积分制入户管理政策调研分析报告

孙玉晶

摘 要：近年来，各地对推进户籍制度改革和基本公共服务均等化等进行了的探索和实践，对合理引导农业人口有序向城镇转移，提高外来人口素质、集聚城市发展所需人才、推进适度城市化和基本公共服务均等化都起到了积极的作用。本文在分析积分入户制度重要意义的基础上，选取了典型城市进行归纳总结该制度实施的成效和特点，并对进一步完善积分入户制度提出了思考和建议。

关键词：积分入户；实施情况；思考；建议

近年来，部分城市就户籍制度改革进行了积极的探索，通过实施居住证、积分制入户管理政策（以下简称积分入户），加强户籍管理促进人口有序动。尤其是积分入户政策的探索，现对部分城市积分入户政策主要做法和成效进行归纳总结。

一、政策意义

积分入户政策借鉴了国际人口迁移积分制管理经验，遵循了目的性、科学性、系统性、可操作性、权利与义务对等等基本原则，具有重要的意义。

1.有利于缩小外来人口和户籍人口基本公共服务方面的差距。积分制管理以积分为标准，将教育、就业、社保、医疗等公共服务与户口脱钩。这一制度创新，使得外来人口通过不同的积分享受不同的公共服务，能够缩小外来人口和户籍人口在教育、就业、社会福利等方面的差别，让外来人口在为城市发展做出贡献的同时可以享受到当地的基本公共服务。

2. 有利于提高外来人口的自身素质。由于积分制管理具有鲜明的城市化规范导向性。外来人口为实现入户的目的，必须达到规定的分数。在利益导向机制的作用下，必然会对照积分指标及分值，有针对性地提高自身整体素质，规范其自身的行为，并促使其从“被动接受管理”到“主动接受管理”的转变，真正做到以服务促管理，寓管理于服务之中，管理与服务并重。

3. 有利于集聚城市发展所需人才。积分制管理根据城市经济社会发展的情况科学地设定指标体系，使得在城市工作的外来人口可以通过积分入户流入地，增强了优秀外来人口的稳定性，不仅有利于流入地城市积蓄一批经济社会发展所需的人才，而且在一定程度上也为外来人口市民化开启了一条新的通道，在一定程度上改变了城市对外来人口的选择方式：即从集体排斥向个体选择转变。

4.有利于实现适度城市化。要提高城市化率，必须承接广大农村的剩余劳动力转移，接纳他们的家属，最终让这些劳动力融入城市。而人口城市化的速度，又必须要跟城市的经济社会发展速度相协调，而积分制可以实现城市化速度的协调，防止城市化的超前和滞后。

二、部分城市实施情况总结

2009 年，广东省中山市率先启动流动人口积分入户改革，2010 年，广东在全省推广了该政策，作为流入人口大省，广东省致力于解决农民工入户问题，对我市实施积分入户政策具有较强的借鉴意义，此外上海市、天津市、青岛市等城市也先后探索实施了积分入户政策。现选取上海市、中山市、东莞市、深圳市四个典型城市进行比较分析，归纳其政策特点和实施成效如下：

1.指标体系。四城市对申请积分入户的基本资格都做出了规定主要包括持有居住证情况和缴纳社会保险情况等。指标体系可以归纳为基础指标、加分指标和减分指标三大部分。基础指标主要包括年龄、学历、技术资格、缴纳社保等情况；加分指标主要包括公共服务、社会贡献、受表彰等情况，减分指标主要是不良诚信记录、违反计划生育政策、违法行为等情况。

2.指标赋值。积分入户是对外来人员的入户条件进行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，当积分累计达到一定分值时，外来人员可申请加入流入地户籍。上海市和东莞市积满100分可申请积分入户排名，中山市和深圳市为60分。四城市对各指标赋值大小存在较大的差异，但存在一个较大的共同点：倾向于劳动年龄人口中的人才。年龄主要倾向于劳动年龄人口，以上海为例，年龄最高可积30分；文化和技能作为人才的评判标准之一，在整个指标体系赋予较高分值，四城市文化程度及资格水平最高的积分达到了110分（上海市），也就是说仅凭文化程度及资格水平一项就可以申请入户排名。

3.积分待遇。上海市持居住证按积分可享受不同的公共服务，可分为三个梯度，积分120分以上，享受的公共服务与户籍人口大致相当。2012年上海市出台《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》， 打通了居住证（通过积分）与常住户籍之间转化的通道。其他三个城市积分达到标准可以直接申请入户排名，中山市还将积分制管理扩展到公共服务领域，积分累计达到30分的流动人员，其适龄子女可在其产权房屋所在地或工作地申请小学一年级或初中一年级公办学位新生排名等。东莞市也推行了外来人员的积分入学制，从而解决了新莞人子女的义务教育问题。

4.政策走向。四城市都实行根据城市承载力入户指标总量控制的方法，且政策措施都根据实施情况，每年进行调整和完善。从实施时间较长的中山市（2009年）和东莞市（2009年）、深圳市（2010年）的政策发展趋势来看，深圳市呈现出政策收紧的趋势，取消了某些加分指标，设定相关指标积分上限，在政策导向上更加偏重引导个人通过文化学历、技能入户；中山市和东莞市政策趋松，入户门槛降低，提高了初、高中学历及各类职业资格等分值，扩大了受益人群。

5.实施效果。以中山市为例，2010年-2013年成功入户人数分别为2139人、2486人、2539人、3600人，指标使用率分别为71.3%、82.77%、84.6%、100%，4年来共有10765名流动人员，通过积分入户方式取得中山入户资格，其中大专以上学历的有5538人，占总人数的51.44%。在实施过程中，中山市出现了城区指标不够用部分镇年年指标用不完、积分制申请入学人数远高于申请入户人数的现象，还存在积分制管理投入需求与公共资源、社会服务资源不足的结构性紧张，降低积分制入户门槛与产业结构升级所需人才结构冲突等问题。

三、政策制定的思考和建议

一是制定积分入户政策，推进户籍制度改革。通过整合目前各项外来人口入户制度，按照总量控制、统筹兼顾、分类管理、依次轮候的原则，实行全市统一的积分制户口准入政策和工作制度，提高户籍准入的公开性、公平性和透明度，并建立相应的凭积分享受相应公共服务等配套制度，保持相对于周边地区的制度创新优势，吸纳更多优秀外来人口入户，为城市经济社会发展储备力量，同时也促进外来人口本身素质的提高。指标设置可参照已经实施积分入户政策的城市设立基础分、附加分和扣减分，适当提高文化教育和技术水平的赋值比重，提高外来人口主动提高自身文化技术水平的积极性；指标赋值采用目前各学科领域使用最为广泛的层次分析法。原则上外来人口积满60分可申请入户，具体入户分值可根据无锡市每年人口调控计划和流动人口积分排名情况做适当调整。

二是充分借鉴其他省市经验，优化制度设计。从已实施积分入户制度的城市来看，在实施过程中遇到了一些未纳入制度设计的问题，比如一些农民工根据积分享受子女入学的公共服务时，要求子女跨区跨镇入学，目标都集中到教育资源较好的镇区，而不愿意去较偏远的镇区。比如土地问题。如果农民带着土地进城，那他们既享受着针对农业户口的集体土地收益，又享受着针对城市户口的社会保障福利，面临着资源双重占有的问题。比如对于计生违规行为的扣分的问题，尤其是已经缴纳社会抚养费的家庭，如果在申请积分的过程中继续扣分是不是有二次惩罚的嫌疑。这些问题在积分入户制度设计过程中，都应充分考虑各种可能因素，完善制度设计。并要重点解决好积分制入学问题，通过积分制的办法使更多的外来人口子女能够享受到义务教育的政策，推进基本公共服务均等化。（作者单位：无锡市计划生育指导所）

参考文献：

[1] 郑梓桢，宋健.户籍改革新政与务实的城市化新路——以中山市流动人口积分制管理为例[J]，人口研究， 2012

[2] 文辉.中山市流动人口积分制管理存在的问题及对策分析[J]，南方人口， 2011

[3] 黄超，王道勇.外来务工人员城市融合的积极探索——广东省中山市积分制入学入户服务管理情况调查[J]，时事报告， 2014