对我国煤矿安全生产管理的新思考

陆文娟

摘 要：近年来，随着我国社会经济的发展，煤炭开采业日益发展，煤矿采掘量也日益增多，但是随之而来的便是高发的煤矿安全事故，这无疑给政府的煤炭安全生产的管理敲响了警钟。冷静分析近年来事故高发的各种原因可以发现，煤矿安全生产管理人员的行政道德低下是其中很要命的问题。为此，笔者就行政道德建设入手，分析加强管理人员行政道德建设这一途径对提高对煤矿安全生产管理质量的意义。

关键词：煤炭安全生产；行政管理；行政道德

一、我国煤矿安全生产事故多发的原因

近年来，随着我国经济社会的迅速发展，我国各产业对于煤炭的需求量与日俱增，煤炭生产行业在社会主义现代化建设大局中具有举足轻重的地位。然而，伴随着煤矿的大量开采，安全事故频发，且事故规模也呈扩大趋势。据统计，我国近十年内每年因煤矿安全生产事故死亡5000—7000人。如果以国际通用的千人死亡率的核算标准进行衡量，世界主要产煤国家的煤矿事故千人死亡率一般均控制在0.5以下，美国控制在0.3左右，而我国国有统配煤矿千人死亡率长期以来一直高于0.5，而国有地方和乡镇煤矿的千人死亡率更高。触目惊心数据的背后是无数个支离破碎家庭的痛苦和政府形象的严重打折。为此，必须加强安全生产，确保煤炭工业持续、稳定、健康发展，首要是冷静分析我国煤矿安全生产事故多发的原因。笔者认为，原因主要有：

（一）我国煤矿的自然条件的限制：一方面，我国95%的煤矿开采是地下作业。地下作业不仅增加了开采的难度，而且增加了事故發生的可能性。另一方面，我国煤层自然赋存条件复杂多变。影响煤矿安全生产的因素很多，如瓦斯含量大、透气性低且地质构造复杂，再加上开采规模的扩大、开采集约化程度的提高，导致采动诱发的应力场、煤岩体裂隙场及瓦斯流动场的变化更加复杂多变，在一定条件下，容易诱发瓦斯事故。

（二）煤炭开采技术的落后和相关科学技术研究的滞后：一方面煤矿开采历来被认为是技术含量低、劳动密度大的活动；另一方面，由于全社会对于煤矿安全生产的关注程度不够，相关院校和研究机构对于该领域的研究也非常滞后，这无疑给煤炭开采的技术提高拖了后腿。

（三）我国政府对于煤矿安全生产的管理存在问题：在中央层面，国家煤矿安全监察局为国家安全生产监督管理总局管理的国家局，对全国煤矿安全生产实行垂直管理。但是这个体制的运行情况不容乐观，煤矿安全事故“发”声依旧。而地方层面又由于管理机构重叠，管理效率低下。此外个别地区还存在着官商勾结的现象。

二、我国煤矿安全生产管理的既有措施

针对上述的各个问题，我们也可以看到自中央到地方，我国政府做了不少努力来弥补和解决上述存在的问题。

（一）制定了相关法律规范：政府在面对日益高发的煤矿安全事故，在法律规范上做了不懈的努力，如先后通过了《中华人民共和国突发事故应对法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《煤矿安全监察条例》等。虽然法律法规已制定，但是其应有效果的体现尚需时日。

（二）进行了煤矿安全管理体制改革：国务院办公厅早在1999年12月30日就颁布了《关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》①。但是，相对经济体制改革的步伐，政治体制改革是落后的。而在落后的政治体制中，涉及煤矿安全生产的管理体制改革受到的重视不够，且改革步伐趋缓。

（三）建立了官员事故问责制：所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。这种制度虽然对遏制事故频发发挥了一定作用，但是弊端在于，因主管官员将因事故突发承担责任，易造成主管官员对安全事故瞒报、谎报。

三、改善煤矿安全生产管理的新途径：加强行政道德建设

伴随着相应措施的出台和施行，我国煤矿安全事故仍屡屡发生。实际上，我国煤矿安全生产管理很大程度上和行政人员的行政道德相关联。所以笔者认为，加强煤矿安全生产管理人员的行政道德建设，不失为改善管理的新途径之一。行政道德，就是国家行政人员在行使行政权力和履行行政事务的过程中应该遵循的道德行为规范和准则。行政道德本质上就是一种职业道德，但又高于一般的职业道德，它对行政管理行为具有导向、激励和调节功能。因此，在煤矿安全生产管理中，应该大力加强行政道德建设。可从以下几个方面努力：

（一）必须加强煤矿安全管理人员的行政道德教育：一方面，大力加强行政人员的行政道德培训力度和频度，通过教育和引导的手段培养行政系统各层行政人员树立正确的行政价值观和行政态度，提高行政人员对行政道德的认识高度和认知水平，并逐步让他们理解良好的行政道德建设是高效行政的基础，最终提高道德自觉性。另一方面，大力加强行政人员的思想政治教育，牢固树立为人民服务的行政宗旨，牢固树立正确的人生观、世界观、价值观，不断用“马克思主义中国化的最新成果武装头脑”。

（二）建立健全对煤矿安全管理活动的监督体制：要想真正对煤矿安全生产进行有效的管理，必须加强对安全生产管理活动的监督。这就要求政府必须进一步强化人大的监督力度，保证它作为权力载体功能的实现；必须充分发挥司法监督的作用，为人民群众行使监督权提供物质、组织和制度的保障；必须强化大众传媒这个监督方式的传递范围和影响力。总之，无论是政府的内部监督还是外界的舆论大众监督，都着眼于通过监督行为令行政道德主体接受外来的善恶裁决和奖励惩罚，从而影响煤矿安全生产管理人员的道德价值取向，提高其行政道德水平，提升管理境界。

（三）加强对煤矿安全管理人员的行政道德立法：世界上很多国家，国家公务员道德制度规范法律化是大势所趋。如美国，早在1978年就颁布了《政府道德法案》，1989年又通过了《政府道德改革法案》。韩国在1981年通过了《韩国公职人员道德法》，而且前后修订了四次，其实施效果世人瞩目。我国在规范行政道德行为还存在立法空白。

结论

总之，煤炭安全生产的行政管理活动比较复杂，笔者只是从加强行政道德建设的角度入手，深入分析我国煤炭安全生产事故发生的原因并提出对策，从而仅仅在道德伦理方面保证煤炭安全生产管理活动有序进行。而事实上，我们要努力的方向还很多，只有将制度、政策、行政文化、法制建设、管理体制各个方面协调起来并加以全方位的推进，我国煤炭安全生产的事故才会少发生或者不发生，我国煤炭安全生产的管理才能真正回到科学化、民主化、法制化的渠道上来。（作者单位：对外经济贸易大学）

注解：

① http：//www.sifatest.com/show-law-37955.htm

参考文献：

[1] 张康之：《公共行政中的哲学与伦理》[M]，中国人民大学出版社，2001.

[2] 罗国杰：《伦理学教程》[M]，中国人民大学出版社，2002.

[3] 焦国成：《中国伦理学通论》[M]，山西教育出版社，1997.

[4] 罗国杰：《道德教育与价值导向》[M]，教育科学出版社，2000.

[5] 肖群忠：《道德与人性》[M]，河南人民出版社，2003.

[6] 张初愚、张永云：《管理伦理学》[M]，译本（作者：霍思谟）人大出版社，2000.

[7] 刘云柏：《管理伦理学》[M]，上海人民出版社，2003.

[8] 万君宝、袁红林：《管理伦理》[M]，上海财经大学出版社，2002.

[9] 严缘华：《管理伦理学》[M]，上海交通大学出版社，1990.

[10] [美]凯登：《行政道德文选》[M]，复旦大学出版社，2005.