跨境网购中海关监管职能的完善与发展

王 涛

跨境网购中海关监管职能的完善与发展

王 涛

随着跨境电子商务快速发展，跨境网络购物、海外代购等新型贸易形态交易量大幅上升，受到大众青睐。然而，跨境网购的相关物品往往通过邮件形式进出关境，存在着偷税漏税、走私违禁物品等潜在风险，给海关监管执法带来巨大挑战。海关对跨境网购物品监管，应着重通过“技术制度化”和“制度技术化”进行流程的深度再造，更加重视政企合作的强化和执法环境的优化，同时以更加前瞻的视野跟踪跨境电子商务发展态势、服务公众国际用邮需求、促进外贸新经济形态的发展。

跨境电子商务；跨境网购；海外代购；海关监管

一、跨境网购的兴起与发展

（一）电子商务及跨境网购的定义

电子商务（Electronic Commerce）是利用现有计算机硬件设备、软件设备和网络基础设施，通过一定协议连接起来的电子网络环境进行商务活动的方式。①谷永芬、孙艳萍：《加快我国电子商务服务业发展问题研究》，《商业研究》2007年第2期。买卖方以不谋面的方式进行各种商业贸易活动，省却了交通、时间等成本，日益受到社会大众的青睐。

跨境网购（Cross Border Online Shopping），指境内买家通过互联网检索商品信息，并通过电子订购单向境外商家发出购物请求，然后填上私人支票帐号或信用卡号码，通过线上或者线下实现货款支付，境外厂商再通过邮购的方式向境内发货，或是通过快递公司送货上门的消费模式。②陈放：《海关对跨境网购代购邮件的监管研究——以北京海关邮办处为例》，复旦大学2011年硕士论文。由于我国实施“一国两制”，在海关监管方面，大陆和港澳台地区分别实施不同的监管法规，因而“跨境”在此特指大陆关境，本文探讨的跨境网购主要是指大陆关境内的进境网购业务。

在电子商务网络交易平台上，通过区分不同交易主体，可以把电子商务分为十多个大类，其中比较常见的有四类：商家对商家模式（Business to Business，简称B2B），如阿里巴巴；商家对个人模式（Business to Customer，简称B2C），如京东等；个人对个人模式（Customer to Customer，简称C2C），此种方式是最常见也是交易量最大的模式，如淘宝等；政府和商家模式（Government to Business，简称G2B）。跨境网购主要涉及B2C和C2C两种模式，B2C商家主要为境外各大品牌的厂商网店以及如“亚马逊”等极负盛名的专业网络销售商；而C2C商家较为有名的有美国的eBay等提供个人卖家转卖或交换物品的电子平台，形成一个虚拟的“跳蚤市场”（Fleamarket）③跳蚤市场：俗称二手市场。相传1884年，巴黎政府为维护市容，要求许多捡破烂为生的贫民将市区的废弃物搬运到废弃的军营，搬运过程中一些贫民自行在废弃物中挑拣尚能用的物品过滤出售，没多久就形成一处固定的集市，即跳蚤市场。。

（二）我国跨境网购的发展

据商务部统计，2012年中国电子商务交易总额8万亿元，其中跨境电子商务交易额达2万亿元，平均增长率约30%，远高于同期外贸增速。当前我国跨境网购发展主要有以下几个特点：

1.起步晚，发展快，潜力大。我国跨境网购市场刚刚起步，与欧洲、美国、日本和韩国等地区国家差距巨大。据欧盟统计数据显示，2008年到2011年的四年间，欧盟成员国跨境电子商务的交易额占网络购物交易额的比重约为24.1%。近年来，我国国内网购市场步入历史上发展最快的时期，中国互联网协会预计中国电子商务规模2015年将达18万亿元；清华大学柴跃廷教授估算2020年中国电子商务规模将达70万亿元。

2.产业化、规模化趋势明显。跨境网购除了传统的直接向境外电子商购买外，近年来还出现了所谓的“代购”业务，买卖双方处于不同关境内进行点对点的跨境交易，虽其本质仍为C2C模式，但跨境网购代购已初具产业化趋势。与此同时，2010年以淘宝“全球购”为标志的跨境网购交易平台开始出现，跨境网购运营团队呈现专业化规模化的发展态势。

3.交易商品相对集中。据中国电子商务研究中心统计显示，2012年奶粉成为海淘最火爆的抢购品。目前我国消费者在选择跨境网购时，主要还是着眼于商品的价格、种类及产品质量等要素，选购的商品相对集中，主要集中于鞋包等奢侈品、高档化妆品及母婴用品、电子产品等大额商品。

在跨境网购快速发展的同时，其发展过程中对传统经济形态及政府商务流通管理的挑战也应受到社会关注。跨境网购作为网络购物的一个分支，商品的运输和交付需要跨越关境，并接受海关监管，而此过程中可能存在着偷税漏税、违禁物品走私等潜在风险。很多跨境网购行为仍游走在法律的边缘地带，相关违法案例时常见诸报端，因此又要将其与普通的网络购物行为区分开来，进行专门分析与监管。

（三）跨境网购的监管政策梳理

网上交易行为自诞生起一直受到国家各部委、地方政府的重视，在其从无到有的15年发展过程中，政策扶持起到了关键作用。跨境网购业务涉及各部门单位的协调配合，相关的法规政策也日渐完善，由于地方性法规不作为海关执法的参考依据，本文只对当前我国国家部委和海关层面的跨境网购监管政策进行梳理。

1.非海关部门发文

为更好地了解当前我国网购方面的监管政策，现对国家部委层面的相关政策梳理如下：

表1 当前我国跨境网购非海关发文政策梳理表

由以上政策文件可知，国家各部委在电子商务和跨境网购问题上基本持鼓励扶持态度，并将其作为经济发展方式转型的助推器和对外贸易新的增长点。

2.海关总署发文

2010年7月2日《海关总署关于调整进出境个人邮递物品管理措施有关事宜的公告》（以下称第43号公告）公布，1994年颁布的《海关总署关于调整进出境邮件中个人物品的限值和免税额的通知》同时废止。从该政策出台的背景看，网络购物、海外代购等新兴跨境交易方式的发展，使得一些不法商家趁机将批量进口的货物拆分成多票，伪报为个人物品，利用海关个人物品免税额的规定，通过邮递、快件渠道进境，逃避进口税收和贸易管制。可以说，第43号公告的颁布在一定程度上能够降低跨境网购代购产生的偷逃税款、走私违禁品等行为对我国外贸事业所产生的不利影响。

2012年2月3日，海关总署就《中华人民共和国海关进出境邮递物品监管办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。该办法涵盖了海关对跨境邮件监管的各个方面，并对海关监管的操作流程及邮递企业的权利义务做了具体规定，同时明确了跨境网购物品的监管方式，“网购、邮购物品，海关按照进出口货物进行监管”，将其与邮递进出境个人物品区别开来。同时，该办法仍沿用了个人邮递物品“自用、合理数量”的概念。

2012年3月26日，海关总署发布了2012年第15号公告。公告称，为适应市场发展需要，海关总署重新修订了《中华人民共和国进境物品归类表》（以下称《归类表》）及《中华人民共和国进境物品完税价格表》（以下称《完税价格表》）。对比2007年修订的《入境旅客行李物品和个人邮递物品完税价格表》，本次修订对部分物品的完税价格做了调整，且分类更加细化。其中电子产品税率略微下降，化妆品等高档消费品税率上升，如香水每瓶按300元计价征税，而此前是每瓶100元；眼霜每瓶从100元调高至200元。

二、跨境网购中海关监管存在的风险

通过对非海关部门发文与海关总署发文的梳理和对比，国家各部委包括海关总署对跨境网购行业的发展都有较为客观、正面的认识，在监管政策方面都对跨境网购做出了积极的引导和支持。然而，从海关监管实践看，虽然现行跨境网购监管规定使得海关在打击偷税漏税和违禁品入境方面取得巨大成效，但其监管理念仍以税收等显性职能为政策原点，在便利跨境邮件通关、服务公众国际用邮需求等方面仍需改进。

（一）法律法规滞后，执法依据不足的风险

当前海关对跨境邮件的监管法规还存在一些漏洞，主要表现为：

一是政策制定原则性文件多，细则性规章少，导致监管现场出现执法尺度不一、随意性大的特点，产生了较大的执法和廉政风险。④陈放：《海关对跨境网购代购邮件的监管研究——以北京海关邮办处为例》，复旦大学2011年硕士论文。如对于进境邮递品“自用合理数量”的划分，缺乏具体的界定，对于进境的邮递品是自用物品还是网购代购商品一般难以进行主观认定，这给海关的税款征收带来技术上的困难。海关往往是对超过规定限值或免税值的物品补征税款后采取放行措施，这使走私分子往往能够免予刑事处罚，降低了违法成本。⑤吉贵芳：《邮购、网购领域中存在的问题及监管对策》，《中国工商报》2007年5月12日。

二是政策制定缺乏操作性，具体实践存在困难。如完税标准的制定不尽合理，《完税价格表》中对不同品牌种类的商品缺乏区分，使得商品在完税价格认定上存在偏差，尤其体现在奢侈品与普通商品价格上。《完税价格表》中，06010200项下的挎包、背包、提包价格每个认定为200元人民币，然而Louis Vuitton、Gucci等一线奢侈品的提包价格往往都在一万人民币以上，即使是二线的Coach、CK等品牌包价格也在千元水平。而跨境网购的箱包往往为类似的国际大牌，完税价格标准的不合理，容易导致税款的大量流失。

（二）偷逃税款、走私违禁品的风险

跨境网购物品在邮递中呈现出邮包个体小、总量大、商品种类分散的特点，极易造成发货方通过多批次邮递，以蚂蚁搬家的形式运送大批量货物进境而逃避税收的情况。在浏览相关代购网店时不难发现，卖家往往有“不带鞋盒请谅解”、“购买数量超100的，分多个邮包寄出”等备注。店商往往试图以混淆自用物品与代购商品以及拆分单笔商品到税收标准以下等方式逃避税款。

同时，由于邮递物品结构种类繁多、数量大且开包查验率小，部分消费者抱着侥幸心理以匿名方式，利用邮递方式购买违禁物品进境，如文物、象牙制品等。更有犯罪分子将毒品、枪支等夹藏在过境包裹中进境，对海关监管和国内安全稳定构成了巨大挑战。

（三）监管政策常受质疑，舆情应对的风险

海关邮件监管政策涉及民众切身利益，与民众日常生活息息相关。每次新的海关政策出台都会在社会舆论上引起一定反响，政策宣传的缺失对海关相关工作的展开会带来较大的困难。2010年海关总署第43号公告和第54号公告的颁布在社会上引起了热烈讨论。在对文件理解不充分的情况下，部分网民和一些影响力较大的公众人物在媒体上公开批判海关政策，给海关声誉和形象造成了负面影响。

此外，对跨境网购邮件的监管优劣与否会直接影响民众对海关的认知和情感倾向。而政府的其他部门，如商务部一直致力于经贸领域的自由宽松，在政策制定方面与海关存在一些理念分歧，从“IPAD征税门”事件上便可见一斑。同时，地方政府也一向支持本地电子商务发展，对于海关的相关政策较为重视。执法环境和政策环境要求海关在出台相关政策时，需要进行必要的部门沟通和政策评估，及时公开工作流程，减少政策执行阻力，优化执法环境。

（四）配套措施缺乏，监管力量薄弱的风险

一是工作量增加，监管压力增大。近年来随着经济发展水平的快速提高以及跨境邮递业的蓬勃发展，我国跨境邮递快件总数增长迅速。下图显示的是海关总署统计司公布的我国2002年至2012年进出境邮快递总数的统计情况：

图1 中国海关2002—2012年监管进出境邮快递总数统计情况⑥数据来源：海关总署统计司《全国海关主要业务情况一览表（1979至2012年）》。

由图1可见，2012年全年我国进出境邮快递数量约为3.5亿件，同比增长了17.41%，是2002年的2.4倍。相对于每天通过口岸邮包近100万件的巨大业务量而言，快件岗位关员的数量并没有出现相应的增长，部分业务量繁忙的关区一线关员每人每天查验的快件数达到几百件，需要采取倒班制度加班加点才能完成任务，工作压力巨大。随着跨境邮递业务的继续发展，监管力量不足的情况会越来越明显。

二是信息化水平不足，监管效率较低。一方面，相对于海关贸易监管领域电子通关系统以及各种监管硬件的更新升级，海关邮件监管业务在标准化与信息化水平上远远落后。大部分行邮执法工作尚处在手工操作阶段，自动化程度较低。现运行的快件通关管理系统无法掌握物流企业邮包快件的相关电子信息，因而难以全程跟踪邮件的走向流程。另一方面，由于缺乏科技手段和信息系统辅助，关员对进境物品的监管往往需要凭借自身经验进行判断与分析。在业务量迅速增长的情况下，关员要在短时间内迅速做出处理决定，难免会造成误判的情况。软硬件上的不足影响了邮件监管的严密高效，也使得现场关员容易出现执法随意性大，执法尺度不统一的现象。

三是监管方式单一。不同于普通货物通关监管，邮件通关监管的重点基本上都集中在进境查验阶段，而缺乏前期的风险预警以及后期的稽查追责。在对跨境网购邮件的监管中，关员在监管现场难以短时间判断出邮包内装物品是属于自用物品还是网购代购“货物”，因而难以实施有效的针对性监管措施，大部分处置方式是补税放行。这使大批不法商家的违规、走私行为得以逃脱法律的制裁，导致了国家税款的流失。

三、加强海关对跨境电子商务网购物品有效监管的思考

2012年5月，经专家评审，海关总署推荐了上海、重庆、杭州、宁波、郑州等5个城市开展跨境贸易电子商务服务试点。同年12月，总署在郑州召开跨境贸易电子商务服务试点工作启动部署会，试点工作全面启动。

跨境网购的发展，激发了民间潜在的生产力与消费力，带动了相关物流服务行业的发展，对我国调整产业结构、转变发展方式、改善贸易增长乏力状况有积极的推动作用。加强海关对跨境网购邮件有效监管，可以从以下几方面做出努力：

（一）政企合作：增进与国内外电商、物流企业的合作

要做到对跨境网购邮件的“有效监管”，海关可以积极与跨境网购各参与主体进行合作，尝试建立海关与商界的战略协作伙伴关系，引进海关—企业谅解合作备忘录（MOU）制度，构建网络化管理模式，做到情报预知、邮件预控。

一是与国内外电商建立信息互通机制。互联网环境下进行的跨境网购大部分是通过网上交易平台、支付平台（如境外的亚马逊、eBay及各大品牌的直营网店等）实现的，大部分代购商品也会通过国内的代购站点（淘宝全球购等）进行交易。这些交易平台对各项交易行为的商品名称、价格、数量、收发货商都有详细的电子记录，这就给海关后期监管创造了良好信息支持条件。因此，海关可以与上述交易平台运营商构建合作关系，建立信息互通机制，各大交易平台定时将跨境网购交易的相关信息进行统计以供海关监管参考，如对近期类似商品交易价格浮动、交易商品组成结构趋势变化等情况进行汇总。海关在对类似数据进行分析后，可更准确地认定商品的实际价格及应缴税额，并对热门商品提前进行研判，确定重点监控对象，使邮件监管工作也能够“前推后移”。

二是引入跨境物流、转运企业信用评级或守法白名单制度。在跨境网购商品的进境阶段，与海关直接接触并代为办理进境业务的就是跨境物流、转运公司。中转企业一般与购买商品的消费者存在业务联系，是海关与商品所有人之间的中介方。加强与类似企业的合作，一方面可以使进境流程更为便利高效，另一方面也便于对违法违规进境邮件进行追责。海关可尝试将普通货物通关领域中已经普及多年的企业分类通关制度推广到行邮监管渠道，探索跨境物流、转运企业信用评级管理，制定守法企业白名单。要求物流、转运企业对业务申请者及托运物品的合法性进行合理审查，在进境过程中主动申报应税邮件，并对报关单据内容的真实性承担法律责任。如在监管过程中发现申报不实或有意偷漏税款的情况则对申报企业进行信用扣分，并定期按照一定标准进行分级调整。对分级结果优良的企业，在邮件通关过程中提供便利；对信用评级不良的企业则实施高风险重点查验，从而规范跨境网购中的物流、转运行业，避免其成为跨境网购的避税保护伞。

（二）制度框架：健全政策法规，创新监管模式

要降低海关跨境网购行邮监管中的执法风险和廉政风险，同时做到对跨境网购邮件的高效、便捷、严密监管，需要一个完备的制度框架，而这个框架不仅包括完善和开放的行邮监管政策体系，也应包括一个高效的政策执行系统。借鉴管理学流程再造理论，要构建这个制度框架可能还需要两个流程：“技术的制度化”和“制度的技术化”。

1.技术制度化

“技术制度化”指通过对制度环境、制度文化的营造，运用流程再造来约束“技术”无法监控的环节，最终使人对制度执行形成主观上的自愿和客观上的制约。简单说，就是在实践总结基础上，将跨境网购邮件的相关监管政策进行流程再造，并将新的监管流程或技术模式以制度的形式固定下来，反过来指导执法实践工作。推动技术制度化，可从以下方面努力：

一是做好指导型法律法规的制定工作。指导型法律法规可以理解为对海关监管执法活动有指导意义，且较为宏观的政策规定。如加快《中华人民共和国海关进出境邮递物品监管办法（征求意见稿）》的定稿程序，消除法律灰色模糊地带，确保日后相关法律法规易于执行，在指导型法律法规制度制定的前期调研阶段中，应认真分析行邮通关渠道的业务发展趋势，咨询系统内外专家学者意见，保证其科学性、前瞻性。

二是尽快出台邮件监管标准作业程序（Standard Operation Procedure，即SOP）。海关行邮监管对物不对人，外界影响因素较少，因此更适合建立标准体系规范执法，对邮件监管具体作业进行细致规范，规制自主裁量权，尽量减少需要一线关员主观认定结果的操作程序。

三是探索邮件监管的风险分析和后续稽查制度。一方面要加强邮件的前期信息收集工作，将跨境网购、代购网站的商品价格走势、风险参数等纳入情报搜集范围。针对邮件的来源地、类型、重量进行风险分析比对，确认监管重点。另一方面，可尝试后续稽查制度纳入行邮监管工作，尽快出台跨境邮递物品的稽查办法，加强对跨境网购商品的后续流向监管，弥补查验放行阶段的监管漏洞。

2.制度技术化

“制度技术化”是指利用技术化的政策执行工具确保制度科学和规制内容的实现，例如海关利用H2010系统将进出境监管、征税、缉私、统计等职能规定通过技术手段进行信息化管理，就是典型的制度技术化呈现。就邮件监管而言，技术化的执行工具既包括邮件监管的各种科技设备，即“向科技要监管成效”，同时亦涵盖制度执行的配套措施、制度制定的技术因素等内容。完成制度技术化，应从强化人才队伍建设和加大技术设备投入软硬两方面进行努力：

一是强化人才队伍建设。一方面要大力引进科技人员，开发高水平的管理信息系统；另一方面要加强对邮件监管一线关员的培训，提升关员政策水平，丰富和充实关员对商品归类条目及税则等基础知识的储备，提高现场关员短时间内对物品应税情况的判定能力。

二是加大技术设备投入。更新快件通关管理系统，引进先进的邮件追踪系统以及分辨率较高的X射线查验设备，积极推动海关邮件监管业务标准化与信息化水平的提高，摆脱目前大部分行邮执法工作手工操作的现状，提高监管工作的自动化程度。

（三）执法环境：推进政策宣讲，力争公众理解

行邮监管业务是海关的传统业务，与社会公众的切身利益相关，影响面广且受关注程度高。做好海关邮件监管法规的宣传解读及沟通工作，不仅能促使广大民众在日后政策执行时主动配合，避免误解；同时也能减少不必要的行政复议争议程序，节省行政资源，从而塑造海关公正执法的公众形象。具体做法包括：

一是畅通公共服务平台，强化公共政策宣讲。由于海关政策条文的专业性较明显，民众对“免税额”、“起征点”、“完税价格”等专业概念认知不清，容易产生误解甚至曲解。海关宣传部门应创新政策宣传方式，改变以往简单的通过新闻照章宣读条文，尽量做到平民化，尝试用漫画、案例等公众通俗易懂、喜闻乐见的形式解释政策制定的目的及具体实施方法，从而取得民众对行邮监管政策的理解，变被动监管为主动引导。

二是要学习国外先进的公关经验，完善舆情处置工作机制。政府公共关系管理，影响到政府的合法性、权威性和公信力，是新媒体时代各国政府高度重视的课题。海关作为公共部门，在公众舆论场中备受关注，也应高度重视公关管理和舆情处置。对此，中国海关可学习借鉴国外海关及政府部门的公共管理经验，树立公正执法的公众形象。例如，英国海关在官方网站上写明境外购物须知，明确要求网购发货方要正确填写报关单，对货物的价值、属性、具体性状进行描述，并且劝解国内网购收货人不要采用某些网站论坛提供的低报价值等逃税办法。同时，海关还应充分利用信息时代的多媒体优势，完善舆情处置工作机制扩大信息传播广度深度，做到与民众面对面的交流。要充分发挥“12360海关统一服务热线”的作用，提高海关工作透明度，及时了解公众意见，解答公众疑问；积极设立和开通政务微博，将原先部分关员自发零散的力量组织起来，参与微博的日常维护，扩大其影响力，提升海关社会形象，改善公众对海关的形象认知。

跨境电子商务发展带来的监管业务扩展，对于海关来说既是挑战又是机遇。在经济全球化持续推进、国际服务贸易迅速发展的今天，如何迅速接纳熟悉新兴的进出口商贸业务，确保职责履行与服务经济发展齐头并进是对海关业务能力的巨大考验。对于跨境网购物品监管工作中存在的问题，海关应当以制定科学合理的法律法规为基础，完善监管的制度框架，做好政策宣传工作，并通过制度创新、培训教育增强自身执法能力，在与其他监管部门保持沟通合作下积极主动将其不利因素降到最低。

〔1〕马兰，沈伟.新经济对海关行邮监管体制的挑战和对策〔J〕.海关研究“优化海关运行机制增强海关执法能力”专刊，2012：48—54.

〔2〕陈飞汀.海关邮递监管模式初探：基于新公共服务的视角〔D〕.上海：复旦大学，2010.

〔3〕冯百明.跨国网购：洞悉硝烟背后〔EB/OL〕.销售与市场·管理版，2010-9-2.

〔4〕徐俊.新政策下网络海外代购发展探析〔J〕.E-BUSINESS JOURNAL，2010（12）：28-29.

〔5〕上海市工商局市场处.海外代购探析〔J〕.中国工商管理研究，2009（7）：15-17

〔6〕中国互联网信息中心（CNNIC）.第31次中国互联网络发展状况统计报告〔R〕，2013-1-15.

On Perfection and Development of Customs Control over Cross-Border Online Shopping

Wang Tao

With the rapid development of cross-border e-commerce，such new forms of service trade as cross-border online shopping and overseas shopping on other＇s behalf has been increasingly popular and its volume has been rising drastically.However，the crossborder online shopped articles are usually delivered across the customs territory by post，posing great challenges to the Customs control due to the potential risks of tax evasion and trafficking of contrabands.To realize the effective control over these kinds of goods，Customs should undertake deep reengineering of Customs procedure by technological institutionalization and institutional digitalization，enhance further the cooperation with the business，improve the enforcement environment，follow closely the trend of cross-border ecommerce with farther visions，so as to meet the demand of the international public postal service and promote new forms of international trade.

Cross-border E-commerce；Cross-border Online Shopping；Overseas Shopping on Other’s Behalf；Customs Control

（责任编辑 赵世璐）

王涛，济南海关隶属东营海关。