我国行政主体理论的变革与重构

张名扬

摘 要：行政主体理论是整个行政法学体系的一块基石，是构建行政法学其他理论的基础。我国的行政主体理论起步较晚，且发展过程中融入了浓厚的中国特色，与国外理论严重脱节，不免有“闭门造车”之嫌。但无论是在行政法学研究还是在行政诉讼实践中，行政主体理论都发挥着重要的作用，国内学者对行政主体理论的研究亦从未停止。随着第三部门的勃兴、行政体制改革的呼声日强以及国外行政主体理论的引入，传统的行政主体理论遭受了猛烈的冲击。行政主体理论究竟将何去何从，值得我们深思。

关键词：行政主体理论；第三部门；公务法人；变革；重构

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）13-0135-02

一、行政主体理论发展的现实环境

首先，封建文化残余深厚。我国是一个经历了两千多年封建君主专制的国家，中央集权思想根深蒂固，人民缺乏反抗精神，权利意识薄弱。皇权即政权，“民告官”是没有法律保障也很难实现的。

其次，经济体制不成熟。改革开放后，社会主义市场经济不断完善，非公有制经济由社会主义市场经济的有益补充变为重要组成部分。第三部门的勃兴，一大批非政府组织涌现，成为行政主体理论研究新的焦点。再次，缺乏地方自治的传统。新中国成立后，我国效仿苏联要求下级服从上级，地方隶属中央，实际上也是对地方权力的忽视。随着民主政治的建设发展，地方的权力得到了扩大，但如何根据我国实际推行地方分权和公务分权仍是亟待解决的问题。

最后，行政组织混乱。行政权的界限不清，管理体制不顺，行政组织整体失控，行政机关的设置重复、执法多头、效率低下。行政组织自身管理的无序化、非理性化已成为我国经济体制改革、社会发展的桎梏。

总之，我国对现代行政主体理论的研究缺乏历史的积淀和民主的土壤，行政主体这一概念更是直到1988年才被王名扬先生引入国内。其产生之初就不成熟，本身定位也不合理，内涵和外延略显狭窄，可谓严重的先天不足。我国学者在不探究西方行政分权与我国民主集中制差异的情况下，将行政主体理论强行“嫁接”，造成了行政主体理论的后天畸形。正如薛刚凌女士所说：“我们仅引入了行政主体的概念，对其内容却做了实质性改造。”[1]

二、行政主体概念的变迁

（一）国内学者初期的探索

新中国成立后的30多年里，我国行政法学一直取法苏联，对苏联的国家管理组织模式进行白描式的论述。行政法被认为是行政管理的手段，“工具论”占据主導地位。以“国家行政机关”说为代表，认为宪法和法律规定的中央行政机关和地方各级行政机关即行政活动的主体。

公法人概念源自英国，根据王名扬先生的《英国行政法》介绍，“英国行政法著作中所讨论的公法人主要是指在具有一般职权范围的中央行政机关和地方行政机关以外，享有一定的独立性和单独存在的法律人格并从事某种特定的公共事物的行政机构。”[2]86

行政法人概念则源自日本行政法，最早被杨建顺先生和周作彩先生引入国内，系指“由国家或地方公共团体出资设立的法人，具有公共财团法人的性质。……行政法人是随着给付行政的发展，依据公共事业应通过公共手段来实现的设想而设立的。”[3]14

（二）台湾行政主体理论的引入

我国台湾学者将行政主体归纳为两大类：（1）私人，包括自然人和私法人，私人成为行政主体,其权源来自于国家的授权和委托。（2）公法人，包括三大类：公法财团、公共机构、公法社团，其中公法团体又可分为地域团体（国家、地方自治团体）和身份团体（农会、渔会等），这里的身份团体类似于德国行政主体中的人事团体，日本行政主体中的公共组合[4]。

台湾行政主体理论的引入极大拓宽了我国行政法学研究的视野，推动了我国行政法学研究的进展。随着对行政主体理论的深入研究，特别是1989年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》对行政诉讼被告理论的需要，我国学者开始尝试根据中国的国情构建自己的行政主体理论。

（三）国内行政主体理论的发展

最早的国产行政主体理论是1989年张焕光先生和胡建淼先生在《行政法学原理》中提出的，“从行政法原理上说，在具体行政法律关系中，处于管理一方的主体成为‘行政主体，处于被管理一方的主体成为‘（行政）相对人。国家行政管理具体表现为行政主体对（行政）相对人的管理。”[5]

1996年，司法部教育司编写的《行政法学教学大纲》的第五章即“行政主体”。它规定的教学目的是“使学生掌握行政主体的含义、资格要件、行政职权和行政职责的内容及特征。理解行政主体存在的法律基础，了解行政主体的范围及行政主体资格的取得、变更与丧失。”[6]可以看出，行政主体理论得到了国内学者的普遍认可，并在与“国家行政机关”说、公法人说、行政法人说的概念争论中取得了优势地位。到20世纪90年代中期，行政主体理论已经成为行政法学研究行政组织的主流。

三、第三部门的行政主体地位与公务法人的行政救济

（一）第三部门的行政主体地位

第三部门是一个泛泛的概念，“存在着多重的、多义的、犬牙交错的，甚至可以说是胡乱不清的概念认识，其中的相互关系、彼此边际、包容并列等等，不尽清晰，真有‘乱花渐欲迷人眼之感。”[7]一般来说，除第一部门——政府，第二部门——企业之外的社会组织基本都被纳入第三部门的范畴。而且，第三部门单位是由政府编列预算或私人企业出资、独立维持经营的事业体。

然而，由于第三部门与其成员或利用者是提供与受益、管理与被管理的关系，二者在现实中很难处于平等地位。因此，当第三部门与其成员或者利用者出现矛盾时，很难通过民事诉讼进行救济。

此外，由于对第三部门实行严格的“挂靠”政策，许多社会团体、协会等公权力组织是没有得到授权的，甚至缺乏合法的地位。①而且“法律法规授权组织”这一概念本身具有模糊性，哪些组织有资格获得授权，针对哪些事项可以授权等问题在现实中是很难把握的。

（二）公务法人的行政救济

由于“事业单位”内涵过于狭窄且具有浓厚的中国特色，我国学者在探究政府设立的非政府组织时多“借船出海”，援引德国的公营造物（公务法人）理论。②在现代社会，公营造物被当作行政主体的重要组成部分。

传统的行政法学认为，人民只能对国家行政机关之行政处分行为提出救济，但凡是与国家处于特别权力关系之人民（指公务员、军人、学生、囚犯）以及使用国家公营造物的人民，则不得提起救济。因为，公营造物之使用者系自愿离开一般人民与国家之普遍权力关系而进入“特别权力关系”，从而不得享受法治国有关法律保留、行政救济等之保护[8]。

笔者认为，将事业法人及社会公共团体归类为公法人，将诸如学校、图书馆、科研机构、文化团体等界定为公务法人（公共机构、公营造物），采用行政诉讼法、行政复议方式解决公务法人与其成员或者利用者之间的争议不仅必要，而且可行。

四、对行政主体理论的反思和探索

（一）传统行政主体理论的缺陷

随着行政多元化、行政诉讼的复杂化以及对外国行政主体理论研究的深入，传统的行政主体理论在满足行政法学理论研究方面显得捉襟见肘，其概念已不能周延所有的公权力组织，在行政诉讼的实践中也频频失语。纵观西方各国，以民主为目标的地方分权和公务分权得到了有效推行，行政主体制度已被普遍接受和采用。

1998年，薛刚凌女士发表了《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》一文，引发了国内学者对传统行政主体理论的反思和探索。

沈岿先生认为，现有行政主体理论不能回应公共行政多元化、行政组织多样化的发展，单薄的“行政机关+被授权组织”的模式禁锢、限制了行政组织研究的进展[9]52。

余凌云先生认为，行政主体理论违背了管理的规律，也不利于有限政府、责任政府的发展，最终不利于行政组织的法治化进程[7]108。

（二）行政主体理论的重构思路

笔者认为有必要对传统行政主体理论进行重构，具体思路是：

首先，摆脱“谁主体，谁被告”的传统行政诉讼观念。虽然行政主体理论和行政诉讼被告理论已经在行政诉讼中被广为采用，但二者并没有必然联系，我们不能讳疾忌医、因噎废食。行政主体概念在行政诉讼被告确认上没有什么作用，反而增加了起诉方在证明“有明确的被告”方面的负担。现实中，行政诉讼被告理论实际充当了行政机关越权违法行为的保护伞。

其次，规范国家权力，承认社会分权。为此，我们要做到“一收一放”。“收”即收缩国家行政、收紧行政机关及其内设机构、派出机构的主体资格，让地方行政机关在国家、地方政府的统一调度下活动；“放”即放宽国家政策、放松对民间非政府组织的限制，改革传统的“挂靠”模式，扶持第三部门发展，让民间非政府组织切实发挥社会公共服务职能。

最后，考察国外的行政分权模式，结合国内实际情况推行行政体制改革。行政主体的产生是分权原则的结果，国家不再是唯一的行政主体。我国行政体制之弊存在已久，严重阻碍限制了行政主体理论的发展。我们应参考西方以地方分权和公务分权为基础的行政分权模式，结合国内实际情况推行行政体制改革。只有從根源上对行政体制进行改革，才能让行政主体理论重焕生机。

五、结语

当然，行政主体理论的变革是一个严谨细致的过程，不可能一蹴而就。行政主体理论的未来变革与走向，必然牵一发而动全身，引发民事主体、法人制度、诉讼原被告等连锁反应。因此，究竟是对传统行政主体理论做补充性修改还是做实质性改造，我们必须慎之又慎。

参考文献：

[1]薛刚凌.我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性[J].政法论坛，1998（6）.

[2]王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1987.

[3]南博方.日本行政法.[M]杨建顺，周作彩，译.北京：中国人民大学出版社，1988.

[4]李昕.中外行政主体理论之比较分析[EB/OL].北大法律信息网，（2007-09-18）.

[5]张焕光，胡建淼.行政法学原理[M].北京：劳动人事出版社，1989.

[6]中华人民共和国司法部教育司.政法学教学大纲[M].北京：法律出版社，1996.

[7]余凌云.行政法讲义[M].北京：清华大学出版社，2010.

[8]翁岳生.行政法（上册）[M].北京：中国法制出版社，2002：356.

[9]沈岿.谁还在行使权利——准政府组织个案研究[M].北京：清华大学出版社，2003.

[10]吴庚.行政法之理论与实用[M].台北：台湾三民书局，1998.