张謇财政思想初探

蒋国宏

[摘 要]张謇对清末民国时期的财政问题进行了深入的考虑，形成了富有特色的财政思想，体现了儒者情怀和以民为本的宗旨。他主张从中国国情出发制定财政政策，把国家财政建立在经济繁盛、人民富庶的基础之上，强调要体恤民艰，反对横征暴敛，认为政府在厉行节约的同时应切实履行职能，促进经济发展。这些思想对克服当时的财政困难有着直接的指导意义，对我们今天做好财政工作也具有一定的借鉴作用。

[关键词]张謇；财政思想；地位；方法。

[中图分类号]K06 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）05 — 0067 — 04

张謇是我国近代著名的实业家、教育家，一个崛起于东西方之间、处于过渡时代的历史人物。胡适称之为“伟大的失败的英雄”，说他“独立开辟了无数新路，做了三十年的开路先锋，养活了几百万人，造福于一方，而影响及于全国。”〔1〕P3他曾先后担任南京临时政府实业总长和北洋政府农林、工商总长和全国水利局总裁等职。他关注社会现实，心系百姓疾苦，矢志拯救民族危亡，进而实现国家富强。他了解世情、国情和民情，勤于思索和探究，在融汇古今财政理论的基础上，对清末民初我国的财政问题进行了深入的研讨，阐发了自己对财政问题的主张，形成了富有特色的财政思想。对此学术界尚无人论及，笔者拟从其论著入手爬梳整理，就其关于财政的地位和原则、关于开源和节流的思路和方略等方面的思想进行阐述，以求教于方家。

一

财务为庶政之母。任何公共管理活动都离不开财政的支持。张謇对财政的重要性有着特别清醒的认识，把它比喻为人的血液，说“财者，譬之人身，犹精血也。精血枯竭，命且随之”，〔2〕卷一P1强调它是开展行政管理活动的前提，“国无政不理；政非财不举。”〔2〕卷一P117

1900年八国联军侵华战争和1901年《辛丑条约》的签订使中国“创巨痛深，实与亡国无异”〔3〕 卷五P2289，清政府认识到不能在老路上继续走下去了，被迫改弦更张、施行新政。张謇认为，财政是兴办一切事业的先导，对于实行新政、加强国防、发展教育、推进政治民主、实现国家的现代化显得尤为迫切，说“要政待举者无穷，尤要者尤宜亟举；言其表则海军尤要，言其里则地方自治教育费为尤要。然非有财政之预备，则一切且无从而举，何有于兼筹表里也？”〔2〕卷一P116

1912年中华民国南京临时政府成立后，财政问题成为困扰革命党人的难题之一，也是左右民初政局的一个关键要素。一方面，新兴资产阶级对前途充满期待，以为大力发展民族资本主义的时机即将到来，百废待兴；另一方面，内忧外患尚未消除，经济凋敝，而传统财政来源或被民国政府免除，或被地方各省截留，关税、盐厘等重要财政收入又把持在帝国主义手中。中央财政匮乏已极，军政费用极端困难。当时南京十余万军队军费没有着落，嗷嗷待哺，伙食从干饭改为稀粥，以后连稀粥也难维持，以致军队面临哗变的危险。辛亥革命后，建立临时政府迫在眉睫，各方均希望张謇能出任财政总长，张謇以“实不敢以全无把握之事滥竿充数”推辞〔2〕卷一P234，（后被推为实业总长）张謇认为，当时的中国国家不统一，而外患日亟，“中国第一急务，不外整理财政。苟得整理财政，增加收入，中国前途不必忧矣。”〔2〕卷一P226显然，开辟财源，重振财政实为当务之急。

二

张謇认为，做好财政工作必须贯彻以下重要原则：

一是必须一切从实际出发，反对照搬照抄别国的经验或做法。他说“财政之要，须审度国家政治历史、人民生活程度以为衡。若强援欧美强国取民之制，以组织不完全之法，施之观念不同、救死不赡之人民而责以担负，削足适履，所伤实多，未见其有济也”〔2〕卷一P117。也就是说，在中国税种的选择、税率的高低都要考虑到具体国情，而不能简单照搬别国的做法。

二是在财政工作中应实行仁政，轻徭簿赋，省事安民，与民休息，反对横征暴敛、苛政扰民。他赞赏汉初黄老清静无为的思想。这是因为，一方面无为而治的思想是一种极为高明的统治思想，曾使社会安定，经济有了很大发展，如汉初的“清静无为”催生了著名的“文景之治”。另一方面，清末政府乱作为的结果不仅不能促进经济发展，相反产生了极大的负面影响。一些官员借机敲诈勒索，大大加重了企业的负担。企业对此深恶痛绝。1903年，张謇东游日本进行了考察。考察给张謇留下深刻印象的是日本政府深谙老子“治大国若烹小鲜”之道〔2〕卷6p483，给予企业比较宽松、自由发展的环境，不对其进行过多的干预。他借用“土烦则草木不生，水烦则鱼鳖不长”的古训，认为苛政以惠民始，以害民终，绝非仁者所当为，“是以扰而烦之者祸之矣，于何云福？夫以国利民，福为名始，而以国害民，祸为实终，仁者不为也。”〔2〕卷一P281而且如果一味征敛，则“民必不堪命”，势必导致政局的动荡。

三是政府应让利于民，而不能与民争利。辛亥（1911年）五月，张謇入京。摄政王载泽召其与盛宣怀一同商讨四川铁路收归国有的方法。盛以铁路工款中有三百余万为川绅所亏欠，政府不应承担为由，主张仅以实际所用的部分还给四川股民。张謇则主张全额补偿股民，提出川路资金“输出者川之人民，亏挪者川之绅士”，不能混为一谈，要把亏欠挪用路款的绅士与普通股民区別开来，主张“一面查追绅士，一面允给川人，”并认为政府与百姓之间绝非普通的商品交易关系，倘若是甲商与乙商之间的关系，适用处理经济纠纷的方法并无不可，但政府与民众的关系具有特殊性，政府“不当与人民屑屑计利”，而且川人争路款，并无反政府的意图，因此尤须审慎。载泽无言以对〔2〕卷六p874。后来，正是由于清政府对张謇的建议未予采纳，处置失当，才使四川的保路运动愈演愈烈，并直接导致了辛亥革命的总爆发。

三

财政的主要功能在于为实现国家的职能而筹集和安排财政资金。一般而言，财政涉及收与支两方面。在开源方面，张謇认为，在一定的条件下可以借用外债，改革盐政也很有必要，但最重要的还是发展农工商实业。

1.借用外债

张謇认识到“借债政策，关系国家存亡大计，一日无确当的解决，即国家大计日陷于杌陧之危境。”〔2〕卷一P165因此必须高度重视。

张謇对借外债有着理性客观的认识，一方面，由于中国当时“贫窘达于极点”，借款用以救济“诚属万不得已之举”。〔2〕卷一P166同时，借用外债是解决国内资金短缺、发展实业的客观要求，说“中国物产丰饶，事业繁多；苦于人才缺乏，母财滞涩，卒至持笥而号寒，倚困而啼饥。”另一方面，外资“利之所在，害亦因之”〔2〕卷二P169，所以认为，凡是都是一分为二的，对待外债也应当辩证地看，关键是要趋利避害。他批驳了那种因噎废食，对借用外债一概否定的看法，认为问题的关键不在于是否借，而在于以什么条件借，如何使用。民国12年（1923），他在《论导淮致齐督军函》中说，“今之社会，动曰借债亡国。走宁不知借款之有弊。但如富家败子，饮食男女，任意挥霍，不足则仰给于人，而子母本息，循环相生，不数年而祖先遗产，不复为已有。又如崛起后进，欲谋生业，苦于徒手，暂贷诸人；他日业成而永久，收入之数，支抵有期限之债务外，其所得且倍蓰，则振兴之机，宁不赖外资之过渡？故世界各国之兴大利，除大害，无一不借外债。亡不亡，视用债与还债之属于生利抑消耗，而不在借不借也。”〔2〕卷二P620他强调借款必须有一定的限制，必须签订合同，不能附带任何政治条件，而且应用于有益于国家和民族的生利之事，用之于生产建设，而不能用于耗費。如果借债用于消费，“以有穷之借款，供无穷之挥霍，将何术以弭之？现时中国外债已达十万万两以上，罄全国十年之岁入，毫不用于他途，犹不足为偿还夙逋之用。”〔2〕卷一P167借债必须建立在有偿还能力的基础上，否则就好比“饮鸩自毙，势必不救。”〔2〕卷一P166另外，借外债还必须考虑之后可能产生的后果，并早为之谋划。因为“大宗外债骤输入于内地，银价之涨落，物值之低昂，贸易正负之差异，皆将增而生绝大之变动，久困涸辙之社会，亦或以骤增消费，生蒸蒸蕃庶之幻象”〔2〕卷一P168。

2.整理盐政

张謇对盐政有着长期的研究，对整理盐政在财政工作中的地位有着高度的认识，指出“整理财政，第一步即在整理税政，企图增收。现时中国税收，特以盐政最关重要”〔2〕卷一P226。早在青年时代，张謇就曾研读了大量的中国盐政古籍，了解中国盐政制度嬗变的历史。1894年参加殿试时他曾明确指出清代盐商借官行私的弊端，并建议政府薄取盐利、体恤民艰。1901年，他在《变法平议》中首次阐明了自己设厂聚煎、就场征税的改革盐法主张。1904年张謇作《卫国恤民化枭弭盗均宜变盐法议》，对清代盐法的流弊进行了猛烈的抨击，主张恢复唐代刘晏就场征税的方法，认为，实行就场征税，寓盐税于出场价之中，由场商任缴，可以化私为官、化枭为商、增加税入、减省辑私费用，利国利民。1910年，他又写成《预备资政院建议通改各省盐法草案》，提出了改革盐法的七大主张，力主摒弃专商、破除引岸、实行就场征税和自由贸易。1912年，中华民国临时政府在南京成立，张謇出任实业总长兼理两淮盐政。就任之始，他就发表了《改革全国盐政意见书》，指出“中国旧时专制政治之毒最为灭绝人道者，无过盐法，”“专制之盐法，盗法也，”〔2〕卷二P132-134主张废止引岸，就场征税。因此，有学者认为，张謇在清末最早高举盐政改革的旗帜，主张改革我国的盐政制度，成为清末民初盐政改革的中心人物〔4〕P153。

3.开垦荒地，发展农业

张謇提出，在我国，发展经济为解决财政困难的根本途径，也是实行新政、巩固政权的有效保证，说“人民生计之瘠，母财之缺乏，与其取之于茫无知识、救死不赡之人民，何如略筹资本，经营榛芜，开辟利源？国有产业之岁入增，则国民担负之喘息减；喘息减则无疾视政府之心，而一切新政得以安行而徐举。”〔2〕卷一P117他认为，农业为立国之本，是中国传统的基础产业，更是传统财政收入的重要来源，“人不尽力，地不尽利，是为两失，”〔2〕卷四P427姑且不论蒙古、西藏和东三省，即使在内地各行省中荒废未垦之地也是不可胜计，因此主张辟天然之利源，舒民间之财力。张謇联系江苏的实际指出，在苏北徐、海地区，水土深厚，地力肥美，与江南相比有过无不及。只是因为人民安愚习惰，又无政府提倡和资本家经营，致使地利尽失，一有凶荒，死亡枕藉，为外人所訾笑，所谓“坐卧于千仓万箱之中，而束手饿毙者矣”，〔2〕卷一P117-118因此主张学习国外现代农业科技知识，设立公司，采用机器生产，发展资本主义大农业，以实现农业的近代化。

4.发展民族工商业，增强国力

张謇的财政思想是以发展实业、增强国力为基础的。他强调，只有经济持续发展才能使政府获得取之不尽用之不竭的财源，所以必须立足长远，大力发展经济，培植税源，反对杀鸡取卵，急功近利。他认为老子“欲固取之，必先予之”的思路十分高明，可以说抓住了财政问题的关键，“诚明乎取也。”〔2〕卷一P73

张謇赞同孟子“无政事，则财用不足”的观点，认为“因循懒偷，而欲坐致富饶，是何异却行而求及前人，古今中外，无此前事”，〔2〕卷一P118主张大力发展经济，培植税源，而不是消极坐等，无所作为。1903年，张謇东游日本。他目睹日本实业突飞猛进、一日千里，感叹日本政府的奋发有为，认为其 “卑宫室而尽力乎沟洫”的做法“宁非吾中国所当取法者乎？”〔2〕卷六P493张謇目睹在清政府的统治下，地方官员一味榨取，多方阻挠，严重挫伤了民间发展实业的积极性，使他们视之为畏途的现状，建议政府实行优惠政策，“凡工商机器制造之货，创办之始，概予宽免捐税三年；若就本地零销者，酌减捐税之半。其初垦之田，恪遵雍正元年圣训，水田六年起科，旱田十年起科，或量定为三年起科，五年起科，”“如是则农务、工务、商务必然不日著振兴之效”〔2〕卷二P16。他认为，在风气未开、民智低下、经济发展刚刚起步、民营经济尚较脆弱之时尤其需要政府的扶持。政府对于新兴事业应采取鼓励的政策，应在税赋征收等方面给予优惠，切实履行规划、设计和领导经济的职能，保护民间发展工商业。这也正是自言“天与野性，本无宦情”，“愿为小民尽稍有识见之心，不愿厕贵人受不值计较之气；愿成一分一毫有用之事，不愿居八命九命可耻之官”〔2〕卷四P526的张謇在花甲之年出任北洋政府农林工商总长的初衷所在。

四

由于当时军阀连年混战，开支浩繁，政府财政十分困难，而另一方面，各地自然灾害频发，经济发展停滞，开源无方，因此，节流自然成为缓解政府财政困难的题中应有之意。张謇的节流思想具体体现为裁兵简政、厉行节约两个方面。

1.精简机构，裁汰冗员

清末吏治腐败，冗员充斥。这不但造成行政混乱，降低了行政效率，而且增加民众的负担，加剧封建国家的财政困难。张謇认识到要解决这些问题就必须从精简机构，裁汰那些寄生在政府机构里无所事事，有时反而添乱的冗员着手。早在《变法评议》中，他就主张要“省不急之枝官”，进行机构精减，说“省叠床架屋、监临牵制之官，而益分门别类、专责办事之官，不犹愈乎？”〔2〕卷一P51他还进行具体分析，指出，在地方各省，既然已有督抚专掌外交、海军、陆军，则将军、都统之类官员可省；有布政使专掌赋税之官，行折漕之法，则漕运总督以下各屯卫官及关监督可省；有农商道，则盐运使、织造以下之官可省；有工科道，则河督以下之官可省矣。在中央，理藩院职掌与外交部相同，大理寺同于刑部，太常、鸿胪、光禄、銮仪同于礼部，太仆同于兵部，因此，这些机构完全可以撤销或合并。钦天监可隶于文部，内务府、太医院可隶于内务部。〔2〕卷一P51后来清政府的改革与这些思想基本一致。

机构改革涉及诸多方面，特别是由于它损害了一些人的既得利益，因此要真正实行起来总是阻力甚多、困难重重。19世纪90年代，江宁藩司所属厘捐局在江北11州、县设有捐卡187处，而通州、海门两县即多达57处，几乎占江北捐卡的十分之三。其中石港、双甸两处捐卡每年收捐不及千串，而开支却高达三千串，按理应予撤除，而总局却声称其“虽入不敷出，然关系他处极重大”，“裁去不便”，听起来冠冕堂皇，好像慎重捐务，实则是由于私利作祟，因为通海为著名优差，藩司总局“凡换一人，可卖四五千金”。如果实行包捐则“此可卖四五千之差价失矣”〔2〕卷三P758。正是由于地方官员因少了中饱的机会而对改革百般阻挠，致使通海包捐这项既利国又利民的改革最后失败。张謇因此感叹，“为民减一几希之累如扛鼎，为国去一骈冗之吏如拔山”〔2〕卷二P508，减轻百姓负担、裁减冗员实在是太难了。

1913年9月11日，张謇被任命为北洋政府工商总长兼农林总长。他在经过认真的调查后克服重重阻力、大刀阔斧，进行改革，将两部并为一部，原农林、工商两部共设八司，改革后仅设农林司、工商司、渔政司和矿政局共三司一局。1913年12月26日，张謇在一则通告中指出，职位是官员的基础，只可为岗求人，而不应因人设岗，说“国家设官分职，有职然后有官，用人者为事务求人才，非为个人谋位置…”。〔2〕卷一P286他留下学有专长或熟娴部务者，将那些有职名无所事事者裁汰，并制定农商部官制，规范官员行为，明确各部门的工作职责。经过改革，农商部人数从原来的400多人减少到126人， 削减了2/3以上。由于机构精干，又选用了具有真才实学的专门人才，文牍主义、相互扯皮现象有所减少，工作效率因此大为提高。这是张謇就任农商总长期间能取得巨大成绩的重要原因〔5〕，也为第一次世界大战期间我国民族资本主义发展能够出现所谓“黄金时期”创造了条件。

20世纪20年代初，江苏财政困难，预算赤字达三百万元。为节流计，张氏请求裁撤运河工程局及吴淞商埠局。他认为，在所有开支中，那些事关教育、实业的“不可因节而废，可节者其惟行政空言之机关”。而无论是淞埠督办经办的商务，还是运河工程督办管理的水利均属于民政的范畴，既然省、县都有职能机关，那么，根本无需再设此机关，何况这些机关的存在不仅没有起到应有的作用，相反还产生因人生事、相互阻碍等诸多负面影响，说“民政之在县，乃至在省，既各有官矣，复安用此？ 比既有局，乃有专员，系属者且有无数之员。事犹事也，冀其易举，而或反得难；而廪食则既耗矣。食少而食之者多，主者即推其食食之，而食者固未能饱，而事仍不尽举，毋亦类于煦煦孑孑之所为。”〔2〕卷二P616他认为，裁撤这两个机关的好处至少有二：一是可以节省不小的一笔开支，二是可以驱使原来那些素食者从事生产经营，这对地方实业发展不无裨益。他还表示，过去我们一直批评北京中央政府，但其尚能从大局出发，“不恤—家之哭，而裁冗员以累千计”，我们江苏又怎么能“笑人未工，忘己之拙，犹惜此骈姆枝指之机关，竭劳农劳工之力，以养不农不工之人，令一路哭耶？”〔2〕卷二P616-617

2.厉行节俭，身体力行

张謇认为，节俭“可以立实业之本，可以广教育之施”〔2〕卷四P81，只有节俭才能为实业的进一步发展奠定坚实的基础，也才能在民智未开、财力支绌的条件下实现普及教育的目标。他不仅崇尚节俭，而且身体力行，生活十分俭朴。张孝若说乃父“穿的衣衫有几件差不多穿了三、四十年之久，平常穿的大概都有十年八年，如果袄子、袜子破了总是加补钉，要补得无可再补，方才换一件新的。每天饭菜不过一荤一素一汤，没有特客，向来不杀鸡鸭。写信用的信封都是拿人家来信翻了过来，再将平日人家寄来的红纸请贴裁了下来，加贴一条在中。日常都用这翻过来的信封。有时候包药的纸或者废纸拿起来起稿子或者写便条用。拿了口利沙的空酒瓶做了一个塞子，寒天当汤婆子，告诉人家适用得很。有时候饭后吃一支小雪茄烟，漏气就粘一纸条再吃，决不丢去。平常走路，看见一个钉、一块板都捡起来，聚在一起，等到相当的时候应用他。”〔1〕P344其俭朴不仅令那些挥金如土的豪门巨室为之汗颜，也让普通百姓为之侧目。

需要指出的是，张謇还主动减少自己的薪金，节约有限的行政经费。1920年2月，他出任江苏运河工程局督办，到任后即发表就职演说，要求把有限的经费用到刀刃上，“万不能以地方人民之款稍涉浮滥，为酬应人情之举”，并表示从自身做起，削减薪俸，仅支五成，而且还将其存于局中“为补助各员之用”，“庶于法定范围之内，兼收挹彼注兹之功”，局内职员如有“提款及验工各事发生，临时派委出发，照给旅费，平日不支薪金。”他希望这一“节经费”的建议得到职员的谅解”，为减轻财政压力作出一定的贡献〔2〕卷二P457。

五、结语

张謇的财政思想是其长期关注财政问题的结果，也是其实践的理论成果，主要包括开发财源的理财之道、发展生产的生财之道和崇尚节俭的用财之道等方面。他的财政思想少有对财政基本原理的论述，更多的是直面现实财政困难，努力解决财政问题的对策和方略，这使其财政思想带有鲜明的实践性。他强调要体恤民艰，反对横征暴敛，体现其儒者情怀和以民为本的宗旨。他主张从中国国情出发制定财政政策，把国家财政建立在经济繁盛、人民富庶的基础之上，寓解决财政困难于积极发展社会生产力之中，强调政府在厉行节约的同时应切实履行职能，促进经济发展，都是很有战略眼光的。张謇的财政思想符合清末民初的基本国情和社会需要，符合财政建设的客观规律，昭示了一条比较切实可行的财政建设道路，对克服当时的财政困难有着一定的指导意义，对我们今天做好财政工作也具有一定的借鉴作用。

〔参 考 文 献〕

〔1〕胡适.<南通张季直先生传记>序〔G〕//张孝若.南通张季直先生传记，上海：中华书局，1930.

〔2〕张謇研究中心.张謇全集〔M〕.南京：江苏古籍出版社，1994.

〔3〕刘坤一.刘坤一遗集〔M〕.北京：中华书局，1959.

〔4〕张荣生.清末民初的盐务改革家张謇研究中心.再论张謇——纪念张謇140周年诞辰论文集〔C〕//上海：上海社会科学院出版社，1995.

〔5〕张廷栖.张謇的勤政廉政思想与实践〔J〕.南通大学学报：社会科学版，2009，（01）.

〔责任编辑：张平凡〕