美国中低收入者住房金融体系概况

朱虹

摘要：本文系统介绍了美国针对中低收入者的住房金融体系建设，主要从直接金融支持、机构激励机制、抵押贷款资产证券化等方面，全面描述了美国住房公共政策的主要特征和运行特点，并着重分析了保证公共住房政策有效执行的相关监管体系。

关键词：住房金融 公共住房政策 资产证券化 美国

自上世纪30年代以来，为实现“居者有其屋”的住房目标，美国住房金融政策不断推进，形成了覆盖抵押贷款一、二级市场完善的制度体系。目前，相关体系主要涵盖以下几个方面：一是面向购房者的直接金融支持，降低中低收入群体的信贷门槛；二是针对金融机构的激励机制，鼓励其加大特殊群体的信贷支持；三是发展抵押贷款资产证券化，保障一级市场流动性充足。

面向中低收入群体的直接金融支持

由于中低收入家庭缺乏收入保障和足够的抵押品，金融机构出于违约风险的考虑，不愿向其发放抵押贷款。而这些家庭在信用评分方面的劣势，又导致其面临较高的首付款比例和贷款利率。因此，为降低中低收入群体的信贷门槛，美国住房金融体系提供了丰富的直接金融支持，主要包括抵押贷款担保、首付款支持以及利息补贴。满足一定条件的购房者，可以直接向相关机构提交申请，获得相应的政策支持。

（一）抵押贷款担保

1934年，美国成立联邦住房金融管理局（Federal Housing Administration，FHA），为具有一定偿还能力、信用记录良好的中低收入者提供贷款担保。担保采用完全保险的方式，一旦购房人发生违约，将由FHA负责补偿金融机构的全部损失，继续按期支付剩余本息并持有贷款至到期。2013年，共计120万户家庭获得贷款担保（78%为首套房购买），涉及贷款总额2130亿美元，占当年新增住房抵押贷款的15.5%。

FHA的担保有效降低了中低收入者的信贷门槛。一方面，与私人机构仅担保贷款总额的12%～30%相比[注：

.在大部分情况下，普通商业保险仅对8成贷款以上的部分提供担保。]， FHA实行完全保险，金融机构面临的违约风险大幅降低，放贷意愿有效提高。另一方面，与普通抵押贷款相比，FHA担保的贷款降低了对购房者在信用评分及首付款方面的要求。其中，购房者最低FICO信用评分[.FICO信用评分是美国个人消费信用评估公司（Fair Isaac Company）开发的个人信用评分系统，是金融机构审查贷款申请的重要决策信息。FICO信用评分的范围为300～850分。分数越高，借款人的信用风险越小。一般来说，信用分数在660分以上的借款人为优质客户，而当借款人的信用评分在620分以下时，放贷机构一般要求其增加担保或抵押。]由660分降低至580分，最低首付款比例则由20%降低至3.5%，使更多的低收入家庭有机会获得信贷支持。

（二）首付款支持

2008年，布什政府颁布《住房与经济复苏法案》（Housing and Economic Recovery Act），对FHA担保的居民抵押贷款，额外提供首付款补贴。根据该法案，购房人最高可获得住房价格6%的资金支持，意味着其实际承担的首付款为零。此外，政府及私人机构也对具备贷款担保资格的居民，提供共计11项首付款资助计划，不断降低购房成本。

（三）利息补贴

利息补贴旨在直接降低中低收入家庭的购房成本。1965年，美国政府通过了《住房和都市发展法》（Housing and Urban Development Act）。该法案规定，年收入在3000至6500美元的中低收入家庭，有资格获得政府提供的住房抵押贷款利息补贴。目前，利息补贴由FHA直接向贷款发放机构（商业银行、储蓄银行等）提供，获得补贴后，受益家庭实际负担的贷款利率最低降至1%。

对抵押贷款发放机构的激励机制

以中低收入家庭住房抵押贷款为代表的住房贷款项目，具有资产质量差、流动性低等特征。对金融机构而言，除非有外部流动性支持，主动加大信贷投放的动力非常有限。为此，美国政府于1932年建立联邦住房贷款银行系统（Federal Home Loan Bank System，FHLBS），为金融机构提供流动性支持，鼓励其加大对公共住房项目的信贷支持。

结构上，FHLBS由遍布全美的12家地区性联邦贷款银行（Federal Home Loan Bank，FHLBank）组成，这些银行向下吸纳贷款发放机构（包括商业银行、储蓄贷款机构、抵押银行和保险公司）成为会员，最终构成自上而下、联系紧密的系统。截至目前，FHLBS的会员数量已超过8000家，占全部抵押贷款发放机构的90%以上。在支持方式上，FHLBS主要采取低息贷款和专项补贴等方式，引导会员执行公共住房政策。

（一）低息贷款

低息贷款也称为预付款（Advances），是FHLBS向会员机构提供低成本资金的主要手段。截至2013年末，低息贷款余额达4986亿美元。

1.主要类型

根据贷款用途，低息贷款有两种类型：一是普通低息贷款，此类贷款未规定资金用途，由金融机构自主选择公共住房项目，制订支持方案。二是专项低息贷款，其资金投向与具体项目挂钩，具有专款专用的特征。目前，专项低息贷款主要通过社区投资计划（Community Investment Program，CIP）发放，为惠及中低收入家庭的社区改造提供长期融资支持[.包括居民购买自住住房和租房、修建道路和桥梁以及中小企业融资等。]。截至2013年末，普通和专项低息贷款余额分别达4306亿美元和680亿美元。

2.资金来源

低息贷款的资金来源于12家FHLBank在公开市场发行的联合债务，包括短期的联合折扣票据（Consolidated Discount Notes）和中长期的联合债券（Consolidated Bonds）。由于具有政府的隐性担保，联合债务的融资成本远低于同时期的市场利率。2013年末，联合折扣票据和联合债券的加权融资成本分别为0.09%和1.36%，会员的低息贷款利率为1.43%，而同期的10年期国债收益率为3.02%。低息贷款这种融资机制有效降低了会员的融资成本，并形成对贷款发放机构可持续的正向激励。

（二）专项补贴

除低息贷款外，FHLBS还设立可支付住房计划（Affordable Housing Program，AHP）[.AHP是目前美国最大的单项居民住房资助计划。]，向会员提供专项补贴，用于中低收入家庭的住房贷款项目。专项补贴的用途包括贷款首付款、利息补贴以及房屋的建造及修缮。AHP自1989年设立以来，已累计提供48.6亿美元资金支持，涉及住房项目81.15万套。

专项补贴的资金来源是AHP专项基金，该基金由12家FHLBank共同缴纳，每家机构每年至少缴纳上年度净收益的10%（或1亿美元），筹集的资金最终由FHLBS统筹分配。具体分配方式上，FHLBS在项目遴选环节引入竞争机制，根据完善的评分标准对会员机构上报的项目支持方案进行评分，按照分数由高到低的顺序将AHP基金进行分配，直至当年（轮）基金分配完成。

抵押贷款资产证券化

自上世纪70年代以来，美国住房抵押贷款资产证券化迅速发展，成为住房公共政策的重要载体。目前，除私人机构外，资产证券化的参与主体包括吉利美（Ginnie Mae）、房利美（Fannie Mae）及房贷美（Freddie Mac）。其中，吉利美隶属于住房与城市发展部（Housing and Urban Department，HUD），是联邦政府的组成部分，房利美和房贷美（以下称“两房”）则属于政府支持企业（Government Sponsored Enterprise，GSE）。

（一）吉利美

吉利美主要承担FHA等政府担保贷款[.涉及贷款类型包括FHA、退伍军人管理局（VA）、农业部（DA）等政府机构担保的独户住房或多户住房贷款，以及向老年人提供的反向抵押贷款。]的证券化业务。证券化的具体流程是，发起人（抵押贷款银行等放贷机构）将政府担保的抵押贷款打包，向投资人发行抵押贷款支持证券（Mortgage-backed Security，MBS）。吉利美的职责是为证券化产品提供担保，保证MBS的本金和利息按时支付[.担保费用根据基础抵押贷款与MBS的利率差额计算。

作者单位：中国银行间市场交易商协会

责任编辑：孙惠玲 罗邦敏]。截至2013年末，吉利美担保的MBS余额达1.5万亿美元，其中61.9%的基础资产为FHA担保的贷款，间接帮助全美近50%的中低收入家庭完成了住房融资。

以政府信用为保障，吉利美的证券化产品信用等级高（基本为AAA级）、流动性强，能有效帮助参与机构提高资产的流动性，进而加大对中低收入家庭的贷款投放。同时，二级市场的发展将吸引全球资本进入美国抵押贷款市场，拓宽了政府在公共住房领域的政策空间。

（二）“两房”

与吉利美相比，“两房”主要专注于传统（非政府担保）住房抵押贷款的证券化业务。作为政府支持企业，“两房”在追求盈利的同时，还承担部分公共住房职责。一是在每年的抵押贷款购买计划中，安排特定比例的中低收入家庭住房贷款，为放贷机构提供流动性支持。2013年，在“两房”购买的抵押贷款中，低收入家庭住房抵押贷款的比例超过25%。二是执行可支付住房再融资计划（Home Affordable Refinance Program，HARP），帮助部分中低收入家庭在原抵押贷款偿还期内以低利率获得再贷款的机会，完成房屋的建造和修缮。截至2013年8月，已有超过200万户家庭因HARP受益。

美国当前住房金融监管体系

次贷危机的爆发后、，使美国住房金融体系遭受严重冲击，监管真空和交叉监管的弊端受到各方质疑。2008年，美国成立统一的联邦住房金融管理局（Federal Housing Finance Agency，FHFA），独立监管FHLBS以及“两房”等众多政府支持企业。主要职责是通过市场化的方式，监督参与主体有效执行住房公共政策，实现其安全和稳健运行。

（一）对一级市场参与主体的监管

目前，FHFA监管体系的重点是针对基层放贷机构的监督。主要的监管手段包括信贷服务评价体系和AHP项目后续监督机制。

1.信贷服务评价体系

信贷服务评价旨在评估FHLBS会员机构的信贷服务水平，尤其注重考核其对中低收入群体的金融支持力度。评估采用调查问卷的方式，实行长期、动态评定。会员的评估结果与低息贷款挂钩，不合格的机构将暂停1年期以上的低息贷款（Long-term Advance）。

具体来看，信贷服务评价涵盖两方面内容：一是社区再投资法案评级（Community Reinvestment Act Rating），简称CRA评级。该评级结果取决于辖区公众对机构的评价，反映金融机构的社区信贷服务水平。二是首套房贷款支持情况，包括支持家庭数量、贷款规模等，反映公共住房政策的执行力度。

2. AHP项目后续监督机制

为实时监测金融机构AHP项目的运行情况，FHFA要求各机构每半年上报一次AHP项目的执行报告，并建立AHP数据库。截至目前，数据库涵盖了中低收入家庭抵押贷款、专项补助使用以及房屋建造等情况在内的125项指标。利用AHP数据库，FHFA定期发布全美AHP运行报告，通过这种公开透明的监测机制，以确保参与主体能按计划执行AHP项目。

（二）对二级市场参与主体的监管

次贷危机爆发后，监管部门以安全和稳健运营作为首要目标，加强了对“两房”的监管。目前，监管主要采用年度综合性评估的方式，全面评估“两房”的运营情况及潜在风险。

年度综合性评估也称GSE企业风险评级（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。风险评级对企业内部治理、偿付能力、盈利能力、信用风险、市场风险以及运营风险等六个方面进行独立评分，将复合后的总分数由高到低划分为四个等级，分别是“无须关注”、“有限关注”、“值得关注”以及“重点关注”。FHFA在发布评级结果的同时，还针对“两房”分别出具风险分析报告，提出后续整改意见。

尽管政府机构不断完善对二级市场参与机构的监管，但仍然无法从根本上消除“两房”等政策性金融机构的道德风险。一方面，作为上市公司，“两房”承担着最大化股东利益的责任；另一方面，作为政府支持企业，“两房”又是公共住房政策的载体。为了兼顾盈利目标和公共职责，“两房”不断增持高风险、高收益的产品，扩大资产规模。至2007年底，“两房”持有及担保的资产总额达5.5亿美元。次贷危机爆发后，政府在接管“两房”时，付出了巨额的救助成本。因此，如何不以增加风险为代价，使政策性金融机构加大对中低收入家庭抵押贷款的购买，即在公共住房职责与风险控制目标之间寻求到一个平衡点，依然是当前监管部门积极探索的问题。