDA）、环境保护署（EPA）等多个部门，按照食品种类的不同明确职责划分并进行全程追踪，监管范围涵盖种植、生产、销售、运输、进出口等多个环节，有效避免了因权责不清所带来的监管真空问题。各州按照联邦食品监管部门的要求自行处理食品安全与监管事务，对上级部门负责。此外，美国还相继成立了国家健康研究院、法典办公室、国家经济研究局等机构，专门从事食品安全的研究、教育、预防与检测工作；强化科研院校、行业协会、媒体舆论、公民自监督的作用，在监管上形成了政府负责、部门落实、全民参与的治理格局。2010年，美国出台了《食品安全现代化法案》，赋予食品和药品管理局更多的权力。此举表明，美国药品监管正式步入预防为主的时代。

2.欧盟经验

欧盟下辖25国，人口5.06亿，如何确保食品风险安全可控，维护个体的生命健康权，自然便成为其需要重点解决的问题。与美国类似，欧盟的食品监管以《食品通用法》为依据，强调监管的一致性。在欧洲理事会和欧盟委员会的领导下，先后成立了地区层面的食品安全管理机构和国家层面的专业管理委员会，二者形成纵向联系。各成员国食品安全体系的建立应以欧盟法规和指令为指导，并结合自身实际，灵活选择。其中，以德国的州负责制和英国的单独机构负责制为代表。进一步地，2002年欧盟专门成立了欧盟食品安全局（EFSA），负责向欧盟委员会和欧洲议会等决策机构提供与食品安全有关的风险评估、政策建议，并保证食品安全信息的公开透明。与美国食药局（FDA）不同的是，该局不受部门规章制度的限制，可以控制整个食物链条。

3.日本经验

日本的食品安全监管机构由官方和半官方（民间）两个部分组成。官方机构以厚生劳动省、农林水产省和内阁府消费厅为主。厚生劳动省主要负责国内及进口农产品（食品）的监管、农药残留限量确定、农产品污染、HACCP认证及更新等工作。该部门内部设有食品药品卫生专家审议会，负责对执行部门的技术咨询工作；下设31个食品卫生检疫所（监督检查农产品卫生状况），7个地方厚生局（HACCP体系认证）。农林水产省主要负责国内生鲜农产品质量安全管理、农药投入品监管、动植物检疫、农产品信息整理、发布等工作。主要部门有：内部的食品安全危机管理小组（制定重大食品安全事件应急预案，并指导实施），下辖8个地方农政局（水产品的JAS制度及可追溯制度实施与监管）。内阁府消费厅成立于2009年，主要负责食品标识的治理，并统筹管理消费者事务。2003年日本首次尝试将民间力量引入到食品安全监管中来，成立了食品安全委员会。该委员会最高决策机构由7位来自民间的专家组成，由首相亲自任命，属于直属内阁机构。职责主要有三，即食品安全风险评估、对风险管理部门进行政策指导与监督和风险信息沟通与公开。其下设专门调查委员会负责专项案件的检查评估工作，由200名专门委员构成，均为民间专家。进一步地，按照监管对象类别的差异，该专门调查委员会又细分为化学物质评估组、生物评估组以及新食品评估组三个组别。食品安全委员会虽然是痛定思痛的产物，但该机制的出现无疑极大地平复了日本国民的情绪，对改善该国的食品安全状况起到了积极的作用。

（二）健全的法律体系

1.美国经验

美国是最早进行食品安全立法的国家之一。早在20世纪初（1906年），该国就颁布了第一部食品安全法规《联邦食品和药品法》。其中明确规定，禁止假冒伪劣食品、药品等在市场上销售。此后百余年，经过不断的修订、完善、扩充，已建立了比较完备的食品安全法律法规体系，形成了以《联邦食品、药品和化妆品法》（FFDCA）、《联邦肉类检验法》（FMIA）、《食品制品检验法》（EPIA）、《禽肉制品检验法》（PPIA）、《食品质量保护法》（FQPA）、《公共健康服务法》（PHSA）、《食品安全现代化法案》（FSMA）等综合性法规为支撑，《食品添加剂修正案》（FAA）、《色素添加剂修正案》（CAA）、《婴儿食品配方法》（BFDA）、《联邦肉类检查法》（FMIA）等具体（专业性）法规为补充，涵盖食品产业各个环节、数量繁多的法律和产业标准。

2.欧盟经验

欧盟自成立（1993年）之初，就十分重视食品安全立法工作。早在1980年欧共体（欧盟前身）就制定了《欧盟食品安全卫生制度》用以约束成员国的食品生产、流通、销售等行为。1996年，英国疯牛病的爆发，使欧盟食品安全立法的进程大大加快。次年，欧盟颁布了《食品安全绿皮书》；在此基础上，2000年出台了《食品安全白皮书》；2002年颁布了食品安全监管的基本法《食品通用法》；2006年颁布了《新欧盟食品及饲料安全管理法规》。目前，欧盟已陆续制定了20余部食品安全法规，构建了一个完整的法律体系，基本实现对所有食品的全覆盖。

3.日本经验

“日本制造”之所以获得全世界的普遍认可，很大程度上得益于其健全而完备的法律体系。早在上世纪50～60年代，日本进入食品安全事件（牛奶砒霜中毒、米糠油症）高发期，民怨沸腾。日本政府痛定思痛，决心花大力气解决食品安全问题，至此该国开始重视食品安全立法工作。以2003年为界，前期日本更注重为食品的安全立法，相继出台了多部法律。主要包括1948年的《农业取缔法》《农药管制法》，1952年的《营养改善法》，1973年的《化学物质审查法》，1998年的《关于食品制造过程管理高度化临时措施法》，2001年的《转基因食品标识法》，2002年的《健康增进法》等。2003年之后，日本食品立法进程有所放缓，将部分重心转移到对已有法规的修订方面。先后修订了《食品卫生法》《营养师法》《化学物质审查法》等多部重要法律。在法律的制定方面，2003年出台了《食品安全基本法》《农药管理法》《牛肉可追溯法》《肯定列表制度》，2009年出台了《大米可追溯体系法》。总的来看，在食品安全立法方面，日本已形成了以《食品卫生法》《食品安全基本法》为基础，《农业取缔法》《健康增进法》《种苗修改法》等为补充，《牛肉可追溯法》《大米可追溯体系法》《肯定列表制度》为抓手，涵盖食品安全、化学制剂、消费者权益等多层级完整的法律体系。endprint

（三）完备的标准体系

1.美国经验

美国的食品安全监管更强调全程监管的重要性，遵从于从“田间到餐桌”的全产业链的监管逻辑，制定了涵盖国家标准、行业标准以及企业操作规范在内的三级食品生产标准体系。国家标准由农业部和公共服务部等相关机构负责制定；行业标准更强调民间行业协会（标准制定的主体）的职能；企业操作规范则由农场主或企业制定，并接受食品监管部门审查。在该国《联邦法规法典》的农业篇中涵盖的农产品标准就多达352个。其中，新鲜蔬菜、水果和其他产品的等级标准160个，加工端的蔬菜、水果和其他产品（冷藏、灌装）的等级标准143个；商业经营（实践）篇中有关食品安全的标准22个，而环境保护标准中有关污染、辐射等方面的标准更是多达608项。截至2012年，美国制定的农药残留限量标准已经超过了1.1万个。在质量认证方面，又细分为自愿性认证和强制性认证两类。自愿性认证主要涉及有机食品认证、公平贸易认证、安格斯牛肉认证等。该类认证多由行业协会发起，主要目的在于提高农产品的竞争力。强制性认证是政府基于农产品质量安全、员工福利、环境等考虑而制定的具有强制性和法律约束力的标准体系，其中具有代表性的有GMP、HACCP、GAP和“海豚安全”金枪鱼等认证标志。GMP（良好作业规范）是一种专门针对生产环节产品质量和卫生条件的强制性标准。该认证最早出现在药品行业，1969年扩展到食品加工、制造、存储等行业。迄今为止，美国已先后对婴儿食品、瓶装饮用水、酸性食品、辐射食品等强制实施了GMP认证。HACCP（危害分析与关键控制点）认证是一种以食品安全预防和控制为主的系统方法，强调对食品安全的全程监管，完整的HACCP体系包含三个层级，具有典型的金字塔结构。其中，HACCP计划处于顶端，发挥着目标导向功能；SSOP（卫生标准操作流程）为中坚力量，起到承上启下的作用；GMP则是基础，是该体系得以有效实施的前提。目前，HACCP认证体系已被广泛运用到禽肉类、果蔬汁、餐饮业、化妆品以及水产品等多个行业，在预防、减少或消除食品安全危害方面起到了重要的作用，并得到全世界的广泛认可。

2.欧盟经验

上个世纪90年代，欧盟就开展了HACCP制度的立法工作。其先后在2000年的《食品安全白皮书》和2002年的《欧盟基本食品法》中要求强制推行HACCP监管体系，并做好对企业实施情况的记录与检查工作。截至2000年底，欧洲三大标准化机构（欧洲标准化委员会、欧洲电工标准化委员会、欧洲电信标准化委员会）制定的欧洲标准就达到10500项。其中，在食品和农业方面，欧盟现有指令（EEC/EC）330个，欧洲标准（EN）220个。在其他的10余万个标准中，涉及农产品达25%。在农药残留控制方面，欧盟也制定了17000余个残留限值。2006年伊始，欧盟开始施行更为严苛的食品（饲料）安全新规，即进入欧盟的食品必须符合欧盟食品安全标准。以茶叶为例，农残检测项目从1999年的9项陡增至2007年的227项。在全部的检测项目中，有207项农药残留向量标准为当时仪器所能检测的底线。

3.日本经验

与美国和欧盟相比，日本的HACCP体系当前还处于非强制性阶段。目前，该国已先后在生鲜牛奶、乳制品、水产品、速食食品、软饮料、加工肉制品等6种食品行业中进行了推广与应用。在可追溯体系的建设方面，日本走在了世界的前列。2001年，日本疯牛病肆虐，为重振食品安全国家形象，增强国内消费者信心，该国开始大力推行食品可追溯体系。相应地，2002年，肉牛身份认证制度建立，实现了肉牛信息随时可查；2003年，大米全程身份认证制度大面积推开；2006年，日本将身份认证制度扩展到所有食品品类，并对食品产地、农药化肥使用、储运过程等信息详细标注记录，保存期2年以上。2006年5月29日，日本以加强对农产品中农业化学品残留监管为由，宣布废除原有的“否定列表制度”，正式实施《食品中残留农业化学品肯定列表制度》。与前者相比，肯定列表制度（positive list system，PLS）更为严格，涉及734种农业化学品和51392个限量标准，平均每种食品、农产品的残留限量标准多达200项，更有甚者突破400项。因而，肯定列表制度被认为是史上最严苛的检测标准。

五、完善我国食品安全监管的政策建议

（一）体制重构：优化顶层设计对属地管理体制进行合理化改革

食品安全大部制的背景，要求我们重新理清监管的思路，提高监管的指向性与效度。其一，进一步优化当前我国食品监管的体系，加强部门间的协调与合作，建立双（多）向协调沟通机制，杜绝各自为政现象的发生。其二，应借鉴国外有益经验，尝试逐步推广基于食品品种（类）的监管制度，克服分段监管所导致的“监管碎片化”问题，建立单个部门负责制下的一体化监管模式。其三，突出“地方总负责制”下的垂直属地管理监管便利、责任明确的优势，确保监管的独立性与科学性。同时，要谨防食品属地监管可能诱发的地方保护主义倾向，将食品安全纳入政绩考核体系之中，一旦发现此类违法行为，对于相关责任人严惩不贷。其四，引入跨地区食品督查制度，将食品监管权适当上移，堵住食品安全风险地区间转嫁、外溢的管理缺口，最终形成由食药总局统筹下的地方垂直管理为主体、品种监管为参考、跨地区食品督查为补充的全新监管格局。

（二）主体重构：弱化政府监管职能，实现全社会创新协同

我国食品监管形式复杂多样，仅靠政府监管恐难维系，难免挂一漏万。传统的以堵为主，单一的、行政化的治理思路已经很难契合现实要求，必须寻求治理模式的突破。信息技术、传媒手段的介入为食品安全全民监管提供了良好的机遇。有必要将党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的治理思维引入到食品安全监管中来，形成“主责在企业，主体是民众，主导靠政府”的新格局。食品安全关乎每个个体的切身利益，这种强相关性为全民参与食品安全的治理提供了内在动力。科学技术的发展使信息传播由传统的单向度传递进入自媒体阶段，人人都是信息源、人人都是监管者的时代已经来临。首先，作为个体应以身作则，自觉维护信息环境的真实纯洁性，确保每一次“发声”对于食品安全建设都是一次促进。同时，积极行使公民职责，发挥食品安全纠查员的作用，用个体的点滴努力来改写一国食品安全的现状。其次，政府部门对于社会共治要做到奖惩结合。利用媒体的舆论导向作用，加大对食品安全的宣传力度，强化居民对食品安全的责任感。一方面，鼓励个体参与到食品安全监管中来，并提供制度保障，建立全民监管的奖励机制。另一方面，对于恶意发布食品安全信息，影响社会稳定的行为，依法严肃惩处，提升居民对食品安全责任的认知，缩小虚假信息所带来的不良影响。endprint

（三）理念重构：强化依法依规监管，提高监管的自主性

政府部门应积极落实依法治国、依法管药原则，加快相关法律和条例的制定与修订工作，形成主要以法律为指导，行业法规为主体，部门规章（细则）为支撑的全方位体系架构，不断提高食品安全的法制化水平。明确相关主体的责任，制定产品责任法，理顺产业上中下游从业者之间的相互关系，加快制定食品安全责任的归责原则，提升参与者的问题意识与责任意识。此外，要解决好对食品安全监管者进行“监督”的问题，防止其滥用职权，尝试将消费者、供给者介入行政执法程序，对监管人员的自由量裁权形成有效制约，减少监管者渎职、懈怠、玩忽职守等行为的发生。特别是要明确各食品安全监管机构的责任与权限，杜绝“行政法规部门化，部门利益法制化”等现象的出现，有效化解部门法规间的矛盾冲突，增强相互之间协调性，做到彼此间无缝衔接。针对当前农村食品监管真空化的突出问题，进一步平衡城乡监管力量配比，逐步扭转农村食品监管整体失控局面，切实维护广大农村居民的生命健康权益。

（四）手段重构：打破政府行政手段，提升监管智力水平

政府食品安全监督能力的提升必须从人、财、物以及技术等四个方面进行整体把握。第一，人才选备方面。人才是21世纪最宝贵的财富，因此拥有一支高素质的食品安全监管队伍显得尤为重要。在人才选拔上，应充分考虑食品安全的特殊性，注重对其专业性的考查，确保监测结果的科学性与权威性。对于在职人员，应定期对其进行思想素质及技能培训，提高责任意识和专业化水平，同时借鉴国外有益经验，尝试引入退出和竞争机制，增强监管人员的紧迫感，提高监管的效能。第二，资金支持方面。现代化高效的监管体系的建立离不开必要的资金投入。各级政府应充分意识到资金在保障机构有效运转方面的作用，在确保有效监督的前提下，加大对于食品监管的财政支持力度，并逐步规范使其常态化，发挥资金的润滑剂作用。第三，物质条件方面。科技的介入使食品生产复杂化，也给监管带来了诸多挑战，为保证监测的科学性和准确性，必须借助必要的物质（技术）手段。因而，检测设备的配备和检测技术的研发就成为必不可少的环节。对于我国而言，要处理好技术创新与引进之间的关系：结合自身发展的阶段性，有针对性地逐步提升自身的监测装备（技术）水平，合理评估装备（技术）引进所带来的风险，最终使创新、引进、消化与吸收达到和谐统一。第四，技术方面。注重食品安全标准在食品监管方面的作用，坚持依法治标，有标可依，有标必依的原则，将食品标准作为食品检测的重要参考，提升科学技术对于改善居民食品安全质量的前导性作用。一方面，合理化标准制定流程，提高标准制定的参与性与针对性，确保其科学合理性。另一方面，在实践中，不断修正已有食品标准，使其更加契合当下实际，凸显其对于食品安全的屏障作用，真正守护人民群众利益，提升民众的生活质量水平。

[HT5”SS]参考文献：

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