全面深化改革背景下农村土地物权制度的改革与完善

郭志京

〔摘要〕 在全面深化改革背景下推进农村土地物权制度的改革与完善，需要构建相对完整的农村土地物权制度，主要包括：构建以保障农民成员权为中心的制度，解决主体虚位、权属不清、各主体关系不明的问题；构建以保障发展权为突破口的制度，最大限度赋予农民土地权利，解决以承包权为中心的权利不足问题；科学设计农村土地有序适度流转的制度，实现经济效益发挥与农民权利保障的平衡；分步统一农村土地物权登记，为农村土地有效流转提供程序保障；推动相关配套改革。

〔关键词〕 全面深化改革，农村土地，物权制度，土地流转

〔中图分类号〕D90 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）06-0116-06

党的十八大通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立城乡统一的用地市场，在符合规划和用地管制前提下，允许农村集体经营性土地建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这触及了现行农村土地制度中的诸多核心问题，指明了未来我国农村土地制度改革的基本方向、趋势和突破口。土地是农业最基本的生产资料，也是农民最可靠的社会保障，所以，土地问题历来是决定民心向背的关键问题，而土地问题的核心内容，则是农村土地制度。从历史上看，农村土地制度的每次变革，不仅带动了整个土地制度的改革，也促进了农村和国家的改革和发展。因此，建立和完善适合我国国情和当前社会变革需要的农村物权制度成为当前全面深化改革的突出问题。农村土地物权制度的核心说到底是农民权利的确立和保障，因此以此为中心设计相对完整的农村土地物权体系成为改革和重构的首要任务。这就需要做到：一是构建以保障农民成员权为中心的制度解决主体虚位、权属不清、各主体关系不明的问题；二是构建以保障农民发展权为突破口的制度，解决权能不足、权利不实、权利脆弱易受侵犯的问题；三是，科学设计农村土地有序适度流转的制度，解决人地矛盾引起的土地承包稳定性与可变性之间的矛盾，土地零碎分散与农业经营规模化、机械化、现代化之间的矛盾，身份性、农民对土地的依赖性与城镇化、市民化之间的矛盾等中国农村土地固有顽疾；四是分步统一农村土地物权登记，为农村土地有效流转提供程序保障；五是推动相关配套制度改革。

一、构建以保障农民成员权为中心的制度，解决主体虚位、权属不清、各主体关系不明的问题

由于我国农村土地形成过程的特殊性，虽然自1962年《农业六十条》形成所谓的“队为基础，三级所有”，后经一系列改革和调整，至《土地管理法》第10条从法律层面对土地的所有权、经营权和管理权进行了明确，但权属不清特别是所有权主体不明的问题始终困扰着农村土地制度的运行，从而导致诸如农民权利不断受到侵犯、土地征收补偿矛盾重重等突出问题。为此，理论和实务界进行了苦苦探索，却难以找到真正的突破口。实际上，只要认识到农村土权利主体和权属问题的实质为国家、集体、农民个人之间的关系（以下简称主体之关系），则这一突破口实际上就在我们身边，那就是长期以来被学界所关注，后被物权法第59条等采用的成员权。这是因为成员权能够把充分体现成员意志、实现村民自治和发挥集体经济组织、农村基层政权的指导和服务职能有机结合起来，从而成为链接各主体之间关系的桥梁和各种矛盾的缓冲带，起到润滑各种利益诉求和磨合各种机制的独特作用。因此，虽然成员权属于基础性权利，并不直接表现为农村土地具体物权，但却可以成为化解农村土地物权制度主体难题的突破口。不过目前对成员权的认识和运用尚处于争论阶段，对其重要性和内容的理解还远未达到实践的程度，因此将来的重点是充实成员权的内容和保障成员权的行使。

当然，成员权只是解决主体之间关系的一个突破口，其在实践中要真正有效运行和发挥作用，还需要相应制度的配套，其中与目前突出问题相关的主要是两个方面：

一方面是建立完善正确处理国家与集体和农民之间关系的制度，主要包括：一是实化集体经济组织，夯实和强化所有权。实际上以往对农民权利的侵犯主要表现为一些地方政府对农民的乱摊派、乱收费，近年来主要表现为地方政府滥用公共利益进行土地征收，而导致这些问题的一个根本原因是农村集体所有权主体不明确，缺乏应对土地征收的法律武器。因此必须强化集体土地所有权的主体，在目前体制下也只能是实化集体经济组织，即不要将其视为农村土地所有权主体寄托的躯体这样一个虚幻概念，而要使其真正成为一个实体。二是打破政府土地一级市场垄断地位，逐步形成农村建设用地市场，解决农地入市问题。近年来一些地方政府热衷于旧城改造、招商引资、让农民上楼，以及大规模土地征收、土地财政，特别是小产权房问题的凸显等，根本原因是政府的土地一级市场垄断，通过非市场化征收和市场化土地出让寻求土地增值收益。因此，唯有打破政府土地一级市场垄断地位，方能正确理顺国家、政府与集体的关系，而要实现这一点，就必须重构非农建设用地市场体系，实现农村集体所有权与国家所有权的平等，政府应当退出商业用地市场，缩小政府征地范围。凡涉及公益性用地即公共设施建设和公共事业用地，采取征地的形式，其余经营性建设用地应允许农村集体土地所有人和农民与需用土地人直接谈判，使集体土地进入市场，加快非农建设用地的自由流动。国家征收土地的范围缩小后，政府可通过征收土地使用税的办法调控土地利用，增加财政收入〔1 〕。这样，如果实现农地直接入市，则不仅能够打破政府土地一级市场垄断地位，实现农村土地与城市土地同价同权，同时也克服了非正式经济（例如小产权房）对正式经济和法律制度的侵蚀，在很大程度上消解了隐形的经济双轨制。

另一方面是建立完善正确处理基层政权、集体与农民、农户之间关系的制度，即保障农民的参与权制度。从理论上讲，基层政权、集体与农民、农户之间本不存在矛盾，因为基层政权从经济职能退出后，本职工作应当集中于农村公共服务，同时扮演监管集体财产、监督农村土地用途以及协助上级政府进行宏观调控等，而集体经济组织作为农民成员集体，本质上是一个自治组织，不存在与农民成员的利益矛盾。但实际上，由于集体经济组织的生命力来自于成员的参与，而在广大农村，由于各种原因，农民作为成员的参与权并没有得到保障，集体经济组织的性质事实上已经发生变异，形成事实上的空壳化，集体事务的重大决策权往往被基层政权甚至个人所取代，这样集体经济组织的决策不仅无法反映农民成员的意志，反而有侵犯成员利益的危险，而且使得基层政权的定位又一次发生偏离，从而产生与民争利的现象。因此只有从程序和内容上充分保障农民作为集体成员的参与权，才能在农民自愿的基础上实现自治，从根本上消除由于代理成本等产生的集体与个人的利益冲突。

二、构建以保障发展权为契机的制度，最大限度赋予农民土地权利，解决以承包权为中心的权利不足问题

如前所述，农民权利不足的问题一直是困扰农村经济发展和土地改革的核心课题，因此，最大限度赋予农民土地权利是完善农村土地物权制度的方向，农民拥有完整的土地权利，可产生较大的利益激励机制，促使农民合理利用和保护土地，持续增加对土地的投入，最大限度地激发农民的生产积极性。同时，农民拥有能够自主支配流转的土地权利，让土地作为一种重要的生产资料，通过市场机制的合理配置，可以充分挖掘其作为重要生产要素的功能。这一点也为我国历经的多次土地制度的权属变迁所证实 〔2 〕。家庭承包责任制实施以来，农村土地制度变迁的基本趋势是逐步增强农民的土地权利，但是如何赋予和充实农民的土地权利依然是近年来人们关注的焦点。

首要的是充实农民享有的土地权利中物权的固有权能和建立相应的保障机制。农民享有的土地权利中的物权虽然也具有四个权能，但均受到一定限制，因此需要充实这些权能。首先，确保农民充分行使既有的占有、使用和收益权。其次，要不断丰富和完善处分权能。未赋予农民土地抵押权和入股权主要是出于农村土地社会保障功能的考虑，但伴随着城乡一体化进程的不断加快，农村土地的社会保障功能也在不断减弱，赋予农民完整的土地处置权能是农村经济发展的迫切需要 〔3 〕。为了保障这些权利的实现，还要强化农民的私力救济权，坚决抵制来自政府和基层经济组织的干预和侵犯，同时通过建立健全相应的民事诉讼和行政诉讼机制，确保农民的公力救济权。再次，结合党的十八届三中全会决定的精神，还需要从以下几个方面改革：一是在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。二是进一步规范征地政策，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。三是赋予农民更多财产权利，在允许农民对承包地拥有占有、使用、收益、流转权的基础上新增加承包经营权的抵押、担保功能，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，保障农户宅基地用益物权，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。四是构建新型农业经营体系，明确承包经营权流转要在公开市场上进行，流入的主体既有专业大户、家庭农场、农民合作社，也有农业企业，通过规范土地流转实现适度规模经营；鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式①。

虽然通过充实这些固有权能和建立相应的保障机制能够极大地改善农民的土地权利状况，但随着近年来城镇化步伐的加快和新一轮土地改革的逐步推进，土地价值不断增值，由此而产生的收益分配就成为一个新问题，这一问题用传统的物权四权能未必能圆满解决，这在土地征收中体现得最为明显，于是学界主张引入西方早已成熟的土地发展权，由此也产生了一定的争论。实际上，所谓的发展权也不过是土地产权进一步细化的结果，虽然对这种新型权利的界限目前还不够分明，但不论怎样，由此引发的产权细分以及将来如何对待新一轮土地改革中产生的新型权利，值得重视。以所谓的发展权为突破点，进行产权细分，解决既有权能之外利益的归属问题是完善和保障农民土地权利的新思路。

由此可见，以发展权为突破口进行产权细分、明晰产权是摆脱既有权利框架束缚，实现实质正义的需要。因为土地产权细分是市场经济发展到一定阶段实现土地价值增值和有效利用，促进其市场化流转的必然要求。产权细分虽然尚未改变土地集体所有的名分， 却大大扩展和提高了产权的实施能力，不同权利主体各自拥有有限的产权，并按照各自的方式实施自己的权能，从而能够共同促进生产的发展。产权细分所以能够增强产权的实施能力，是因为产权细分的过程就是通过权利交易重新配置产权的过程，它会把产权配置给或者转移给能够最有效地使用它的主体 〔4 〕 （前言）。

在产权细分的同时，一些发达地区还尝试实现土地资本化、证券化，并逐步确立起农村土地金融制度，为进一步的土地流转奠定基础。这种商业性的运作模式和手段所要求的产权结构和利益分割形态对传统物权体系提出了挑战，因此以发展权和土地资本化、金融化为突破口搭建新的农村土地物权体系成为农村土地新一轮改革和创新的当务之急。

三、科学设计农村土地有序适度流转的制度，实现经济效益发挥与农民权利保障的平衡

农地新一轮流转的原因是市场经济发展和进一步深化土地改革的必然结果，直接体现为土地资源的有效利用以及效率和平等的要求。土地的进一步流转首先是土地资源有效利用的需要。市场经济发展所导致的劳动力非农化现象、农民需求与目标的差异化发展、闲置土地的再利用、土地效率及收益的差异化发展、生产关系开始不适应生产力发展要求，这一切都表明，进行农村土地流转制度的创新成为当务之急。因此，农村土地流转，是生产力发展到一定阶段的必然要求，是进一步解放和发展生产力，促进农业和农村发展的必然结果。农村土地流转不改变农村土地所有制，但能克服土地承包经营权固有的历史问题，盘活土地资源，发挥土地价值，实现农民权利，是再次调动农民积极性，实现第三次土地革命的唯一方式和中间道路。同时随着我国第二产业的迅猛发展和城市化进程的加快，大量青壮年农民选择进城务工，大量土地缺少劳动力耕种，农村土地规模化经营的客观条件日趋成熟，因此利用农村土地流转破解这些矛盾成为一条可行的选择。

从前面分析可以看出，虽然农村土地流转是发展趋势，但也始终存在两面性。土地承包经营权如果不允许流通，势必影响到农业规模化经营的发展，也会造成农民抛荒现象的蔓延，但是农村土地物权（特别是土地承包经营权和宅基地使用权）又是农民赖以生存和生活的基础，过度的流转有可能造成农村无地农民增多，带来社会秩序的不稳定。而且，土地承包经营权的流转制度还要考虑到限制实质上的土地兼并，因为如果出现大规模的土地兼并会打破目前的利益格局，社会冲突会十分激烈，有可能使改革开放中发展起来的生产力遭到严重破坏 〔5 〕。因此，农村土地流转应当坚持的基本原则和总方针是适度流转，具体包含两个方面：一是同时体现土地稀缺的社会属性和财产属性， 坚持稳定和流动的平衡，即在流转制度的设计上，既满足规模化经营的需要，又确保农民的基本社会保障不受到影响，同时防止土地的大规模兼并。二是坚持既要长期化又要适度流转，这是把提高效率和促进社会公平结合起来。土地用益物权长期稳定最重要的意义在于通过激发对土地的持久性投资，促进社会发展，而土地用益物权适度流转的意义在于保障社会稳定 〔5 〕。

在这种原则和方式的指引下，采取妥当的流转方式至关重要。就土地承包经营权而言，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，从立法政策的角度为未来土地承包经营权的制度完善指明了方向。首先，土地承包经营权流转的形式是转包、出租、互换、转让和股份合作；其次， 流转的目的是多种形式的适度规模经营，并不追求最大的规模效益；第三，规模经营的主体是专业大户、家庭农场和农民专业合作社，排除公司形式，防止土地过分集中；第四，明确了土地承包经营权流转的禁区，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。就宅基地使用权而言，要对宅基地分配制度进行改革，突破一户一地原则和无偿使用原则，通过变革村庄建设思路， 不再审批一户一地的宅基地使用权。同时，通过技术手段解决制度难题。通过节约化建设，通过多层甚至高层楼房解决农民的居住需要，农民通过类似于购买商品房的方式解决新增人口的住房需要，不仅解决了农村宅基地的流转问题，还节约了土地，大量富余的宅基地还可以复垦为耕地 〔5 〕。

另外还需要建立并完善农村土地使用权流转机制。为此，要注意完善法律条文，促进土地流转；大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制；有效发挥政府和村集体的职能；建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度；为土地流转创造良好的外部环境。同时应当打通城市与农村土地使用权两个分割的市场，让所有土地使用权参与市场交易，最终实现我国所有土地同制、同权、同价。另外还需要逐步实现农村土地资本化，建立农村土地金融市场。

四、分步统一农村土地物权登记，为农村土地有效流转提供程序保障

如前所述，在既有的法律框架下，农村土地物权变动模式、公示方式、登记的效力都存在不统一问题，严重影响了农村土地有效流转，因此建立统一的物权变动模式与公示方式是统一城乡土地使用权市场，最终统一不动产市场的关键。但是，这种统一是一个渐进的过程，难以一步到位，具体可以分为阶段性统一和最终统一两个步骤。

（一）阶段性统一——分离式统一。虽然最终实现统一登记的必要性不容置疑，但是要实现完全的统一（公示方式与登记效力的合一统一）仍然存在很大的难度。从实质理性看，虽然土地的承载、养育等传统功能逐步萎缩，财富储存功能、产业空间聚集功能、土地增值等新兴功能不断加强，但其赖以存在的基础并没有根本丧失，农地功能的改变还处在过渡阶段，受经济社会发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约，我国农村社会保障事业总体相对滞后，保障面较窄，保障水平偏低，与城市存在较大差距。在这种情况下，宅基地使用权仍然具有很强的福利性质，是农村村民最基本的生活居住保障 〔6 〕。

这样一来，两元格局下建立不动产登记一元制所面临的内在矛盾仍然存在，实行强制登记，确立登记生效主义一元制在我国当前的环境下，不可避免地会遇到重重阻碍。最根本的原因就在于城乡有别的社会保障制度在短期内无法实现一体化。城乡二元结构将继续存在， 农村土地所承担的生活保障职能也将无法改变， 那么农村土地的使用格局将在相当长时期内保持原状 〔7 〕。正是基于这一点，在制度选择上既不能固守不变，也不能一步到位，实行彻底的统一，而应当逐步推行宅基地使用权的市场化配置，采取阶段性统一的方式，实现公示方式与登记效力的分离式统一，具体表现在两个方面。

第一，继续保持现有的物权变动模式和公示方式。一是设定范围仍然局限于本村村民。即在城乡一体化的社会保障制度建立之前， 为保障村民的居住权，实现宅基地取得的初始公平，宅基地使用权取得制度总体上应该坚持仅限于本村村民初始取得宅基地使用权的做法。在城乡一体化的社会保障制度建立之后，农村居民和城市居民的身份差别基本消失，农民有了生活的基本保障，农村社区的开放具备了条件，在宅基地使用权设定上可以按市场方式面向所有社会成员有偿出让，以提高宅基地的使用效率，增加集体收益 〔8 〕。二是物权变动模式和公示方式保持原状，即对土地承包经营权而言，仍然通过村民会议+承包合同的方式设定，对宅基地使用权保持申请+审批。对于公示方式，在不强制登记的情况下，可以遵从习惯和实践的多样性。但是不强制登记不意味着政府也可以消极不登记，而必须依据职责做好登记工作，构建相对健全的登记簿和登记系统，为最终的强制登记奠定基础。

第二，就登记的效力而言，实现登记效力的二元统一。登记效力的统一虽然具有很大的必要性，但完全统一为登记要件主义目前尚难以实现，这种局面是由我国当前的社会现实决定的，可能要维持很长的一段时间。这就是说，由于我国现阶段农地仍然要承担社会保障和农村秩序稳定的基本职能，相应的农地使用权的身份性依然不能从根本上得以改变，农地大幅度流转仍然难以实现，这些社会基础决定了价值衡量尚不能偏向于农地的市场化需要，制度选择上，登记要件主义因为成本过高和必要性欠缺而难以采用，完全不登记又无法满足已经变化了的农地改革需求和将来完全统一的趋势，在这两个极端之间寻求一种既能维持农村稳定，适应新变化的社会经济发展需求，又能为将来强制登记的实施创造条件的措施成为必然选择。因此，登记对抗主义可谓恰逢其时。同时貌似巧合的是，我国在非登记要件主义的情形下，登记的效力如前所述恰好存在不明确的情况，既然登记的效力没有明确，存在多种解释的可能性，那么明确为登记对抗既不会增加农民和政府的负担，但却可以在一定程度上鼓励登记，通过自由登记、效力有别的方式引导登记行为，增强对登记意义的认识，培养不动产物权变动登记的意识，逐步改变当前不登记的习惯。

除了上述由于社会基础条件未发生根本性改变而无法完全统一为登记生效主义的外，现阶段应明确所有农地不动产物权变动均采登记对抗主义的理由也是由我国目前的登记现状所决定的。目前，我国登记发证工作还远未完成，如果规定宅基地使用权自登记之日起生效，可能导致实践中许多农村村民的宅基地使用权并未设立，容易产生纠纷。采取登记对抗主义，当事人根据需要申请宅基地使用权登记，既尊重了历史，又可以为宅基地使用权流转的安全性预留一定的空间。

这样一来，虽然公示制度仍然没有完全统一，但不明确的这些登记经过分流后，农地物权变动均明确为原则上采登记对抗主义，再加上个别特殊情况下的登记生效主义，登记效力就由多元制变成了二元制，实现了阶段性统一。

（二）最终统一——合一式统一。虽然阶段性统一是目前切实可行的方案，但随着我国市场经济体制的逐步建立、法治社会建设的推进，从发展趋势看原有的农村法律制度建立的社会基础性条件正在改变，农地物权变动的独特性、公示方式和登记效力的多样性越来越无法满足现代化建设的需求，建立统一的登记制度和彻底统一登记的效力成为进一步深化农村土地改革的法律保障。

就理论而言， 建立不动产变动统一的公示方式， 将有利于结束我国目前登记机关多重、程序繁复的状态，对于不动产市场统一化和规范化将提供一个基本的法律平台 〔7 〕。就实践而言，虽然登记效力的二元制在当下中国仍然具有一定的合理性，但与之伴随的问题却始终存在，而且随着土地改革的深入其弊端越发凸显，彻底统一登记的效力，实行公示方式与登记效力的同步统一是大势所趋。同时，新一轮土地改革为统一不动产登记提供了政策和制度支持。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。十八届三中全会通过的《决定》明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。其中赋予农民承包经营权抵押、担保权能，是一个重大的政策突破，农地流转的方式因之进一步增加、范围进一步扩大，在这种背景下，如何促进土地承包经营权的有效流转是当前的首要任务，而有效流转的基础是交易安全是否得到保障，建立统一登记制度，统一登记效力，最终实现从二元到一元模式的转变，即公示方式与登记效力的合一式统一，成为刻不容缓的任务。

五、推动相关配套改革

（一）逐步剥离农村土地的其他功能，强化其物权特征。这主要集中在废除户籍制度、消除城乡二元结构、统一社会保险制度等方面。如前所述，我国农村土地物权制度的发展变迁始终与城乡二元户籍制度交织在一起，形成所谓的互动关系 〔9 〕。这种互动关系一方面充分发挥了土地服务工业优先发展战略和承担农村社会保障的职能，出色完成了其应有的历史使命；另一方面这种深厚的孪生情结也成为当前农村通过土地物权制度改革以适应现代市场经济发展的主要障碍。因此，从户籍制度入手破除长期形成的城乡二元社会结构成为改革和完善农村物权制度的突破口。但是，要破除这种二元结构，就必须改变其赖以存在的社会基础，其中最基本的是农村社会保障制度的建立和实现城乡一体化，即建立一个新型的农村社会保障体系取代现行承包土地直接保障的形式， 是赋予承包土地使用权物权性质的基本前提 〔10 〕。当前，在中央政府的推动下，我国正在加紧建立城乡一体的社会保障体系，这为剥离农村物权制度承担过重的社会功能、强化其物权属性，进一步改革和完善农村土地物权制度创造了良好社会条件。

（二）建立健全农村土地物权制度运作的服务体制。当前我国农村土地物权制度的运作体制，特别是以市场为中心的配套服务体系还处在较原始的水平，例如目前我国农用土地流转缺乏完整的土地测量评级、土地评估等中介组织以及土地信用、土地融资和土地保险等服务机构；土地交易和土地合同管理等制度体系不健全， 基本上不能实现土地产权的跨区域流动 〔11 〕。这就需要发挥政府的引导、服务职能，建立健全有利于农村土地物权制度运转的服务机制和体制，特别是要完善土地流转市场，建立相应的中介服务机构。

（三）加强基层政权建设，促进政府职能转变。就公法方面而言，改革和完善农村土地物权制度主要包括以下两方面，一方面是加强和改善基层政权建设，实现村民自治。由于既有村社治理结构下，基层政权与村社共同体之间存在结构性的利益分离甚至对立的状况，使得国家必须在村社共同体成员与基层政权之间不断地寻求平衡，这在很大程度上影响了农村土地物权制度的构建。为了走出这种左右逢源、循环往复的怪圈，就需要寻求在基层政权和村社共同体之间建立共同的利益关联结构，建立这种利益关联结构的手段就是实行村民自治。实行村民自治对于优化土地承包经营权制度背后的治理策略，进而对具体规则设计具有重要作用，能从根本上实现农村土地物权制度与农村社会治理结构的良性互动与协调发展 〔12 〕。

另一方面，与之相适应，在国家治理方式转变的大背景下，应明确政府和基层政权组织的地位和功能。在农民土地权益保护至上这一新的立法理念引领下，要彻底打破中央政府与地方政府、地方政府与村集体经济组织在农村土地承包经营权流转中的利益联盟，实现政府职能的转换，培育村集体经济组织与农民新型利益共同体，是摆脱农村土地承包经营权流转法律、政策与实践相互矛盾的根本出路 〔3 〕。这就需要转变和规范基层政权的职能，基层政权不能扩大而只能限缩其对包括土地在内的集体财产的专有控制权，它只能在村社共同体成员自愿的基础上进行集体利益的维护，同时为村社共同体成员提供公共服务。对于国家治理权力而言，要通过各种方式增强对于村社共同体成员的社会保障，运用立法保障村社共同体成员的自主权以获得治理权力的合法性，扩大村社共同体成员对集体土地行使和管理的参与权，限缩基层政权对于集体财产的专有控制权， 将基层政权的功能限制在公共服务功能之上 〔12 〕。

注 释：

①参见国务院发展研究中心农村部副部长刘守英在农村办公室开展十八届三中全会土地制度改革专题学习时的讲话。

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责任编辑 杨在平