加快制度建设 推进生态文明

胡芝芳

摘 要：党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》在关于加强生态文明建设的论述方面出现了许多新的亮点，概括提炼其中最显著的四个亮点，其中亮点之一是首次提出要建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，推进生态文明建设。以此为切入点，结合这些年浙江省在流域生态补偿制度方面做出的开创性探索实践，就流域生态补偿制度实行的必要性、可行性进行了剖析，并探求了当前加快生态补偿制度建设的相应举措。

关键词：生态文明；制度建设；生态补偿制度

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）13-0012-02

大范围雾霾，严重水污染，令人忧虑的土壤污染，骇人听闻的癌症村……继续唯GDP发展经济？还是环保优先？“绿与黑”的抉择，关系人民福祉，关乎民族未来。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的体制改革做了全面部署，生态文明建设作为总体布局中的重要一环，成为全面深化改革的重要议题之一。全会关于加强生态文明建设的论述出现了许多亮点，最显著的有四个：

亮点一：战略地位更加突出。《决定》提出：紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度。将“深化生态文明体制改革”作为“六个紧紧围绕”之一统一部署，作为“六大体制改革”之一首次提出，确立了生态文明制度建设在全面深化改革总体部署中的地位，实现了战略地位的提升和理论上的重大创新。

亮点二：发展指标更加科学。《决定》提出，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩等指标的权重。这一新的考核指挥棒意味着以牺牲环境、人民健康为代价的唯GDP评价方式将成为历史。

亮点三：领导责任空前强化。《决定》提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。在转变政府职能方面，提出加强地方政府环境保护等职责。在深化行政执法体系改革方面，提出加强环境保护等重点领域基层执法力量。可见全会以前所未有的力度加强了地方政府在环境保护方面的责任，具有鲜明的时代性和针对性。

亮点四：路径设计清晰可行。《决定》首次提出建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路着重阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。

以上这一系列体制机制的创新设计既表明我国目前生态文明建设的极端重要性和紧迫性，也表明生态环境问题的严峻性和治理的艰巨性，预示着未来一个时期内我国生态文明制度建设将成为生态文明建设的突破口和关键点。

浙江省在2003年就全面启动了生态省建设，这些年全省各地在生态文明制度建设方面做了很多开创性的探索，尤其在探索建立“生态补偿制度”方面，浙江省一直走在全国前列，下面结合十八届三中全会的精神，联系当前流域生态补偿制度实践，谈点粗浅的认识：

一、什么是生态补偿

2005年《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》中做过这样的解释——资源环境的利用开发受益者，有责任向提供优良生态环境的地区提供适当的经济补偿。因经济社会活动对生态环境造成破坏或污染的，责任主体不仅有责任修复生态环境，而且有责任为此对受损者做出适当的经济赔偿。

二、当前为什么提出要加快生态补偿制度建设

原因之一：当前加快这一制度建设迫在眉睫、刻不容缓，已十分必要。

当前，各地经济实力不断增强，但江河湖海水域生态环境承载发展的能力与容量却不断减弱。生态保护区为保护环境经济行为受到严格限制，地方经济发展牺牲很大。比如浙江省磐安县地处四江源头，承担着为下游400多万人口提供优质饮用水源的艰巨任务。为了“保浙中一方净土，留下游四江清水”，建立了最严格的“一票否决”环评机制，以极严格的环保标准否决了一大批有环境风险的大项目。这说明为保证对下游的供水水质和水量，上游地区往往会丧失许多发展机会，导致上下游之间发展机会不公平，发展条件不平衡，发展差距也会越来越大。所以说，实行生态补偿制度是贯彻落实科学发展观，统筹流域不同地区协调发展的迫切需要；是以人为本，让生态保护区人民共享改革发展成果的必然要求；也是加快建设生态文明、促进人与自然和谐发展的制度保障。

原因之二：当前加快生态补偿制度建设条件具备、时机成熟，已切实可行。

1.党和政府的政治愿景為生态补偿制度的实行提供了强有力的政治保障。2005年，党的十六届五中全会首次提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。党的十七大报告再次提出“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。党的十八大报告明确要求“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。本次十八届三中全会明确提出“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。

2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，并于2010年将制定生态补偿条例列入立法计划。2011年，由发改委牵头制定的《生态补偿条例》已形成草案初稿。本次三中全会重申生态补偿，有望使迟迟未能出台的《生态补偿条例》加速推出。浙江省人民政府在2005年就已经出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，成为了生态补偿机制先行者。

2.各地形式多样的模式探索为生态补偿制度的实行提供了丰富的实践经验。浙江省是第一个以较系统的方式全面推进生态补偿实践的省份，有些模式已经成为实践“生态补偿制度”的典型案例在全国推广。主要有以下三种模式：

（1）财政转移支付。目前财政转移支付是我国生态补偿的主要途径。浙江省是首创生态环保财力转移支付的省份，目前已扩大到全省所有63个市县，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。2012年，浙江、安徽两省还制定了我国首个跨省流域生态补偿机制，中央财政划拨给安徽3亿元，用于新安江上游的水治理。两省各出1亿元，以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江对安徽给予补偿，劣于基本标准的，由安徽对浙江给予补偿。

（2）水权交易。这是一种基于市场机制的生态补偿手段。通过水权交易可以实现上游保护水资源的价值，同时能够促进资源的优化配置，提高资源利用率。典型的案例是浙江省东阳—义乌的水权交易，这是我国首例水权交易协议。这种水权交易形式为区域合作、资源共享进行了有益探索，具有开创性意义。

（3）异地开发。异地开发是生态效益货币补偿之外具有创造性的补偿模式。典型的例子是浙江省金华市磐安县的异地开发模式。为了避免流域上游地区发展工业造成严重的污染问题，并弥补由此对上游经济发展造成的损失，浙江省政府决定在金华市区建立金磐扶贫经济开发区。开发区所得税收全部归属磐安县。

三、当前应如何加快生态补偿制度建设

1.理论支撑：要加强生态补偿的科学研究工作。生态补偿机制的建立是一项复杂而长期的系统工程，生态系统服务功能价值的核算，生态补偿的对象、标准、方式、生态监测体系等，都需要综合研究。要通过科学研究，为建立切实有效的生态补偿机制提供有力的技术和理论支撑。

2.实践基础：要加强重点区域生态补偿的试点工作。选择重点区域先行试点，不断完善财政转移支付、水权交易、异地开发等生态补偿模式，探索如产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等多形式、多渠道、多方位的生态补偿方式，尽量做到合情合理合法，取得方法经验后再进行系统整合，为全面建立生态补偿机制提供有益的方法和经验。

3.法律保障：要尽快制定生态补偿的法律法规。必须加快生态补偿的法制建设，对生态补偿各利益相关者的权利、义务、责任界定及补偿内容、方式和标准规定加以法律明确，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。

4.财力保证：要加大生态补偿的财政转移支付力度，进行多渠道融资。既要加大中央财政对地方财政的纵向转移支付，也要加快地方财政之间的横向转移支付。除财政资金补偿外，也应开征资源税、环境税，还应建立环保优惠贷款、环保基金、社会捐赠等融资渠道，促使补偿主体多元化，补偿渠道多样化。

5.管理创新：要加强组织管理，落实科学的政绩评价体系。应成立专门的组织机构，会同财政、环保、林业、水利、建设等部门加强生态补偿专项资金的使用和管理。要下大决心改革政绩评价方式，加大对各级党政领导干部生态文明建设实绩的问责力度，把生态保护、生态补偿实绩作为评价地方党委和政府工作以及干部任用考核的重要指标。

6.关系协调：要处理好生态补偿的三个重要关系：政府和市场、生态补偿和扶贫开发、“外部输血式补偿”和“内部造血式发展”的关系。

一是政府与市场的关系。政府在建立生态补偿中的作用是主要的，需支付大尺度的生态补偿。但在一些生态产品生产者与受益者主客体十分明确的前提下，可以充分发挥市场的调节作用。

二是生态补偿与扶贫的关系。生态补偿不是扶贫，是生态产品受益方的下游与生态产品生产者的上游的一种平等交换。应当引导受益地区对保护地区经济和社会发展上的“反哺”。

三是“输血”补偿与“造血”发展的关系。生态保护区要凭借生态资源优势推动本地生态经济增长，让外部输血式的补偿和内部造血式的发展结合起来，加快绿色发展，实现后发崛起。

参考文献：

[1]中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[Z].2013.

[2]尤艳馨.构建我国生态补偿机制的国际经验借鉴[J].地方财政研究，2007（4）.