福建财政资金扶持农民合作社的政策效应思考

郑小玲，郑少红，林 繁

(福建农林大学经济学院，福建 福州 350002)

1 财政扶持农民合作社的政策目标和现实意义

概述国外对合作社实施政策援助的具体目标，主要包括：一是鼓励发展合作社，以推动合作社事业快速发展；二是帮助解决合作社创建的启动资金问题；三是帮助合作社解决经营中的困难；四是推广普及合作社知识，并为合作社培养管理和技术人才。

中国政府历来高度重视农业、农村与农民问题，而作为农民互助合作的组织农民专业合作社，适应了农业生产力对农业经营制度的创新需求，成为有效解决“三农”问题的重要途径，由此受到党和中央的高度支持，特别是近年来中央1号文件都明确出台包括财政、金融、税收等以支持促进农民专业合作社发展的政策措施。表1是自2004年来中央文件、法规中有关扶持农民合作社的政策规定。

由表1可知，现阶段我国政府财政扶持农民专业化合作社的政策目标，主要是解决合作社生产经营、市场营销、技术、信息服务等发展过程缺乏的资金问题，并以“示范社”和“示范项目”为载体，提升农民合作社的服务功能和市场经营能力，以此带动和增加农户收益。据不完全统计，2003—2009年中央财政累计安排财政扶持专项资金13.75亿元，各地省级财政累计安排18.2亿元用于扶持农民专业合作社；2011年中央财政又安排专项资金7.5亿元，比上年增长36%用于扶持农民专业合作社发展，各地省级财政据不完全统计安排专项资金也将超过10亿元[1]。

在政府利好政策和财政资金大力扶持下，中国农民专业合作社蓬勃发展。据国家工商总局公布数据显示，截至2012年底，我国农民专业合作社实有68.9万户，比2011年底增长32.07%，出资总额1.1万亿元，增长52.07%。

表1 2004—2013年政府财政扶持农民专业合作社的政策规定

注：以上内容由相关政策文件整理而得。

2 福建财政资金扶持农民合作社的现状分析

2.1 基本情况

早在2003年，福建便启动实施了财政扶持农民专业合作组织的专项基金，以后每年对农民专业合作社的财政资金扶持力度不断加大，扶持合作社数量也不断增加，尤其是2007年农民专业合作社法正式实施后，政府财政资金扶持力度更是有增无减，从而有力地推动了福建农民专业合作社蓬勃发展(表2)。

表2 2007-2012年福建专业合作社及财政资金扶持情况

注：数据由福建省农业厅经管处提供。

从表2可知，自2007年来福建各级财政专项资金的扶持重点主要是进行示范项目的补助以及示范社的评比，扶持对象以经营能力强、带动能力好、规范效应明显的合作社为主，主要通过以奖代补的方式，引导支持农民专业合作社规范化发展。2012年底福建农民专业合作社获得财政扶持资金数量达到676家，其中得到农业部门扶持的合作社数量是304家，各级财政专项扶持资金总额为4290.2万元；2012年获得财政扶持资金增加到806家，其中农业部门扶持489家，各级财政专项扶持资金总额也增加为6545.8万元。

另据福建省农业厅经管处统计，2007—2011年福建省共扶持合作社示范项目166家，扶持资金总额1550万元；2012年合作社示范项目77家，扶持资金770万元；2013年示范项目45家，扶持资金450万元(表3)。此外，自2011年开始福建省级财政每年安排不少于2000万作为财政扶持的专项资金，采用直接补贴的方式，用于扶持省级农民专业合作社示范社开展购置生产设备、商标注册、农产品质量标准与认证、市场营销、技术推广、教育培训和信息服务等活动。

表3 福建专业合作社规范化建设项目资金扶持情况

注：资料来自福建农业厅经管处。

2.2 财政资金扶持合作社的成效

2.2.1 推动合作社发展壮大 2007年，《农民专业合作社法》颁布实施后，福建农民专业合作社得到快速发展。截至2012年底，全省共有农民专业合作社14716家(表4)，比2011年增长53%。合作社共有成员443527人，比2011年增长32%；其中，农民成员425168人(占成员总数的95.86%)，比2011年增长32.2%；团体成员6022人，比2011年增长26.7%。合作社生产经营范围也由传统的果、蔬、菌、茶、畜牧等产业，拓展到农机、植保、土肥服务行业以及农业休闲观光的新领域，不断壮大。截至2012年底，福建农民专业合作社从事种植业的有9066家，从事林业的有1267家，从事畜牧业的有1581家，从事渔业的有1153家，从事服务业的有748家，其中从事农机服务的有384家，从事其他的有1592家(表5)。

表4 2007-2012年福建农民专业合作社发展情况

表5 2012年福建农民专业合作社行业构成 (单位：家)

2.2.2 提升合作社运行质量 福建农民专业合作社的运行质量得到有效提升。根据福建省农业厅经管站的统计，2012年全省农民专业合作社已拥有注册商标1307个，较2011年(788个)增长65.9%；通过农产品质量认证的433个，比2011年(310个)增长39.7%；同时，提留公积金、公益金及风险金的合作社有1872家，比2011年(1422家)增长31.6%；可分配盈余按交易量60%返还给成员的合作社为2470家，较2011年(926家)增长166.7%；创办加工实体的合作社为492家，比2011年(212家)增长132.1%；参与信用合作组建资金互助合作社的合作社为98家，比2011年(108家)下降9.3%(表6)。可见，在财政资金的有效扶持下，福建农民专业合作社运行质量不断提高，逐步实现规范化管理。

2.2.3 提高合作社综合能力 目前，福建农民专业合作社综合能力不断提高，服务功能已逐步向生产、加工、统一组织购买农业生产投入品、统一运销及产加销一体化服务拓展。据福建省农业厅统计，截至2012年底，全省产加销一体化服务合作社8598家，占55.8%；生产服务为主的合作社3797家，占24.6%；以购买服务为主的合作社262家，占1.7%；以运销服务为主的合作社483家，占3.1%；以加工服务为主的合作社233家，占1.5%，以仓储服务为主合作社33家；从事其他的合作社2001家，占12.2%。截至2012年底，福建合作社被农业主管部门认定为示范社的有966家，比2011年增长27.6%，带动非成员农户665022户，比2011年增长38.3%，辐射能力逐步增强。示范社建设不仅推动了合作社自身的规范化建设，并且在促进当地主导产业和特色产业的发展，改善农产品生产的质量安全标准等方面发挥了示范作用，为促进农村发展和农民增收做出积极的贡献。

表6 2011-2012年福建农民专业合作社运行情况

2.2.4 促进农民持续增收 经营服务情况来看，目前福建农民专业合作社与农户社员之间形成更为紧密的一体化服务，为提高农业生产专业化、集约化水平，推动农业规模经营，增加农业经营收益，减少交易成本起到重要作用。2009—2012年，福建农民专业合作社统一组织销售的农产品总值分别达到了562685.2万元、679908.5万元、800854.7万元和1198284.8万元，统一组织购买农业生产投入总值分别为181346.8万元、224905.7万元、236454.1万元、453872.4万元，可分配盈余分别为23106.9万元、39795.4万元、64059.8万元和126399万元；2009—2012年农民专业合作社经营收入也分别达到267227万元、352928.6万元、403471.6万元和658806.75万元，持续保持增长趋势，让农民从价格上升、加工销售和产品增值中得到更多实惠，促进持续农民增收。

2.3 扶持中存在的主要问题

2.3.1 财政扶持资金惠及目标群体窄，资金总量虽逐年增加但仍“粥少僧多” 2011年，福建各级财政专项扶持资金总额为4290.2万元，而享受扶持的合作社数量为676家，只占当年合作社总量11256家的6%，且平均每个合作社得到的扶持资金只有6.35万元；2012年福建各级财政专项扶持资金总额为6545.8万元，而享受扶持的合作社数量806家，只占当年合作社总量15407家的5.2%，且平均每个合作社扶持资金只有8.12万元，显然这极其有限的资金与合作社建立发展所需资金相比仍是杯水车薪。另外，2012年省级财政扶持资金3400多万元，占各级财政专项扶持资金总量的51.9%，而设区市有安排财政扶持合作社的偏少，多数县级仍没有安排财政专项扶持资金。由于投入方式较为单一，且迫于扶持资金有限，因而在扶持目标上有所限定，一般都投放到资金规模和成员规模较大、盈利能力强，运作比较规范的示范合作社上，而目前福建绝大部分农民专业合作社还处于发展的起步阶段，发展质量水平高的合作社仅占少数，导致财政扶持目标过于狭窄，覆盖面不广。

虽然近年来，各地重点和加大对合作社示范项目与示范社的扶持力度，而且主管部门也对示范社和示范项目制定了量化的评价指标，但从实际运行效果分析，这些评价标准多偏重合作社眼前短期的经营能力，忽视合作社长远可持续发展和规范化建设的重要性，结果出现不少运作不规范的“假合作社”，却凭借其关系资源得到财政资金扶持，而实际真正规范运作又急需资金扶持的合作社却未能如愿以偿，致使财政资金使用的普遍性和公平性难以体现。

2.3.2 财政扶持资金重“硬件”轻“软件，弱化了财政补助的示范功能 在各级政府的财政扶持政策中，存在一个较为普遍的问题是，重视合作组织的硬件建设，忽视合作组织的软件建设[2]。依据《农民专业合作社法》，政府财政扶持资金的宗旨，是有效解决合作社发展中的核心问题，例如基础设施建设、成员合作意识培育、市场营销水平提升等。然而，由于认识和引导的偏差，实际中大部分合作社认为，扶持资金功能就是解决合作社因资金约束而产生的所有问题，特别是合作社眼前缺乏的硬件设施，这样一定程度上降低财政资金的导向和使用效率。根据实际调查，目前得到政府各级财政扶持的合作社中，扶持资金用途最多的分别是基础设施建设、技术培训推广、扩大规模、购置机械设备、信息网络建设等合作社发展的硬件；而对合作社成员合作理念、内部治理、运作机制设计、社长能力素质、市场营销水平等方面却少有关注。而在主管部门管理方面，扶持资金的投放无论是在示范项目的设计、评审、实施，还是项目的检查验收过程中，都注重量化、引导和投入合作社硬件建设指标，而对合作社相关的合作意识培养、规范化制度建设、人力资本投入等软件建设重视不够投入不足。如此资金扶持短期内能够增加合作社资产和实力，于合作社起步成长阶段亦能发挥积极作用，但资金示范效应有限，财政资金乘数效应更未能发挥，显然是不利于合作社长远可持续发展的需要。

2.3.3 扶持资金运用管理不善，资金扶持效益不显著 当前财政扶持资金管理权责不清，“管事不管钱，管钱不管事”体制弊端严重影响制约资金扶持效益，例如，财政、农业、林业、水利、海洋与渔业、供销等部门或组织都参与农民专业合作社示范项目管理，导致扶持资金分散，无法发挥其应用的作用。同时，在财政扶持合作社专项资金的使用上监管不到位，缺乏有效绩效评价体系，资金投入后的管理、监督、跟踪机制缺乏，资金使用、评估不科学，扶持项目操作性和效益性不强。

另一方面，财政扶持资针对性、操作性、实效性不强。扶持农民专业合作社的专项资金,实际使用中过分注重“短、平、快”，不利于农民专业合作社的长远发展[3]。据实际调查的合作社反映，目前财政资金扶持不到位，扶持重点和针对性不强，许多示范项目一年一次性扶持，缺乏后续资金及相关配套措施的跟进，结果扶持的示范项目难以做大做强，甚至因缺乏持续投入而难以为继。另外，不少合作社抱怨扶持政策单一优惠不足，缺乏必要的综合配套扶持政策，例如，农机合作社扶持上，目前福建只有农机设备购买单项补助，而外省却有包括油料、插秧、植保全程补助；农机用电至今仍为工业用电，难以享受农业用电的优惠条件；农机用地审批缺乏灵活性，不利于土地集中形成规模；资金补助产品项目只局限于水稻品种，不利于当地特殊农产品的发展；农机具抵押困难，致使合作社贷款艰难。

3 提高财政资金扶持合作社政策效应的思考

根据以上研究分析，提高财政资金扶持合作社的政策效应，今后应着力加强以下三方面思考与对策。

3.1 财政扶持政策应更加体现战略性和系统性

当前，在确保财政扶持资金继续逐年有所增长前提下，政府的财政扶持政策应该逐步配套形成较完善的支持体系，而不能只是单纯的资金补助。即政府财政扶持应在现有扶持合作社专项资金和示范项目基础上，还应加快实施相关配套政策的扶持。例如，政府在产业扶持上，必要优先扶持合作社承担农业项目，以充分发挥当地资源优势，促进合作社主导产业区域化、规模化、产业化、组织化，从而增强合作社参与市场竞争的能力。土地使用审批上，对合作社农产品生产基地、种养及农机示范推广用地和设施农业用地，在不修建永久性建筑物的前提下，国土资源部门应当将其视作农业生产用地加以支持；而合作社兴办加工企业所需的非农建设生产用地，在符合土地利用总体规划前提下，国土资源部门也应依法优先安排用地指标。

另外，为适应现代农业发展的需要，政府农业主管部门要贯彻落实好中央文件关于“安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社”的政策，真正将农民合作社纳入政府相关支农项目建设单位中，同等条件下，在农业综合开发、产业化经营、农业技术推广、农田基本建设、农业保险等涉农项目，适当倾斜交由合作社承担建设。同时，政府在制定和实施具体扶持政策时，不能只针对某一类或某一方面的问题，应注重解决关系合作社全局和战略发展的问题，例如合作教育问题，组织制度规范建设问题，以及合作社公共服务平台建设，以有效支持合作社做大做强持续发展。

3.2 实行有偿和无偿扶持结合，提高扶持资金的使用效益

目前，财政资金扶持合作社的方式主要有以下四种：一是以奖代补，即对依照合作社原则设立、运行，且示范效果明显的合作社给予直接奖励；二是项目建设补贴，主要对合作社基础条件和设施建设的大规模投资给予一定比例补贴，如合作社购买大型农机具就享受30%的资金补贴；三是政府提供免费服务，如为合作社免费培训农业技术、合作知识、举办农产品展销会等；四是政府购买服务，即服务项目直接由合作社或委托商业组织、中介组织进行，而费用由政府支付，如农产品生产标准和技术规程的制定、农产品质量及“三品”认证、农业信息化建设等。

以上财政扶持的方式中，第三和第四方式的扶持资金，其用途是政府为合作社创造良好外部经营环境所花费的费用，属于合作社非经营性资金，主要包括人员的教育、培训和合作社知识的普及、推广、展销等方面的开支。由于合作社的经济实力较弱，面对激烈的市场竞争和由此而来的生存压力，有限的资金理应更多地用在合作社生产经营方面，而为更好地促进农民合作社的健康持续发展，政府有必要以免费提供的方式直接支持解决这些事关合作社长远发展的服务。

而对于第一和第二种方式所扶持的资金，其用途主要是合作社生产经营需要的基础设施建设、市场营销和生产技术的培训推广等费用，属于合作社经营性资金。对扶持合作社的经营性资金，我们建议政府宜采取有偿使用即贷款方式支持合作社，即这部分财政扶持资金可实行限期无息或低息贷款给合作社，使用期间主管部门也要对合作社使用的这部分扶持资金进行评价、跟踪、验收、到期收回，再将这部分资金资助其他合作社，如此将有效地提高财政资金的扶持效益。这种贷款的方式解决农民合作社经营资金既可以起到激励合作社的自助和自立，避免产生政策依赖；又能够有效预防政府对于合作社内部事务的不必要干预，增强合作社自身经营管理能力。

3.3 发展信用与资金互助合作社，推进金融合作的改革创新

当前，资金短缺融资难依然严重制约着合作社发展。而国外解决合作组织资金困难的最好办法就是建立合作金融，尤其是在发达国家，信贷和金融合作是解决合作社经营资金问题的重要手段。为此，借鉴国际经验，必要大力支持和引导合作社发展自己的金融合作，以求根本上破解农户及合作社贷款的难题，使农民合作社在资金方面得到更大的帮助，为合作社健康可持续发展创造有利的条件。开展资金互助合作有利于将农户的小资本集合成大资本，入社成员以信用担保，以合作社为载体，彼此间开展助农小额贷款；同时，资金互助合作社还可以与农村金融机构对接，采取“农村信用社+农民资金互助合作社+农户”、“村镇银行+农民资金互助合作社+农户”等模式，由合作社承担信用与必要的财产担保，金融机构授信给合作社贷款资金，合作社根据农户的条件与需要提供贷款资金，以有效地解决农户融资难、担保难的问题。

此外，要推动农村金融的改革创新，必要建立财政扶持担保基金，以此对符合贷款条件的农民合作社提供贷款担保；同时，积极实施财政资金扶持合作社贷款贴息制度，财政资金扶持担保和贴息“双管齐下”就能有效缓解合作社融资困境。另外，要加快推进农业保险，特别是农业政策性保险的实施，要在现有水稻政策性保险基础上，扩大惠及蔬菜、特种水果等其他农作物的保险，切实增强合作社抵御自然和市场风险的能力。

参考文献：

[1] 伊农网. 农民专业合作社——中国农业现代化的合作发展之路[EB/OL]. (2012-07-04)[2014-02-29]. http://www.ycsagri.gov.cn/showDetails.aspx?ID=48387.

[2] 苑鹏. 农民专业合作社的财政扶持政策研究[J]. 经济研究参考，2009(41)：5-13.

[3] 张秀莲. 简析我国政府扶持农民专业合作社的政策举措[J]. 经济体制改革，2009(6)：94-98.