福建省新型城镇化发展现状与对策

杨雪星

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350001)

目前中国的城镇化浪潮方兴未艾，正如诺贝尔奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨所言，城镇化将成为“影响人类21世纪发展的大事”。城镇化是福建省加快产业结构调整，转变经济增长方式，促进经济增长的强大动力[1]。福建省作为全国首个生态文明先行示范区，在新一轮城镇化浪潮中要积极探索新型城镇化战略[2]。

1 福建省城镇化发展现状

1.1 城镇人口迅速增长

纵观福建省城乡人口规模发展历程(表1)，新中国成立至改革开放期间，福建城镇化建设发展缓慢，城镇人口低速攀升，城镇化率略有回落；改革开放后，城镇化进程快速推进。1978—2000年，全省人口增长了957万人，增加了39%，而城镇人口从336万人增加到1432万人，增加了1096万人，规模翻了2番多。

表1 福建省城乡人口规模发展历程

1.2 城镇化率稳步提高

进入21世纪以来，城镇化迅猛发展，2006年城镇人口首次超过了乡村人口。改革开放35年来，城镇化水平从13.7%提高到60.8%(表1)，年均增速4.35个百分点。城镇化建设由初级阶段加速发展到中期阶段，并逐渐进入城镇体系构建完善阶段[3]。

与全国平均水平相比，改革开放以来福建省城镇化率由低于全国平均水平(17.9%)4.2个百分点，提高到高于全国平均水平(53.7%)7.1个百分点。从2000年起，福建省城镇化率连续13年高于全国平均水平(图1)，年均增长率为2.88个百分点。2000年，福建省城镇人口为1432万人，城镇化率为41.99%，比全国平均水平高5.79个百分点。2006年，福建省城镇化水平首次突破50%，而全国在2011年才首次超过50%。2013年，福建省城镇化率已超过60%，位居全国第8位，仅次于上海、北京、天津、广东、辽宁、浙江和江苏7个省市[4]。

图1 2000年以来福建省城镇化发展趋势

1.3 基础设施、公用事业、人居环境大为改善

福建坚持以人为本，启动生态省份和新型城镇化试点建设，加大基础设施、公用事业、人居环境的建设投入(表2)。2008年，全省城市基础设施投入额为285亿元，2012年，该项目投入额为510.9亿元，同比增长80%，占同期全社会固定资产投资的4%。2012年底，福建省城市基础设施、公用事业和人居环境的多项指标均超过2008年水平，且高于全国平均水平。全省城市建成区排水管道密度达9.54 km/km2，每万人拥有公交车辆13.3标台，人均道路面积14.13 m2，城镇居民人均住宅建筑面积达38.2 m2，城市用水普及率99.1%，城市燃气普及率98.6%，人均公园绿地面积12.1 m2，建成区绿化覆盖率42%，卫生机构床位数139172张。同时，福建省重点加强历史文化名城建设，把城镇污水处理、垃圾处理及环境治理等项目列为优先发展对象，大力提升城镇生态文明水平。2012年，城市污水处理率85.6%，生活垃圾无害化处理率96.4%，人居环境大大改善。

表2 福建省城市基础设施和服务设施变化情况

2 福建省城镇化建设存在的主要问题

从1997年至2013年的16年里，福建省的城镇化迅速完成了加速发展阶段的前半段(城镇化率从32.6%提升到60.8%)，这种规模庞大、速度极快、“高度浓缩”的中国式道路使福建省城镇化的成功和福建省城镇化的问题一样突出，辉煌成就的背后暗含着不少的问题。

2.1 常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率差距大

官方城镇化水平通常指常住人口城镇化率，即城市人口占总人口的百分比，其中城市人口包括城镇户籍人口和暂住人口，凡在城镇有固定工作且居住半年以上即为暂住人口。2000年，福建省常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距为21.38个百分点(图2)，之后二者差距开始呈波动上升趋势，2002年差距最小，仅为12.2个百分点。2012年，据官方统计数据，福建省城镇化率为59.61%，而户籍人口城镇化率只有34.12%，相差25.5个百分点，表明福建省有570万的暂住人口未能成为真正的市民，不能与城市居民享有同等待遇。2000—2012年期间，虽然常住人口城镇化率上升了42%，户籍人口城镇化率增加了66%，但由于常住人口基数较大，二者差距仍上升了4.11个百分点。因此，差距的这部分人虽离开了农村，加入城市发展大军，但却没有真正融入城市，形成了独特的“半城市化现象”，不利于经济的持续健康发展[5]。

图2 常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距

2.2 各设区市城镇化发展水平不均衡，地区差异较大

福建省城镇化水平虽位居全国前列，但是各设区市发展水平不均衡，地区差异较大(表3)。2012年，全省九地市中，厦门城镇化水平居于榜首，高达88.6%，高于发达国家的85%平均水平，具有较强的城镇聚集效应，率先进入城镇化高度发展即城镇体系完善阶段；福州、泉州2个设区市的城镇化水平分别为64.8%和60.4%，均高于全省(59.6%)和全国平均水平(52.6%)，进入了城镇化中期加速发展阶段；三明、莆田、漳州、南平和宁德5设区市已经有超过一半的人为城镇人口，但城镇化率低于全国平均水平；龙岩市的城镇化建设发展较慢，居于全省最后一位，仅为49.4%，低于全省平均水平10.2个百分点，与首位的厦门相差高达39.2个百分点，约为厦门市2000年的城镇化水平。

表3 2012年福建省各区域城镇化水平

2.3 第三产业水平较低，城镇化建设的产业支撑力度不够

城市经济理论研究表明，随着城市化进程的推进，农业、工业和服务业三种力量依次处于经济发展的主导地位。因此，如果第二产业和第三产业在整个国民经济中所占的比例越高，则城市化水平越高。从福建省三大产业生产总值占比来看，2012年，第二产业和第三产业生产总值占比为51.7%和39.3%，第二产业占经济的主导地位，第三产业占比相对较小，影响城市人口就业和吸收农村转移人口；从就业人员结构看，全省第二产业就业人数为996.75万人，第三产业就业人数为929.95万人，一二三产业占总就业人数的比例分别为25%、38.8%、36.2%。同国家平均水平相比，略高于国家平均水平，2012年全国第二和第三产业就业人员占总就业人数的比重分别为30%和36%。但是同沿海开放城市相比，福建省的产业水平仍较低。如2012年上海市第二和第三产业生产总值占总生产总值比重达39%和60%，就业人数占总就业人数的比例为39%和56%，已提前进入第三产业占主导地位的城镇化高级发展阶段。

2.4 城镇化质量不高，结构不够合理，发展不够和谐

一是“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地低效。2000—2012年，福建省城镇建成区面积增长265%，远高于城镇人口56%的增长速度。二是城镇发展规模结构不合理，主要表现为大城市过度膨胀，中小城市发展动力不足[6]。福州市和泉州市为特大城市，常住人口超过500万人，面临较为严重的住房紧张、就业困难、交通拥堵等“城市病”问题。快速城镇化在显著改善人民生活水平的同时，也带来了一系列的环境问题，近年来，厦门岛内交通拥堵、灰霾天气增多等问题，已影响到岛内居民的生活质量。而中小城市发展却动力不足，福建省大部分建制镇规模太小，缺乏中等规模的城镇，大批农村人口从乡村向城市转移过程缺乏一定的过渡环节。三是城镇化发展存在不和谐的地方，如部分文化遗产、古迹、古城镇伴随快速城镇化遭到不可逆的毁灭，部分山区存在较多留守儿童、妇女等。

3 积极稳妥推进福建省新型城镇化建设的战略举措

未来的城镇化将面临更多的挑战，前半段积累的突出问题，将在后半段集中释放。如果不能改变城镇化的驱动方式，福建省未来的经济增长、社会包容性及环境持续性都将受到不利影响。新型城镇化道路是一个更加平衡，更具包容性和持续性的经济增长模式，为积极稳妥推进福建省新型城镇化建设，需采取如下战略举措：

3.1 加快户籍制度改革，推进基本公共服务均等化

十八届三中全会提出要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。福建省要加快户籍制度改革，在农业转移人口集聚地区，探索全面放开县(市)、建制镇落户限制，出台具体可操作的户籍改革措施，促进具有稳定职业、稳定住所的农业转移人口落户城镇，提高户籍人口城镇化率，由现行的户籍制度向居住证制度转变，将教育、医疗、住房等与暂住证挂钩，为所有居民提供最低标准的公共服务，消除劳动力从农村向城市流动的障碍[7]；促进基本公共服务从户籍人口向常住人口覆盖，进一步落实进城务工人员随迁子女与当地户籍学生享受同等的义务教育政策，研究制定其在当地参加升学考试的办法；将在民办学校就学的进城务工人员子女义务教育生均公用经费纳入各级财政保障范畴；要合理配置卫生、中小学校、幼儿园、体育设施等公共资源，推动教育、文化、体育等公共服务设施向社会免费开放；进城务工人员集聚区要设立卫生服务站；积极推动社会管理机制创新，优化提升就业、治安、流动人口等管理制度。推行政府购买服务，市政、卫生、保洁等公共服务推向市场。

3.2 坚持以人为核心，全面提高城镇化质量

推进以人为核心的城镇化的首要任务是有序推动农业转移人口市民化。目前，福建省城镇化的最大问题是，户籍城镇化率大大滞后于常住人口城镇化率。常住人口城镇化率比户籍人口城镇化率高二十几个百分点。根据《国家新型城镇化规划(2014—2020)》，根据不同市县区的人口情况，采取不同程度的户籍开放制度；同时，加大对闽北山区等落后地区城镇化的支持，是优化城镇化布局的重要手段。福建省城镇化区域发展不平衡，厦门城镇化率已达88.6%，而龙岩南平等城镇化率分别只有49.4%和51.6%，随着沿海地区产业转移加快和闽北等铁路交通加快建设，可以积极在闽北资源承载力较强的地区，出台政策如加大保障性安居工程建设力度，落实税费减免和土地出让收入用于保障性安居工程建设等优惠措施，优先解决环卫工人、公交司机等群体的住房困难，探索利用农村集体建设用地建设农民工宿舍等，促进当地农业转移人口就地就近从业定居。而对于中西部地区城市群和城镇，为增强其发展后劲，需要加快推进新型工业化进程，壮大现代产业体系，完善基础设施网络，积极探索低保、养老保险、医疗保险和医疗救助制度在跨区域的城乡居民之间的融合衔接[8]，探索建立用人单位为进城务工人员缴存公积金的农民工住房公积金机制，提高公共服务保障能力，实现公共服务均等化。

3.3 推动产业与城镇化联动发展，实现以产带城

没有产业支撑的城镇化就是土地的城镇化，没有“产”“城”结合，就会出现“空城”“睡城”，只有产城融合发展，以产业为引领，以城市为载体，以人为根本，实现产、城、人的高度互动，才能实现新型城镇化。探索依托城关或中心城区，促进二、三产业集聚，实现二、三产业融合发展，形成特色主导产业集群或专业园区。发挥各自区位优势，有重点地承接产业梯度转移，加大项目引进力度和政策支持。推动传统优势产业改造提升打造传统产业升级版，培育发展高新技术、战略性新兴产业，提升产业层次，促进产业转型。发展现代农业，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体制，培育新型农业经营主体，引导湿度规模经营，有序转移农村剩余劳动力。福建省应根据各地不同区位优势，推动产业与城镇化联动发展，如在福州和闽南两个经济相对较发达的地区，应重点发展高新科技产业，加强对台合作，充分发挥大城市的资源和人才的集聚效应；而闽西地区生态和文化旅游资源丰富，应大力发展旅游产品的深加工与营销，打造红色旅游、生态旅游等精品项目[9]。

3.4 把握生态示范区的重大契机，推进绿色城镇化

新型城镇化必然是绿色城镇化，城市建设和管理者应该以“河山整治”的观念，在城镇体系规划中整合城镇、土地、水利、农林等各个方面的规划，打破条块分割，更加注重生态，实现真正的绿色城镇化。作为全国首个生态文明示范区，福建省要加快改变城市发展模式。首先，从过去的三高模式向三低模式转变，即从高排放、高消耗、高污染转变为低消耗、低污染、低排放的发展模式；其次，从线性发展到循环发展，转变消费模式，积极提倡循环可持续理念，资源利用要从坟墓回归到摇篮，也就是所有的东西都要再生使用，所有的垃圾经过分解后全部再生利用；再次，发展绿色、智慧城市。城市建设不是美国式的蔓延式扩张，而应该走紧凑、绿色、智能型道路，从过去的大量使用化石燃料、小汽车以及追求奢侈浪费，转变成环保、可持续发展的模式[10]。这是福建省绿色城镇化要走的道路。同时，严格执法也是推进绿色城镇化的关键。更多地采用市场化的工具，如碳、空气和水污染以及能源使用的税收和交易制度，来实现环保目标。福建省需要加强“绿色治理”，形成一套能够有效管理环境的制度、激励和工具。

3.5 改革绩效考核机制，改善地方政府治理

调整地方官员的绩效评估体系，将居民的满意度纳入政绩考核体系，以激励更高效、包容和可持续的城镇化进程。通过引入中期财政支出框架和公开含地方政府资产负债表在内的完整账目，改善地方政府的财务管理。城市发展不应只追求GDP排名和城市规模，而应把城市发展目标定位为资源节约、环境友好、经济繁荣、社会和谐。应充分借鉴国外城镇化发展经验，走节约集约利用资源、保护自然生态和文化特征、大中小城市和小城镇并举的可持续发展之路。特别是近年来由于过分重视大城市发展，导致大城市规模膨胀，并产生了资源消耗大、空间过度集中、经济结构失衡、环境严重污染，社会矛盾激化等一系列问题，即城市病问题。避免这一问题的出现，需要科学规划，空间一体，适度聚集，协调发展，以城市群来带动整体城镇的发展。

参考文献：

[1] 李培林. 城镇化与我国新成长阶段——我国城镇化发展战略研究[J]. 江苏社会科学，2012(5):41-46.

[2] 苏林. 福建省产业集群与城市化互动发展关系研究[D]. 北京：中央民族大学，2013.

[3] 仇保兴. 中国特色的城镇化模式之辨——“C模式”：超越“A模式”的诱惑和“B模式”的泥淖[J]. 城市发展研究，2009(1):8-12.

[4] 黄静晗，郑传芳，陈菲菲. 新型城镇化与福建省小城镇综合改革建设基于对首批省级试点镇的评价[J]. 福建农林大学学报：哲学社会科学版，2013(3)：3-7.

[5] 宋国恺. 外来流动人口与城镇化发展道路——以福建晋江为例[J]. 甘肃社会科学，2008(6)：26-29.

[6] 白俊超. 对福州大都市区建设进程中“城中村”改制若干问题的思考[J]. 福州党校学报，2011(6)：22-25.

[7] 徐安勇. 城镇化背景下的福建省农村劳动力转移问题研究[J]. 齐齐哈尔大学学报：哲学社会科学版，2014(1):14-18.

[8] 陈维涛，彭小敏. 户籍制度、就业机会与中国城乡居民收入差距[J]. 经济经纬，2012(2):32-36.

[9] 苏楠楠. 福建省城镇化对策分析[J]. 现代商贸工业，2014(1):25-30.

[10] 王蒲华. 福建省实行差异性城镇化发展战略的对策分析[J]. 台湾农业探索，2013(6)：31-35.