加强食品安全监管的政绩考核

李腾飞+王志刚

2014年3月，李克强总理在《政府工作报告》中指出，要大力整顿和规范市场秩序，继续开展专项整治，健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制，坚决治理餐桌上的污染，切实保障“舌尖上的安全”。为确保这些要求落到实处，需要建立相应政绩考核机制，细化考核主体和考核指标，明确“考核谁”、“谁来考”、“考什么”等具体内容，以促进食品安全纳入政绩考核充分发挥其激励与约束功能。

食品安全纳入政绩考核的运行机制

众所周知，我国原有的食品安全监管模式是按照“一个环节由一个部门监管”的原则确立的分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。这种模式的特点是设立多个监管机构和执法主体，由此也导致了监管环节交叉和空白，部门各自为政，信息不共享。自2013年3月之后，大部制改革拉开了食品安全监管制度创新的序幕，并调整了监管职能。这次改革组建了国家食品药品监督管理总局，并将之前质检负责的流通环节和工商负责的加工环节监管职能并入该部门。由此，食品安全监管实现了由分段监管向集中监管的制度变迁。食品安全的集中监管有效避免了分段监督带来的职能交叉、责任不清以及监管边界模糊的问题，消除了监管盲区，提高了协调性，实现了信息的共享。

但是集中监管模式仍然有一个重要的问题没有解决，那就是食品安全监管的激励问题。只有增强监管主体的内部激励，才能改变其注意力结构，从而增强食品安全监管的责任心和积极性。这是由于政绩考核具有强烈的激励机制和约束机制。具体而言，政绩考核的激励机制是指地方政府因改善当地食品安全形势，有力的监管以及获得较高的群众满意度而得到上级部门或者组织人事部门的积极评价，包括职位的晋升、对先进的表彰、对城市排名的加分和提升以及获得个人荣誉等正面评价和鼓励等措施。相反，约束机制则是如果食品安全考核不合格，或者出现不履行法定职责、玩忽职守造成重大食品安全事故、弄虚作假、违法违规现象的给予通报批评、责令整改、降级撤职等处分，对违反刑法的追究其刑事责任。

食品安全纳入政绩考核的核心内容

食品安全纳入政绩考核必须明确考核的主体及内容。鉴于当前食品安全的监管体制现状，政绩考核主体由各级食品安全委员会承担较为合适。在2010年，国务院成立了食品安全委员会作为其协调食品安全的高层次议事协调机构，在此架构下，各级政府相继成立了这一组织，由其主要负责部署和统筹食品安全工作，提出食品安全监管的重大政策措施和督促落实食品安全监管责任。因此，为保证考核的公平性和独立性，由各级政府的食品安全委员会承担考核的主体最为合适和恰当。

在政绩考核内容方面，必须从食品安全监管体系的完整性出发设计考核内容。根据食品安全工作的特殊性和复杂性，食品安全政绩考核需要包括五个方面的内容。一是对食品安全监管体制完善程度的考核。这一考核内容主要是从制度完善性的角度进行的考核，包括明确建立食品安全综合协调机制，对食品安全监管职能交叉或空白的解决情况、监管部门对食品安全生产经营者建立的信用档案情况、食品安全风险监测情况以及开展食品安全的督查和考核评价情况。二是对食品安全重点工作开展情况的考核。根据当前的突出问题，必须重点开展打击非法添加和滥用食品添加剂、清查清缴问题乳粉和加强乳品质量安全、瘦肉精专项整治和地沟油整治等工作。除此以外，对餐厨废弃物管理和食用油综合治理、鲜肉和肉制品品种综合治理、保健食品品种综合治理以及酒类品种综合治理等方面的重点治理也不容忽视。三是有奖举报制度的落实情况。这一考核内容要求地方政府明确建立食品安全问题有奖举报工作机制，并且设立食品安全问题举报奖励专项资金，鼓励群众参与治理食品安全，发动群众举报和提供线索。四是食品安全事故的处理与打击违法犯罪情况。在考核这一内容时需要审查地方政府是否制定或修订了应急预案，行政执法与刑事司法联动打击食品安全违法犯罪等工作情况。五是食品安全信息公布与宣传教育工作情况。重点是督促地方政府建立健全食品安全舆情监测、日常监管信息公告机制，做好食品安全的信息沟通和舆论引导工作。

食品安全纳入政绩考核的制度保障

食品安全领域的考核有其特殊性，如果不科学设计相应的制度保障，反而有可能导致政绩考核“变相鼓励”官员“作假”，甚至在查处食品安全事件时为了“成绩”去“捂问题”。因此，为避免使考核带来负激励和流于形式，必须从以下五个方面保障考核机制的有效运行。

一是制订科学细化的考核体系，促进考核主体的多元化。科学的考核体系是促进政绩考核制度创新落地生根的重要保障，除了要明确考核主体、考核对象、考核程序以及考核结果等级之外，还必须确保考核的相对独立性。特别是对政绩考核的程序、方法等要进行有针对性的培训，在努力提高考核人员素质的基础上，提高政绩考核工作质量。其中，为确保考核的公平性和代表性，在考核主体当中可以规定考核评价成员必须包括上级官员、食品监督部门、专家群体以及民众代表等，且应加大民众代表的比例和考核分值。另外，为避免形式主义积弊，考核形式变过去的僵化考核为灵活机动考核，不能每到“年中和年终”才考，应常态考和不定期考。

二是建立严格的考核工作责任制和责任追究制，增强考核的约束功能。由于政绩考核涉及面比较广，专业性比较强， 需要多个部门的配合支持，而对领导干部考核又是一项十分严肃、政策性很强的工作，需要建立一套防止政绩考核失实失真考核责任机制。另外，政绩考核工作人员还需在规定的权限范围内保持独立性，不受任何外界因素特别是来自于同级和上级领导者个人意图的干扰。在保证考核主体独立性的同时，一方面要增强考核工作人员的责任意识，进一步明确考核工作人员以及提供情况数据、负责审查等职能部门的相关职责；另一方面，要加大督查力度，对不能很好履行职责，提供虚假情况、考核结果失真、失实或违反纪律的人员，应根据情节轻重，给予通报批评、诫勉谈话、取消考核资格、组织处理或纪律处分。对出现重大失误、触犯刑律的，要依法追究相关人员的刑事责任。

三是实施严格的问责制，保障考核机制发挥积极作用。食品安全工作纳入政绩考核，首先需要完善食品安全监管问责机制，在厘清责任的前提下，对监管单位主要负责人及有关人员进行问责追究。具体到问责办法，可以根据“未按规定审核、监管发布食品广告的”、“对重大食品安全事故和重大食品违法案件查处不力的”、“发生重大食品安全事故，未采取积极有效措施导致危害和影响进一步扩大的”等情形，对责任人员分别给予通报批评、诫勉谈话、停职检查、责令辞职、免职等处理。这样，就能形成一个环环相扣的责任链条，向地方政府和主要领导施加更大的“领导责任压力”，进而通过问责机制和追究刑责，将“具体责任压力”传导到食品安全监管部门。如果做到了这一步，食品安全政绩考核就能产生强大的正面效应，为食品安全构筑坚实的政策保障和法律屏障。

四是建立食品安全政绩考核的监督制度，增强考核的透明性和公正性。为确保考核的客观公正，必须对考核工作本身进行监管。一方面要进一步拓宽监督渠道，聘请政绩考核工作监督员，开通监督举报电话和信箱，建立领导干部政绩公示制度；另一方面应将食品安全政绩考核的内容、过程和结果予以公布，增加考核的透明度，自觉接受广大干部群众、党代表、人大代表、政协委员、离退休老干部、新闻工作者的监督。通过多方位的监督，促使考核工作人员以及相关职能部门能严格遵守纪律，坚持考核程序，自觉做到公道正派，确保考核结果的真实性。

五是推进食品安全监管工作的制度化和常态化。为防止一些地方对“食品安全政绩考核”产生负面反弹，避免制度创新导致形式主义和异化，还需要积极推进食品安全监管工作的制度化和常态化。这是由于政绩考核的时间单位一般为一年，以政绩考核的方式对某方面工作予以督查、强化，如果不与制度化、常态化的监管履职结合起来，容易导致考核的迟滞化、虚泛化，实现监管工作的制度化和常态化有助于规避这些问题的产生。

（作者：李腾飞，中国人民大学农业与农村发展学院博士生；王志刚，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师）

责任编辑：许 海