论欧盟在国际贸易摩擦方面的海关法律工具及其运用

刘奇超 高丛珊

·经贸法制·

论欧盟在国际贸易摩擦方面的海关法律工具及其运用

刘奇超 高丛珊

海关法律工具作为一种制造国际贸易摩擦的重要手段，一直被世界各国普遍使用。但由于立法制度不同，各国国内法所赋予海关的法律权限也不尽相同。近年来，欧盟通过运用原产地规则、知识产权边境保护条例、AEO制度与REACH法规等海关法律工具制造的贸易壁垒引起了各方高度关注。欧盟把海关法律工具作为贸易保护主义的重要实施手段已成为其制造国际贸易摩擦的制度保障与实现路径。海关法律工具的合理运用为欧盟确保经贸利益提供了多维根基，同时其创新与善用也为欧盟探索出多条实现贸易安全与便利化的发展新路。因此，借鉴欧盟经验，对中国走出贸易摩擦困境的海关法律工具进行再造，并使其成为开展贸易救济与贸易反制的有力武器，势在必行。

欧盟；国际贸易摩擦；海关法律工具

一、海关法律工具的界定

Van Bael ＆Bellis①Van Bael ＆Bellis：EU Anti-Dumping and Other Trade Defence Instruments，5th edn（Wolters Kluwer Law and Business，May 2011），GlobalTradeandCustomsJournal，Volume 7，Issue 2，pp.111-112.在他们的著作《欧盟反倾销和其他贸易防卫工具》中明确提出海关法律工具（Customs legal instrument）的概念，并就欧盟现行的海关法律工具制度的具体规定与运用进行了详细阐述；Michael Lux②Michael Lux：EU Initiative on Modernization of Trade Defence Instruments，GlobalTradeandCustomsJournal，Volume 7，Issue 11＆12，pp.507-509.在欧盟贸易防卫工具的现代化倡议中将海关法律工具作为协调并完善贸易政策的一种重要制度保障，推动海关能力建设；S.Depypere ＆S.Nardelli③S.Depypere ＆S.Nardelli：Comments on the Use of Trade Defence Instruments against the EU in the Current Economic Downturn，GlobalTradeandCustomsJournal，Volume 4，Issue 9，pp，293-300.则认为欧盟在经济萧条期所采用的海关法律工具的价值在于转变扭曲的竞争，并避免任何滥用和不必要的贸易限制所导致的持续性经济低迷。综上，在已有的国外学者的研究成果中，海关法律工具经常被作为一种贸易防卫工具的实施手段，一种为欧盟推动海关能力建设及协调贸易政策的制度保障，并体现其独特的内涵。

因此，本文所讨论的海关法律工具在法律框架内主要包括理事会条例（《欧洲海关法典》④Council Regulation（EEC）No 2913/92of 12October 1992establishing the Community Customs Code.、《欧盟知识产权海关保护条例》⑤See Council Regulation（EC）No 1383/2003of 22July 2003，concerning customs action against goods suspected of infringing certain intellectual property rights and the measures to be taken against goods found to have infringed such rights.、《现代化海关法典》与《联盟海关法典》提案⑥See Regulation（EC）No 450/2008of the European Parliament and of the Council of 23April 2008laying down the Community Customs Code.（Modernised Customs Code）.由于《里斯本条约》的生效以及法律化境的改变，欧盟在2012年又提出了《〈联盟海关法典〉的提案》（Proposal for a Regulation of the European Paliament and of the Council laying down the Union Code，Brussels，20.2.2012.COM（2012）64final，2012/0027（COD））以代替《现代化海关法典》。、《反倾销基本条例》⑦Council Regulation（EC）No 1225/2009of 30November 2009on protection against dumped imports from countries not members of the European Community.、欧盟AEO制度⑧在立法上主要体现在648/2005号欧盟海关法修正案中，配套的规定和措施包括1875/2006号欧盟海关法实施细则、AEO指南、企业自我评估工具盒AEO共享数据库。、欧盟《化学品注册、评估、许可和限制法规（REACH）》），委员会规定（《欧盟海关法实施细则》⑨See commission Regulation（EEC）No 2454/93of 2July 1993laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code.、《欧盟知识产权边境保护条例的实施细则》（10）See Commission Regulation（EC）No 1891/2004of 21October 2004laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EC）No 1383/2003concerning customs action against goods suspected of infringing certain intellectual property rights and the measures to be taken against goods found to have infringed such rights.），决定（如欧盟理事会于欧洲议会联合发布的几年一个周期的海关行动方案，即Customs 2000（1996-2000）（11）Decision No 210/97/EC of the European parliament and of the council of 19December 1996adopting an action programme for customs in the Community（其简称为Customs 2000）.、Customs 2002（2001-2002）（12）Decision No 105/2000/EC of the European parliament and of the council of 17December 1999amending Decision No 210/97/EC adopting an action programme for customs in the Community（Customs 2000）and repealing Council Decision 91/341/EEC（其简称为Customs 2002）.、Customs 2007（2003-2007）（13）Decision No 253/2003/EC of the European parliament and of the council of 11February 2003adopting an action programme for customs in the Community（其简称为Customs 2007）.、Customs 2013（2008-2013）（14）Decision No 624/2007/EC of the European parliament and of the council of 23May 2007，establishing an action programme for customs in the Community（其简称为Customs 2013）.、Customs 2020（2014-2020）（15）Amended proposal for a regulation of the European parliament and of the council establishing an action programme for customs in the European Union for the period 2014-2020（Customs 2020）and repealing Decision No 624/2007/EC，Brussels，29.8.2012COM（2012）464final（其简称为Customs 2020）.）及软法类规则主要指欧盟委员会对外发布的海关事务方面的方案、计划、指南等，如《海关方案》（16）Customs Blueprints Pathways to modern customs，2007.（Customs Blueprints）、《AEO指南》（Authorised Economic Operators Guidelines）等，此外还包括以欧盟海关为主要执行者或执法者的欧洲法院先行裁决、成员国的国内法，欧盟或欧洲海关联盟签署的国际条约、协议与国际合作框架等内容，在实施过程中主要体现为增强海关能力建设并推动区域贸易安全与便利化的海关法律价值体系。

二、欧盟在国际贸易摩擦方面的海关法律工具的运用

（一）原产地规则：反倾销与反规避措施的重要工具

在欧盟现行的384/96号条例中，其前言第二十条是目前国际上唯一对规避反倾销措施的规避行为作出法律定义的条款，而这种在反倾销制度下实现的规避行为却又以原产地规则作为判定标准。例如在欧盟境内或第三国（地区）的组装行为，错误的原产地申报，整装设备的分散式进口及产品的轻微改变等都是规避行为中的主要表现方式。（17）EC：http://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/trade-defence/actions-against-imports-into-theeu/anti-dumping/，2013-10-3.

1.欧盟直接适用原产地规则认定反规避

欧盟基于充分证据证明规避行为存在的前提下，通过事先向咨询委会咨询专业技术意见，便可依职权主动以条例形式发起立案调查的决定。实践中，其认定标准的直接适用主要围绕三种情形展开：一是通过在欧盟境内或第三国（地区）的组装行为判定是否存在规避征收反倾销税的现象而开展的反规避调查认定；二是通过判断组装产品零部件及其相应产品的原产地是否存在原出口国来自于欧盟、第三国（地区）或受反倾销税令约束国家（地区）的情形来开展的原产地调查认定；三是按照相关程序法规定，如果经由原产地认定的组装产品与受反倾销税约束产品为相同或类似产品，并且该产品的组装地为第三国（地区），其可能会为了确认这种产品是否存在倾销而发起新的反倾销调查认定。

2.欧盟对进口国或第三国的组装规避行为的认定适用的原产地标准

规避数量、零部件构成的价值比例与补救效果的限制情形通常被作为欧盟对进口国或第三国的组装规避行为征收反倾销税的三个重要认定条件，其中原产地对零部件价值比例的确认起到关键性作用。根据60%原则，其进口零部件价值超过组装产地总值的60%即可认定；就规避行为而言，如果零部件在组装成品过程中的增加值占到整个成品制造成本的25%以上，则可排除适用规避认定。因此，原产地规则就成为确定某种产品贸易是否存在规避行为，是否应该征收反倾销税的重要因素。

（二）欧盟知识产权边境保护：严厉执法与行动计划的配合运用

1.确定“重点国家”，推行海关知识产权边境保护制度国际化实施战略

2005年，欧盟《在第三国知识产权执法战略》（18）Strategy for the enforcement of intellectual property rights in third countries（2005/C 129/03）.的官方公告中就详细解读了其为制造单边贸易摩擦国际化的具体措施，即推行“重点国家”战略。该措施实施的重要目标在于使第三国推进立法进程并提升执法效果。

尽管欧盟“重点国家”战略的确定措施与美国一年一度的特别301条款中的“重点国家名单”有着异曲同工之妙，但其新颖的制定思路与实施方式却独具匠心。该战略通过制定一个长期行动方案，在确定重点生产国、转运国和目标国（消费者）的前提下，实施压力与激励并行的长效措施，从而使在第三国产生的知识产权违法案件及跨境贸易侵权问题得到有效改善。

（1）“确定重点国家”措施

1）措施内涵

“确定重点国家”措施重在确定欧盟委员会在当前战略框架下所应对的集中资源的少数国家，而且知识产权执法的人力与财政资源的配置是有限的，如果认为能够将欧盟的行动平等地扩展到所有或者绝大部分发生假冒和盗版的国家，这显然是不现实的。因此，成功实施《在第三国知识产权执法战略》的首要任务，便在于对那些集中的、存在大量配置“问题”的国家与地区给予优先关注。其具体工作主要围绕问卷调查开展，如对欧盟委员会代表团、成员国大使馆、权利持有人及其协会、商会等发放并回收设置的问卷。此外，调查问卷的回馈将进行分析，向公众展示分析结果，该结果和欧盟委员会可获得的其他可信信息来源，将作为在下一周期更新重点国家名单的基础。

2）“重点国家”的种类及识别标准

确定知识产权执法最有“问题”的国家有几种不同的标准：（a）从共同体权利持有人方面获得的信息和有关知识产权违法的其他来源（代表团等）；（b）在共同体边境海关查扣的假货数据；（c）有关国家与共同体贸易的实际或潜在数量。在任何情况下，该认定领域中的情况一直处于变化中。因此，需要持续的监控和更新。“重点国家”可以分为：（a）来源国（19）Official Journal of the European Union（2005/C 129/03），Source countries.；（b）转运国（20）同（19），Transit countries.；（c）目的国（21）同（19），Target countries.。对于这些不同种类的国家，可以采取不同的处理措施。

3）确定重点国家的方法

对于第三国执法的调查是在询问有关于所受实际侵权、打击该侵权的措施和国内机构的反应的特定具体信息的调查问卷的基础上形成的。调查问卷也会询问有关国家执法状态，国内机关处理侵权问题所有方法，以及该国的主要优势与弱点等一般问题。调查问卷被送至权利人、协会组织、欧盟代表团和欧盟成员国大使馆。同时调查问卷也可以从欧盟外部贸易司的网站上获得，外部贸易司通过即时通讯公开邀请任何有关方都参与调查。

（2）欧盟“确定重点国家”措施的实施现状

《2009年知识产权执法报告》（22）IPR Enforcement Report 2009，Brussels，SEC（2009）1360.的主要结论之一就是中国仍然是最主要的重点国家（中国在2003年和2006年调查中都是欧盟认定的首要的重点国家）。这不仅是因为对于中国的调查获得了最多的反馈（欧盟产业在反馈中表达了对中国的强烈关注），而且还由于在欧盟边境上扣留的涉嫌货物的54%来自中国大陆地区。但是，在一些商品种类方面，其他国家构成了主要的侵权货物来源，例如印度的药品或者印度尼西亚的食品与饮料。此外，欧盟认为不仅是一些新兴经济体的执法不足，更加令其忧虑是，一些发达国家也出现了执法不足的状况。（23）朱秋沅：《论欧盟知识产权边境保护制度的国际化战略》，《上海海关学院学报》2011年第3期。

2.推行执法活动专项行动计划，开展多元化的边境执法

为了提升海关的公众服务，有效控制并处理涉嫌侵犯知识产权（IPR）货物案件的数量与发生，经欧盟委员会授权，欧盟委员会和各成员国共同建立一个要求各国海关共同遵循的关于知识产权执法与关注风险评估工作的多年度行动计划。该行动计划为确保用于海关知识产权执法有限资源可以发挥最有效的成果而提供进程框架。

欧盟委员会在打击侵犯知识产权专项行动计划（2009-2012）（24）Council resolution of 16march 2009on the EU Customs Action Plan to combat IPR infringements for the years 2009to 2012，（2009/C 71/01）.中设计了包括如下方面的战略实施框架：

（1）完善或在必要时修改现有的涉及海关执法过程中的知识产权立法；

（2）增进与权利持有人的合作；

（3）加强欧盟海关和第三国海关之间的业务合作；

（4）深层推进知识产权执法的国际合作进程；

（5）增强宣传并提升意识；

（6）对海关人员提供特别培训，以此妥善处理互联网销售与交付中出现的侵权问题。

通过欧盟各成员国海关四年来开展的多元化的执法合作，我们可以在打击知识产权行动计划实施报告（2009-2012）（25）Report on the implementation of the EU Customs Action Plan to Combat Intellectual Property Right Infringements for the Years 2009to 2012，Brussels，23.10.2012SWD（2012）356final.中清楚看到其既定战略实施的成效：

（a）在立法和数据采集方面：欧盟进一步明确其相应的司法解释；在尊重当事人的权利的基础上通过简化程序加强海关知识产权保护的执法工作，通过COPIS（反假冒和反盗版信息系统）固化成员国之间的海关信息共享；

（b）在运行绩效方面：欧盟不仅在其成员国范围内，通过标杆管理模式推进培训与互访交流活动，且在第三国同步开展（其专用的培训教材是由大多数会员国合作编写），同时为部分会员国提供“行动计划”的电子学习课程；此外欧盟海关针对有较强社会影响的活动与体育赛事中涉及的侵权货物给予严厉制裁（如2011年的“Fire blade”行动，有力地打击了欧境内的香烟和香水走私），以此达到震慑效应；而欧盟海关完善风险信息表（RIF）作为其风险管理体系的一个组成部分，在知识产权执法领域的更广泛和更有效地被利用，以及计划在法律许可内建立一个特设专家工作组，以此应对日益增长的互联网（电子防伪）假冒商品贸易问题的工作创设都为推动海关执法，扩大执法半径提供了保障；

（c）在商务合作方面：海关监管下的中小型企业举办贸易展览会和专用活动的知识产权申报，申请数量已由2009年15000份左右上升到2011年的20566份，有效地增强了企业的维权意识；同时欧盟各国海关还签署与互联网服务提供商的谅解备忘录，举办研讨会，为提供全面的欧盟海关知识产权执法手续搭建平台；

（d）在国际合作方面，欧盟认定中国是其知识产权侵权的主要国家，同时就应对全球化的知识产权贸易摩擦制定了一套系统化、专业化、标准化的应对措施，其中包括专业知识的共享，相关信息的互换以及与主要贸易伙伴组织联合活动等等；

（e）在提高意识与增进沟通方面：欧盟海关旨在通过提高公众对侵权货物的认识、在欧盟层面协调沟通以及和各国海关执法部门之间的通力协作等三个方面开展工作，这些工作将原本的执法模式潜移默化地过渡为“全民守法”。

据欧盟海关统计，2009年和2011年之间，侵犯知识产权货物被海关拘留的案件数量从44000件上升至91000件，同时还有一些新型侵权方式的产生。正如埃尔利希指出的，在法的生成之前，“法的实施既已先行存在了”。（26）〔日〕大木雅夫：《比较法（修订译本）》，范愉译，法律出版社2006年版，第4页。因此，欧盟立法正是为了解决那些源于其自由区内严重的侵权现象。由于发生知识产权侵权货物的案件形式不断变化，执法机关必须配以必要的海关法律工具，面对这些日益严峻的势态。

因此，打击知识产权侵权行动计划（2013-2017）在欧盟委员会的规划中应运而生，同时欧洲议会和欧盟理事会也抓紧制定新的知识产权海关执法规则。新的打击知识产权侵权行动计划重点战略内容如下：

（1）应对知识产权侵权货物贸易趋势，特别是网络交易的小件货物；

（2）应对国际供应链条上的知识产权侵权货物贸易；

（3）加强欧盟监督机构和知识产权执法机构的合作。

（三）AEO制度：无国际法约束的对外国贸易经营者的隐形壁垒

欧盟认为，适应一体化的供应链必须要有一体化的海关监管，即海关关注的从起点到终点的供应链管理。欧盟海关法规定，在欧盟范围内，有一个成员国海关完成对一家企业的AEO认证，其结果和效力适用于全欧盟境内。因此，其认证的成功与否将直接关系到企业在欧盟所享有的贸易便利化程度。

1.高标准的AEO制度导致的欧盟企业优势地位所享有的便利化待遇

由于缺少国际法规则对AEO制度的特定限制，大多数国家会根据本国的对外贸易政策，自由设定相应申请条件，以期申请人可以实现他们的既定要求。因此，为了享有同欧盟企业一样的通关便利化权利，域外企业不得不尽全力以符合那些高标准严要求的规定。同时，伴随经授权经营者制度在欧盟各成员国内的相继立法，其欧盟关区内统一的执行标准又再次提高了申请人在行业、身份等方面的认定条件，从而使原本均衡化的便利化通关待遇成为了贸易壁垒。加之立法条件的确立，欧盟授权AEO企业的首要条件就必须是在共同体关境内成立或定居的贸易经营者才可以要求获得经授权的贸易经营者的地位。（27）Regulation（EC）No.450/2008of the European Parliament and of the Council of 23April 2008laying down the Community Customs Code（Modernised Customs Code），Article13.1.因此，这些苛刻要求无疑为那些不具备条件的经营者创设了难题，他们只能依靠低效的通关模式，或者通过已经欧盟认证的经营者中的代理商来实现便利化，这些都相应为域外企业制造了贸易上的壁垒。

2.AEO国际互认制度所引发的国际贸易区域性便利化壁垒

由于国家间经授权经营者制度的分类标准和认证条件存在的较大差异而产生的贸易壁垒，一些发达国家开始积极寻求相互认证的方式。日前，日—美、新西兰—日本等存在双边的相互认可AEO协议。韩国已经与美国、日本、欧盟、新加坡、新西兰签订了AEO认证协议。（28）朱秋沅：《贸易安全域便利视角下欧盟海关制度发展新趋势》，《海关法评论》（第3卷），法律出版社2013年版，第55页。而欧盟则通过其立法将这种国际认可予以规定，其立法规定的与某国签订的AEO互认协议，只有在该国代为履行其成员国海关必要的监管措施条件下，才有可能获得欧盟的经授权经营者资格。因此，域外尚未签署协议的国家势必将会伴随着这一系列的双边与多边框架协议的签署，在其缓慢的认证进程与繁琐的认证条件下，面临着严峻的区域性贸易壁垒。

3.AEO制度为商界树立的资本鸿沟将导致企业间不平等的差别化待遇

尽管经授权经营者制度将管理模式由纵向管理关系变革成横向的伙伴关系和服务关系，但为了享受这种待遇的企业都必须具备强大的财力、健全的内部管理能力与高效的运营发展能力。因此，高昂的认证成本，难以确立的互信机制便成为中小企业在享有这一便利化待遇中难以逾越的鸿沟。同时，伴随国际形势的转变，欧盟成员国海关打击反恐、贩毒、侵犯知识产权和维护贸易安全等职能的逐步强化，经授权经营者资格的认证势必会成为其制造国际贸易摩擦的新增长点。

（四）REACH法规：以保护人类健康和环境安全为名的绿色壁垒

1.各国海关监管尺度不一将直接导致第三国出口商之间产生不公平

REACH法规从颁布至今，已进行了23次修改。（29）商务部：国别贸易投资报告（2006-2012）〔EB/OL〕，http://gpj.mofcom.gov.cn/article/d/cw/，2013-10-3。而欧盟海关作为货物进入欧盟境内的第一道关卡，也是REACH法规执行的重点部门，先后开展了两次关于REACH的海关法规执法工作交流论坛。（30）http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/reach/index＿en.htm〔EB/OL〕，2013/12/3.至此，欧盟各成员国（除西班牙外）均制定了相应的执行细则。从这些执行细则可以看出，各个成员国对于执法REACH设置了不同的法律框架、不同的监管体系、不同的监管水平，还有不同的制裁和惩罚的体系。有些国家设置了包括关押监禁在内的刑事制裁，有些国家只设置行政处罚，也有13个国家既有行政处罚又有刑事处罚。此外，成员国之间对于违反REACH法规的罚金/罚款还是存在很大的差别。（31）基本上可以根据罚金、罚款高低划分为非常高、高、中等、低4个级别。同时，就执法力度而言，以英国和德国为代表的执法力度就较为严厉。英国税务海关总署在2008年底前就获得了REACH执行权力，当货物因违反REACH法规接受审查期间，英国税务海关总署有权对其进行扣留。因此，REACH法规的执法涉及多种角色的参与，更兼法规本身又非常复杂，不同国家政府部门的实施和执法行为不一致将直接导致第三国出口商之间产生不公平，这种执法的混乱和不公平的竞争环境会令出口商感到无所适从。（32）参见钱文婕、朱理翔：《欧盟〈化学品注册、评估、许可和限制法规（REACH）〉执行问题研究》，《海关法评论》（第3卷），法律出版社2013年版，第300-301页。

2.REACH的唯一代理制度所导致的诸多不确定因素

根据REACH法规规定，非欧盟制造商向欧盟出口相关产品必须通过欧盟境内进口商或者委托欧盟境内的唯一代表人进行注册，而海关作为认证出入通关的守门人，其扮演的重要角色将会直接制约企业针对化学品的进出口环节。尽管REACH作为欧盟法律，无权直接规范第三国企业，才专为非欧盟企业设计了该款规定，但事实上却给第三国企业造成很大不便。这样的制度不仅增加了外方企业注册的难度和成本，而且造成中国企业必须依赖欧盟进口商和唯一代理人才能将产品出口欧盟，使得企业销售渠道受制于人，令企业在商业谈判中极其被动；此外，由于在海关通关申请过程会涉及大量有关产品的重要信息，这样可能导致第三国制造商的商业信息泄密的可能性大增。（33）徐世文：《2010年我国主要贸易伙伴技术壁垒、植物卫生检疫措施》，《口岸卫生控制》2012年第10期。

三、欧盟贸易摩擦运用海关法律工具的制度保障与实现路径

（一）以海关法律工具为欧盟贸易摩擦的制度保障

1.海关法律工具是欧盟经贸利益与贸易便利安全的重要保障

欧盟认为，运用欧盟的海关法律工具在保护欧盟经济财政利益方面以及反欺诈和保证贸易便利与安全方面起到关键作用。此关键作用体现在两个方面：

（1）强硬的执行制度保障

欧盟的海关法律工具不仅为欧盟制造贸易摩擦提供了贸易救济、知识产权等法律支持，而且在全球范围内制造以技术壁垒措施（如ErP指令能源相关产品生态设计要求）、绿色壁垒措施（如REACH法规）、健康与安全壁垒措施（如欧盟玩具产品指令）以及供应链安全壁垒（如AEO制度）为主的新型贸易摩擦。对于这些海关法律工具的实施，欧盟都配以严格执法。其严格执法的效果是依靠三个方面的措施：（a）现代化、高标准的执法方式：欧盟适用风险管理、无纸化管理、标杆管理等现代化、便利化的管理模式，这不仅仅是一种导向或者说是一种海关管理方法，而且也是在欧盟的海关法典和执法行动计划中体现为法律条款与行动义务，要求成员国一体实施的执法保障；（b）深入的公私合作方式：欧盟强调海关与商界之间的合作伙伴关系，合作伙伴关系的内容包括：信息沟通、执法与保护的交叉参与、与商界缔结MOU等。例如2007年修改的《海关蓝图》要求欧盟海关应当建立以MOU（Memoranda of Understanding，MOUs）为基础的海关-商界工作组，来研究海关保护体系的框架，并以此保障欧盟境内企业在应对国际贸易摩擦中处于有利的竞争地位。

（2）赋予成员国较大的自由裁量权

欧盟各国海关对于货物进入欧盟市场后进行审查的程序不同，违反海关规则后裁定罚金和缴纳罚金的程序不同，备存记录的要求也不尽相同。这使得欧盟海关可以在执行欧盟统一政策的同时，具有实施本国政策的空间，但是这一状态增加了中国企业出口经营的不确定性。

2.海关法律工具是欧盟贸易政策制定协调的重要支撑

欧盟海关的统计是欧盟贸易政策的数据来源。欧盟的贸易政策、海关税收、救济措施、预警机制等均来自于欧盟各国海关的统计。因此，海关法律工具所赋予欧盟海关在其执法与统计上的所采用的技术及其与成员国法律间的协调作用就显得尤为重要。因此，为确保欧洲委员会，利益相关者和有关方面的利益，欧盟海关法律工具中明确欧盟海关需采用“海关—公众”对话协商的方式，运用互联网等手段来评估最新的欧盟贸易政策实施的具体情况，并对此进行积极磋商，在听取企业、消费者和公民对工作的建议后，欧盟海关要及时总结相关经验，提升监管效率，以配合欧盟在国际贸易中所采用的行政措施与执法需求。此外，欧盟海关还会被赋予实施严格的反商业瞒骗侦查的权力，确保欧盟的贸易利益。

3.海关法律工作为欧盟打击假冒侵权货物提供创新驱动力

在欧洲90%的没收的假冒货物是海关执法的结果，在全球70%的没收的假冒货物是海关执法的结果。（34）WCO：A key player in the fight against counterfeiting，http://ipmpromo.wcoomdpublications.org/，2013-5-22.这一结果形成的原因在于：欧盟认为，协调化与高标准的边境保护规则是欧盟发展智能经济的必由之路。

欧盟委员会于2009年发布了一份欧盟创新力报告——《欧洲创新计分板2009》（Europaeischen Innovations-Anzeiger 2009）。报告认为，欧洲没有缩短与美国和日本的差距。根据2007和2008年的数据，美国和日本在促进科技向市场转化方面仍然好于欧洲。同时来自印度、巴西和中国等新兴经济体的竞争则在加剧。（35）参见“欧盟报告称中国在科技创新方面正赶超欧洲”〔EB/OL〕，http://world.people.com.cn/GB/11173545.html，2013-10-3.但是，作为知识经济的制度保障与培育机制的欧盟知识产权制度的一体化进展却处于胶着状态。

在克服制度性发展瓶颈的过程中，欧盟逐渐发现，在实现创新驱动的经济发展、完善保护权利人利益、高效打击侵权方面，边境执法的作用是独特的。欧盟海关运用海关法律工具在边境上的强硬执法方式，在我国早期的中欧DVD贸易摩擦中早已体现，当前进一步体现在转运模式下。因此引起了在WTO中的印度和巴西作为起诉方对欧盟的过境药品案。

对WTO两个有关欧盟外部转运程序下的边境执法案的强硬回应，即2010年5月11日和12日，印度（36）WTO DISPUTE DS408.和巴西（37）WTO DISPUTE DS409.对欧盟（荷兰）对于处于外部转运海关程序下的仿制药进行边境执法。因此，欧盟第四次立法时明确提出应当对这两个案件予以考虑。但是，第四次条例草案中不仅没有将外部转运程序排除在边境保护的适用范围之外，反而将边境保护的适用扩展至出最终用途程序以外的所有的海关程序之下。但是作为平衡性措施，在2011年条例草案的序言中规定，“特别是有关于经过或者不经过转船、仓储、拆包或者改变运输方式或工具而从欧盟过境的药物，其过境仅是起点与终点都在欧盟境外的整个运程的一部分，则海关机构在评估其侵权风险时，应当考虑此类货物转移进入欧盟市场的实质可能性。”

（二）海关法律工具的创新与善用：欧盟制造国际贸易摩擦的实现路径

1.增强宣传与权利意识

欧盟通过增强宣传，提升公众权利意识，以期达到对侵犯知识产权案件的零容忍。

（1）宣传活动

（a）欧盟集中打击损害公众安全的假冒产品，尤为关注消费者保护和公共健康领域。其通过电视、广播、网站和社会媒体予以披露那些在互联网销售中可能危及消费者的产品，如药物等。同时，欧盟还会在定期组织开展的会议、展览和交易会的宣传活动中增加宣传，其受众范围从学校的孩子到企业商家；（b）一些成员国通过在机场和其他边界过境点开展特定活动，对前往特定目的地的乘客提供有针对性的传单。其传单的信息内容各有不同，有的侧重于正面引导，有的则围绕涉及侵犯知识产权案件的负面影响和处罚后果予以宣传。

（2）欧盟层面的沟通协调行动

（a）欧盟会在出版知识产权执法报告的同时开展媒体活动宣传，扩大公众受众面并提高大家对侵权行为的认识。这样的做法不仅可以增进海关保护知识产权执法报告的可信度，而且能够为公众解读了解海关及其执法进程提供了平台；（b）通过公共平台收集、分析与报告的知识产权侵权行为的内部市场运行情况，传播采集到的详细数据，可以有效地震慑欧盟境内外的假冒、盗版和其他知识产权侵权行为制造者；（c）通过举办诸如“海关看到你不能看到的”（Customs see what you don＇t）主题活动，增进沟通，为预防和打击假冒商品起到关键作用。

2.恪守并推行海关法律工具中的行动方案

欧盟各成员国海关一体化实施贸易救济与贸易摩擦制度的措施，除了欧盟海关法典体系下的法律制度外，还包括欧盟理事会与欧洲议会联合发布的几年一个周期的海关行动方案，以及一些专项的行动计划，如《欧盟海关打击知识产权侵权的行动计划》（2013-2017）的理事会决议（38）Council Resolution on the EU Customs Action Plan to combat IPR infringements for the years 2013to 2017（2009/C 71/01）.。

如今欧盟已经发布了五项海关行动方案，即Customs 2000（1996-2000）（39）DECISION No 210/97/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 19December 1996adopting an action programme for customs in the Community（简称为Customs 2000）.、Customs 2002（2001-2002）（40）DECISION No 105/2000/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 17December 1999amending Decision No 210/97/EC adopting an action programme for customs in the Community（Customs 2000）and repealing Council Decision 91/341/EEC（简称为Customs 2002）.、Customs 2007（2003-2007）（41）DECISION No 253/2003/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 11February 2003adopting an action programme for customs in the Community（简称为Customs 2007）.、Customs 2013（2008-2013）（42）DECISION No 624/2007/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23May 2007，establishing an action programme for customs in the Community（简称为Customs 2013）.、Customs 2020（2014-2020）（43）Amended proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing an action programme for customs in the European Union for the period 2014-2020（Customs 2020）and repealing Decision No 624/2007/EC，Brussels，29.8.2012COM（2012）464final（简称为Customs2020）.。

在本世纪初，继Customs 2000和Customs 2002实施之后，欧盟委员会决定推出“Custom 2007”海关行动方案，旨在为欧盟成员国通过在海关事务领域加强欧洲内部市场，其设计初衷即为促进贸易便利和打击商业瞒骗，以此保护共同体公民的经济安全。欧盟同时认为，应当赋予海关在提升欧洲商业贸易环境的竞争力方面的重要责任。为此，欧盟于2003年预算1.3亿欧元用于2003至2007年开展“Customs 2007”行动方案的经费，且该笔费用随着欧盟的扩大将进一步增加投入。（44）刘涛：《欧洲海关联盟现代化改革的实践及启示》，《上海海关学院学报》2008年第1期。

为了延续以前三项海关行动方案的成果，也为了配合《现代化海关法典》（45）Regulation（EC）No 450/2008of the European Parliament and of the Council of 23April 2008laying down the Community Customs Code（Modernised Customs Code）〔EB/OL〕，http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri＝OJ：L：2008：145：0001：0064：EN：PDF，2013-10-3.的出台和实施，欧盟在2007年5月设立了《海关行动方案2013》。海关行动方案应当符合并支持海关政策组所指定的海关总体战略政策。《海关行动方案2013》继续推行《海关行动方案-2007》的框架内有关行动的进行，要求共同体内的海关机构形成一体化运作。欧盟统一各国海关实施贸易政策的意图在《海关行动方案2013》中有着明确的体现，同时欧盟海关也在为行动方案的贯彻执行做出不懈努力（见表1）。

表1 欧盟海关提供的经贸服务统计（2012年）（46）Communication from the commission to the European parliament，the council and the European economic and social committee on the State of the Customs Union，Brussels，21.12.2012COM（2012）791final.

（欧盟国家）向各国政府提供的服务向社会提供的服务向企业提供的服务执行欧盟外交政策，例如实施贸易禁运、防扩散等保护文化遗产保护环境

而最新的《海关行动方案2020》也为进一步加强欧盟海关能力建设，创欧盟经济可持续与包容性的增长而设计。其总体目标主要围绕六个方面展开：（a）为了支持之前的准备工作，欧盟法律的相关措施和有效手段都应该加强关税同盟的高效性、有效性和一致性；（b）加强欧洲企业的竞争力，通过合法贸易的便利化，来降低规定成本及行政负担，以此达到反不正当竞争和保护的作用；（c）支持海关保护公民安全与贸易环境的稳定；（d）确保欧盟和成员国的金融和经济利益；（e）通过提高海关能力建设，确保海关各部门的有效运作；（f）通过与国际组织、第三国、其他政府机关、经济运营商和他们组织之间的合作，打击欺诈、提高竞争力与贸易安全保障。

3.制定明确的对华合作战略

欧盟认为，中国是欧洲最大的进口来源地，同时也是对欧出口重点货物侵权国家。因此重视与中国的双边协作，有助于欧盟海关知识产权边境执法保护的进一步开展。为此，中欧签订了《欧洲共同体与中国政府关于海关事务的合作与行政互助协定》（以下简称“《中欧海关协定》”），并于2005年4月1日起实行。根据《中欧海关协定》，中国海关总署与欧盟海关当局共同建立了中欧联合海关合作委员会，并针对2010-2012年中欧海关合作重点签署协议，其具体目标主要集中在知识产权执法、供应链安全、打击瞒骗和统计合作四个领域。其中打击知识产权计划主要涉及以下四个方面：（1）就查封扣押的货物趋势及一般风险信息活动进行交流和分析工作；（2）建立针对高风险货物的港口和机场网络；（3）更好地与其他执法部门合作；（4）在中国和欧盟企业界之间建立合作伙伴关系。

2011年12月，中欧双方就中欧联合海关合作委员会于2010年9月提出的制定AEO互认项目路线图的要求，对路线图的内容达成共识。这项工作将通过促进贸易认证与贸易守信，以确保双方利益，同时这也使海关当局将注意力集中在高风险的交易者。2012年6月25日，中欧联合海关合作委员会第六次会议在布鲁塞尔召开，中欧共同签署了《中欧安全智能贸易航线联合共识附件》和《中欧对外贸易统计数据交换行动计划》等合作文件，这些文件的签署进一步推动了欧盟和中国海关当局之间有效的沟通与机制合作。这使中欧能互相协助海关立法，确保正确的执法程序，以防止、调查和打击任何违反海关法律的案件。（47）EU.EU-China Customs cooperation〔EB/OL〕，http://ec.europa.eu/taxation＿customs/common/international＿affairs/third＿countries/china/index＿en.htm，2013-10-3.

4.注重知识产权边境保护的发展新路

欧盟实施贸易摩擦政策的特点在于：区域内各国海关之间的协调一体化发展是实施统一的对外贸易摩擦措施的前提。否则任何一个在执行贸易政策方面的短板都会造成欧盟整体贸易政策的失败，形成对欧盟经济的损害。

欧盟制造贸易摩擦保护区域内经济的战略是一个“超国家战略”，与其它国家的贸易战略相比，有其特殊之处。作为一个区域性国际组织，它不仅要像国家一样，加强对外合作与交流，应对挑战与对抗，同时还需要平衡内部各成员之间的利益。（48）林小爱、林小利：《欧盟知识产权战略新进展及其对我国的启示》，《电子知识产权》2008年第9期。所以说，欧盟的贸易政策及战略发展的内部与外部情况与国家为主体的贸易政策发展情况有着明显的不同。因此，欧盟通过一系列知识产权战略与海关战略与行动方案，强力推行一体化的区域知识产权边境保护立法与执法，将知识产权保护制度发展作为其推动经济增长的新路径。

四、中国走出贸易摩擦困境的海关法律工具再造

（一）健全知识产权海关保护体系，使其对知识产权贸易摩擦形成反制

1.应扩大知识产权海关保护的客体范围

《中华人民共和国知识产权海关保护条例》第二条规定：“知识产权海关保护的客体范围是指与进出口货物有关并受中华人民共和国法律、行政法规保护的商标专用权、著作权和与著作权有关的权利、专利权（以下统称知识产权）实施的保护。”实践中，我国知识产权边境保护较多围绕工业品中的商标权而展开，对一些具有优势的知识产权，如原产地标志、传统知识、遗传资源、植物新品种、集成电路布图设计、地理标志等却没有被列入知识产权边境保护客体范围。因此，为制止国外相关产品的进口，我国经常适用容易引发争议的关税、配额以及贸易救济措施等手段，极易引发贸易摩擦。因此，扩大知识产权海关客体保护范围，将拓扑图设计、动植物品种、知名商品的包装装潢以及商号、原产地标志传统知识（如中医药配方）等纳入保护范围，有利于我国利用优势知识产权的备案申请，合理合法地制止国外竞争产品的进口，对知识产权的贸易摩擦形成反制。（49）上海海关学院课题组：《我国海关在应对国际贸易摩擦中的地位及对策研究》，《海关法评论》（第3卷），法律出版社2013年版，第26-27页。

2.增强海关主动依职权保护知识产权的权力

对比欧盟海关对其主管部门授权介入知识产权边境保护的执法权力，我国只能望其项背。我国海关对相关产品的知识产权调查权必须基于以下两个条件：一是该产品在我国海关总署备案；二是依申请，并具备有力证据。实践中，现行条例的规定较大程度上限制了我国海关对进出口侵权货物行为的打击力度。因此，我国应该借鉴欧盟做法，完善适合我国国情的海关法律制度，授予海关人员主动依职权对侵权货物查处的权力，增强执法力度与直属海关的自由裁量权；制定适合我国海关发展的软法律，统一执法标准，加强宣传力度，增强企业守法意识。同时，建议总署在我国海关法律工具的立法范畴内对侵权认定方面给予各直属海关更多的业务指导，与相关执法部门共同搭建执法信息共享平台，将公众服务与联动执法结合开展。

（二）提高AEO制度立法与互认，使其成为推动国际贸易便利化的重要筹码

1.提高AEO制度的立法层次

作为欧盟设置在整个进出口贸易供应链环节中的强制性标准，AEO制度的确立早已在原本《SAFE标准框架》下逐渐演变为以安全与便利为名的区域性贸易壁垒制度。至2012年12月，全球有161个关境区承诺实施《SAFE标准框架》，在亚太地区有中国、日本、韩国、新西兰、新加坡和马来西亚实施了AEO制度，在欧洲有欧盟、挪威实施AEO制度。此外，2010年1月1日俄白哈海关联盟条约正式生效，其《关税同盟海关法典》第38—42条也规定了AEO制度；APEC于2010年制定了推行AEO制度的纲要，这些立法或规定无疑都为AEO制度的全球协调目标提供了强劲动力。（50）朱秋沅：《贸易安全域便利视角下欧盟海关制度发展新趋势》，《海关法评论》（第3卷），法律出版社2013年版，第51页。尽管，我国海关将AEO制度作为AA类企业的设定引入到新的《企业分类管理办法》中，但在落实环节上尚需从《海关法》等较高法律层面明确AA类企业的权利义务。同时，我国海关也应为适应国际化海关便利通关的大环境，制定更为详尽的AA类企业认证标准与便利化通关优惠措施。

2.推进AEO制度的国际互认

我国可以效仿欧盟，制定《企业分类通关指南》，对我国AA类企业实施的相关优惠措施予以明确。同时，借助“中国（上海）自由贸易试验区”的建立，推行我国AEO制度的国际互认。我国不仅可以充分利用现有的国际通用证书，如ISO、TAPA及C-TPAT等取代境外设置区域性贸易壁垒的AEO制度中的部分标准，而且可通过国家签订的双边或多边贸易协议，进一步增强我国AEO制度在国际物流供应链环节的互认与影响。同时，推进AEO国际互认也有利于避免因各国间AEO制度分类与标准存在的较大差异所引发不必要的贸易壁垒。

（三）确立海关建设性的积极参与角色，使其成为我国应对技术性贸易摩擦的重要举措

1.充分发挥海关在应对国际贸易摩擦预警机制中的作用

现行的欧盟海关法律工具的制定已相当完备，对我国而言有诸多可借鉴之处。第一，可以参照欧盟的有关做法，完善快速预警系统，将产品安全与环境保护的重要产品信息纳入对外贸易摩擦预警系统的海关统计数据库中，并结合国外贸易保护动向和国内贸易保护需求，完善海关协调机制，强化海关维护本国贸易的职能。第二，强化海关在行业信息服务共享中的协调职能，对国际贸易摩擦中的敏感商品给予高度关注，对其进出口的数量、价格、原产地及出口地市场的主要供需情况进行即时有效监控，对可能引发的国际贸易争端提前预警。同时，建立“海关—企业”联网互通体系，及时对涉及国内外海关法律、技术法规标准的修订给予通报预警（如2013年7月1日正式实施的欧盟第一部化妆品法规中关于企业生产的GMP标准），便于企业获取专业信息，为企业即时调整经营战略，防范国际贸易摩擦奠定基础。

2.借鉴欧盟REACH法规联合执法经验，建立中国特色执法模式

欧盟为REACH法规联合执法设立的执法情况交流论坛，在欧盟层面上搜集突出的和亟待解决的问题，交流好的经验做法，通过各国共同拟定、协调及评估统一的执法项目并进行联合执法检查，并且充分考虑到中小型企业和其他相关利益者的特殊需求，最终才确定执法策略及最优执法方法。因此，我国在应对诸如欧盟愈发严格的REACH法规中，应当由国务院牵头，委托商务部、海关等部委联合相关部门，加大对其法规的研究和宣传力度，建立既适合我国国情又符合REACH及其他国际法规接轨的相关法规和管理办法；严格市场准入制度，为企业提供技术和正常支持，帮助企业应对国际市场形式，努力降低REACH法规对我国企业的影响。（51）钱文婕、朱理翔：欧盟《化学品注册、评估、许可和限制法规（REACH）执行问题研究》，《海关法评论》（第3卷），法律出版社2013年版，第306-307页。此外，我国也要在相关行业设立严格评审机制，用立法规制市场，从根本上对影响本国环境的进口商品进行筛选，有效对外进行技术反制。

On EU’s Customs Legal Instruments Applied on Trade Friction and Its Utilization

Liu Qichao；Gao Congshan

As one of the vital means of international trade friction management，the customs legal instrument has been widely applied by governments around the world.However，the extent of customs authority granted by the domestic law varies from nation to nation due to different systems of legislation.In recent years，the EU has erected a new round of trade barriers by utilizing rules of origin，intellectual property border protection ordinance，AEO system and tools such as the customs law of the REACH regulation，which have drawn extensive attention.The legal instrument has become the major means of realizing the EU’s trade protectionism.With continuous legislation perfection and exploration，the EU has explored a workable implementation path aiming to harness international trade friction.Therefore，studying the existing experience of the EU and sharpening China customs legal instruments are imperative to make the legal instrument an edge tool to implement constructive trade remedies and relative trade friction counter measures.

European Union；International Trade Friction；Customs Legal Instruments

（责任编辑 郑志军）

刘奇超，上海市浦东新区国家（地方）税务局；高丛珊，北京顺义出入境检验检疫局。