论政府行为在海南新型城镇化进程中的问题和对策

牟磊磊，陶秉元

(青海民族大学公共管理学院，青海西宁810000)

一 新型城镇化进程中政府行为的意义

新型城镇化是以科学发展观为统领，以新型产业以及信息化为推动力，促使人口、社会、经济、资源、环境等均衡协调发展，实现城乡一体化的城镇化发展道路。其主要内涵为:一是将城乡统筹作为主线，促进城乡一体化;二是以人为本，突出人文关怀;三是在全面协调基础上，推动人口、社会、经济、资源、环境等协调发展;四是将可持续发展作为目标，保证城镇发展的后续动力;五是因时因地制宜，使城镇化发展模式适应区域特点［1］。

(一)有利于强化政府规划职能

城镇建设科学性，决定城镇化水平和质量，城镇化建设是需要长期规划和建设的工程。在不断实现城镇化建设阶段目标过程中，政府需有清晰明确管理目标，这个管理目标是包括所有阶段目标在内的目标体系。同时政府规划中必须协调各部门之间利益，使各项措施真正落到实处，推动城镇化进程。

(二)有利于强化政府社会管理与环境管理职能

新型城镇化建设，必须坚定不移走可持续发展道路。政府作为城镇管理主体，应运用多种有效方法，通过宏观指导、组织协调、统筹规划、提供服务、监督指导，有效地改善城镇环境，以强化政府环境管理职能。同时需以环境意识、环境价值观和生态文化来教育和引导人们尊重自然、保护自然，积极主动投入到生态建设当中，建立节约资源、减少污染、清洁生产、合理消费、适度发展、保护物种等环境保护行为规范，为新型城镇化建设奠定良好生态环境基础。另外，城镇化建设倡导经济—社会—人—自然相互协调，和谐发展，这要求以经济增长为重心发展政府职能，向以经济增长与社会发展齐头并进的发展职能转变［2］。政府通过制定相适应的社会政策和法规，调解城镇化进程中的社会矛盾，维护社会秩序、保证社会公正及社会稳定，对各种损害人民群众利益的行为予以严肃处理，严厉打击各类犯罪行为，切实保障人民群众生活安康。

(三)有利于树立海南省城镇形象

要实现海南省城镇化建设良性发展，政府需运用新型城镇化理念、建设策略等手段建设富有海南特色新型城镇，促进海南经济社会发展。结合海南四季如春、日照充足等优势，政府应有效调动各类资源，降低城镇政府运行成本，创造特色海岛环境。同时加大力度扶持旅游业，宣传海南形象，以吸引更多旅游者、投资者，从而增强新型城镇化建设力度，形成良性城市发展循环。

二 海南省城镇化现状及政府行为存在问题

近年来海南整体经济呈现显著增长趋势。截至2012年底，海南全年实现地区生产总值(GDP)2855.54亿元，比2011年增长9.1%。但由于基础薄弱，海南现有城镇化水平依然处于初级阶段。海南城镇化水平由1988年的16.99%上升到2011年的50.5%，比全国平均水平51.27%的城镇化率略低，但是，如果按户籍人口计算，海南城镇化水平为38.12%，如果再剔除垦区因素，则海南实际城镇化水平仅为32%。这一数值在我国现代同类省市中处于中下游水平。

海南整体城镇化率较低，城镇规模偏小，整体呈现出地广人稀局面。文昌、五指山、儋州、东方、琼海、万宁、海口和三亚八个城市平均建成区面积仅32平方公里，平均城区人口仅29.05万人，与东部沿海发达城市相比存在巨大差距［3］。目前，海南城镇化水平处于诺瑟姆S型曲线(见图1)最初加速阶段，需要结合自身经济发展优势，借助东盟自由贸易区建立的机遇，坚持以第三产业发展为主，以旅游业作为未来海南城市经济发展重要方向，逐步实现产业调整和产业结构转型，更好实现海南经济可持续发展以及城镇化水平不断提升。

图1 诺瑟姆曲线

(一)城镇化规划缺乏系统性

新型城镇化实现与系统、长远规划分不开，而制定这些规划则需要政府高层决策者深思熟虑。目前海南省政府虽然在推进新型城镇化建设，并且在发展进程中取得了一定成就，但在新型城镇化建设同时，缺乏协调统一的区域性规划，没有将海南特色紧密融合到具体行动中。相比其他城市新型城镇化建设，海南在城市资源整合、产业划分等方面规划工作还不够专业系统。此外，一些高层人员未充分考虑到新型城镇化建设与城市可持续发展之间联系，只考虑眼前经济利益，造成资源重复浪费和生态环境破坏，忽视了新型城镇化建设整体利益与长远利益，不利于新型城镇化建设进一步开展。

(二)城镇化管理缺乏协调性

当前海南城镇化进程中，不同级别政府机构均从各自职责范围和自身利益角度出发，多头管理、政出多门现象较为普遍［4］。城镇化建设进程涉及多方位领域，但在统一市场建设框架内，具有整体区域性特征，地区分割、部门分割管理模式与新型城镇化要求不相符合，不利于制定和实施统一的城镇化建设政策，影响新型城镇化建设进程科学高效发展。

(三)城镇基础设施不够完善

城市基础设施是城市居民生活与物质生产一般条件的载体，城市变化和兴衰都直接受它完善与否的影响。近些年海南省政府不断加大投入力度，建设基础设施，但由于历史原因，欠账很多，使海南基础设施建设整体水平落后，较长一段时间受到交通不便、工程性缺水、电力供应不足等一系列问题困扰［5］。

三 海南省新型城镇化发展基本对策

(一)制定系统的新型城镇化建设规划

为加快推进新型城镇化进程，实现新型城镇化健康稳定发展，海南省政府必须在新型城镇化内涵和建设规划统领下，从城镇整体价值角度出发，搞好城镇布局和制定战略规划，并且通过规划对新型城镇化建设方向与目标进行更高水准定位。在新型城镇化建设进程中，海南省政府不仅需要突出新型城镇化建设发展特色，还要突出海南热带岛屿特色，加强人文环境建设，结合特色资源优势，打造城市品牌。海南各级政府应按照全省是一个大整体、大城市规划，落实全省一盘棋建设思想。在城镇经济发展规划中，要注重完善小城镇产业发展。总之，新型城镇化规划制定要系统，结合实际，体现规划的科学性，还要依据可持续发展要求，保持社会生活与自然生态和谐共存，使新型城镇化建设有条不紊开展。

(二)建立统一协调的新型城镇化建设管理体系

我国的行政权力来自上级，基层行政人员对上级政策的服从性强，而弱化了本区人民利益，因此协调三级地方政府行为机制对城镇化建设尤为重要［6］。在海南城镇化建设进程中，因乡镇基层政府对所在区域情况有切实了解与认识，提出的方案也最契合实际，有利于突出地方特色、吸引产业聚集以及提高落后城镇的城镇化水平。所以上级政府应适当放宽地方政府政策空间，以促进其执政能力，推动地方经济发展，从而进一步推动城镇化建设。城乡建设规划部门应与发展经济贸易、交通、水利、环境保护等相关主管部门紧密配合，依据市场经济发展规律，建立有效协调机制，积极科学引导投资流动方向，以推进基础设施、公共服务设施和产业项目加快建设，促进城镇建设有序发展［7］。城乡规划、国土资源、发展改革、交通、水利、环境、旅游等各部门应密切配合，以建立协调的体制机制及良好的沟通途径。

(三)加快城镇基础设施建设

近些年，海南省政府已经在建设交通道路、改善人居环境、构筑产业支撑等方面加强城市基础设施建设。2010年海南东环高铁正式运营，海南正式进入高铁时代，并逐步完善全岛环路和工程性水网建设。另外，在海南对交通、电力、水利等基础设施进行建设的同时，医疗卫生、文化、教育等基础设施建设也在同步进行，人民群众享受到了丰富的文化生活和便捷的医疗服务。目前，海南省政府相关部门还需继续强化教育、社会保障、培训等一系列措施，以进一步提高海南整体素质，为海南新型城镇化高速发展、经济实力加强奠定扎实基础。

综上所述，政府的新型城镇化建设需立足于海南特殊区位和国际旅游岛建设要求，充分发挥合理规划、管理、服务作用，协调处理好城乡矛盾，创造良好环境和条件推进新型城镇化进程，走出一条海南特色的、产程互补融合的新型城镇化道路。

［1］李菁怡，周建.新型城镇化进程中的政府行为与政策研究［J］.安徽农业科学，2012(29).

［2］牟磊磊，邱涛.新型城镇化进程中的地方政府行为研究［J］.山东省农业管理干部学院学报，2013(3).

［3］海南省统计局，国家统计局海南调查总队.海南统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社，2010.

［4］单卓然，黄亚平.“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析［J］.城市规划学刊，2013(2).

［5］张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题［J］.国家行政学院学报，2013(1).

［6］沈清基.论基于生态文明的新型城镇化［J］.城市规划学刊，2013(1).

［7］张丽萍，郑庆昌.中国特色新型城镇化与小城镇建设［J］.福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2013(2).