法官逐级遴选制度的构建

刘义军 徐春成

〔摘要〕 科学、合理的法官遴选程序是选出高素质法官的保障，对保障法律正确实施、维护社会正义具有重要意义。现行法官遴选制度的弊端主要表现在：法官遴选地方化，各级法院在法官遴选上“各自为政”；遴选标准模糊化，四级法院法官任职资格无实质差异；遴选程序公务员化，未确立科学的法官遴选程序。其原因在于：法院地方化倾向突出，司法权依附地方权力；法官管理行政化，人事行政程序复杂；法官员额制度未获落实，逐级遴选缺乏制度支撑。构建法官逐级遴选制度的基本思路是：建立健全符合法官逐级遴选制度内在要求的配套制度，科学设计法官任职资格、考评方式，严格规范法官逐级遴选程序。

〔关键词〕 法官逐级遴选，法官任职资格，制度构建

〔中图分类号〕D90 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）06-0107-04

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中的一大亮点就是明确提出建立法官逐级遴选制，这为法官遴选制度的改革指明了方向。《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》第32 条、《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》第37 条、《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》第14条均规定了切实推进法官队伍职业化建设，逐步建立和完善法官逐级遴选制度，把基层工作经历作为法官晋级和提拔的必要条件。但多年来，该制度一直停留在宣传层面上。一些地方法院虽也曾对此进行过局部试点，但远未形成统一规范的选任标准和程序。科学、合理的法官遴选程序是选出高素质法官的保障，对保障法律正确实施、维护社会正义具有重要意义。因此，尽快构建符合我国国情的科学、高效的法官逐级遴选制度将成为我国全面推进司法改革、建设法治中国的迫切需要①。

一、现行法官遴选制度的弊端分析

（一）法官遴选地方化，各级法院在法官遴选上“各自为政”。司法权是中央事权，地方法院是国家设立在地方的审判机关，而绝非“地方的”附属部门〔1 〕。但实践中，由于绝大多数法官均由同级地方权力机关任命，这使得国家法官成为了地方法官，严重影响国家司法的统一，造成法官独立性上的“先天不足”。而此种不同级别法院法官由不同级别地方权力机关任命的方式，必然导致各级法院在法官遴选上的“各自为政”，法官均从本地区的组织、人事体系中产生，进一步助长了司法的行政化和法院的地方化。

就笔者所了解的北京市法院系统而言，高、中院的法官实践中主要来源于应届毕业生、军转人员或社会招聘人员，下级法院的优秀法官占上级法院招录法官总数的比例偏低。以北京市第二中级人民法院为例，2007年至今该院仅从基层遴选法官18人，而同期共招录应届硕士毕业生181人，接受军转干部29人；相对辖区基层法院共计2000多名法官的基数，从基层遴选的法官比例显然极低。《法官法》中虽有对法官职业经验的要求，但实践中的通常做法是，应届毕业生直接被上级法院招录，经过几年书记员、法官助理工作锻炼后，经本院同意及同级权力机关任命而成为法官。对于法官这一十分重视社会经验和人生阅历的职业而言，严重缺乏基层审判经验，就直接对下级法院上诉的案件进行终审裁决，结果及风险可想而知（尽管当前通过合议、汇报等程序很大程度上消解了风险，但此种做法毕竟与司法改革的要求相背离）。另一方面，不少长期在基层一线办案的优秀法官，尽管有丰富的审判经验和人生阅历，但可能终其一生也没有机会成为上级法院的法官，从而使其缺乏进一步努力的动力，而且容易导致人才外流。

（二）遴选标准模糊化，四级法院法官任职资格无实质差异。 根据《法官法》相关规定，高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年即可担任法官，从事法律工作满三年即有资格担任高级人民法院、最高人民法院法官；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识的人员从事法律工作满二年即可担任高级人民法院、最高人民法院法官；适用上述学历条件确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。姑且不论上述规定对初任法官资格要求过低、对法律工作经历要求过宽及对学历要求作出变通规定的弊端，其实质上表明现行法律对我国四级法院法官的任职资格要求并无实质性差异。实践中，年龄、学历、能力相仿的大学毕业生，有的进入基层法院工作，有的进入中、高级法院工作，他们基本上以同样的标准被任命为法官，他们的业务水平和经验相当，但进入中、高级法院的法官却要为基层法院法官办理的案件进行二审，甚至对下级法院请示的疑难法律问题出具指导意见，这实际上很难保证上级法院的案件审判质量或出具的指导意见优于下级法院，从而损害了上级法院的司法公信力及权威性。

（三） 遴选程序公务员化，未确立科学的法官遴选程序。《公务员法》的实施将法官纳入公务员管理范围，使法官遴选制度的建设自始便深受行政化制约。当前，我国上级法院在遴选法官时多通过会同同级组织、人事部门发布遴选公告、组织遴选考试方式进行。此种法官遴选程序与公务员招录程序严重混同，完全忽略了法官与政府公务员行使职权及内容的重大差别：法官行使司法权，要求独立；公务员行使行政权，要求服从。法官的思维是客观的，遵循着他的法律观念，公务员的方法是经验式的，是权宜之计 〔2 〕 （P62 ）。可以说，法官遴选程序的“公务员化”不能体现法官职业的特殊要求，也不利于法官职业化、精英化的养成。

我国《法官法》中虽规定了不同等级法官的任免或选举机关，但没有明确规定法官的提名、考核程序，亦没有明确法官选任的渠道。中组部发布的《公开选拔初任法院、检察官任命人选暂行办法》虽明确了公开选拔初任法官的程序，但其仅适用于选拔法院初任非领导职务的法官任职人选，对法院系统内法官如何遴选的程序问题并未作出规定。

二、现行法官遴选制度弊端产生的原因

如上所述，现行法官遴选制度存在诸多弊端，产生的原因很多，根本上来说是由于没有建立法官逐级遴选制度。具体来说，有以下几方面：

（一）法院地方化倾向突出，司法权依附地方权力。当前，我国地方法院均不同程度存在地方化倾向，致使各级法院在法官遴选上并未形成统筹协调的纵向联动制度。具体体现在：其一，因地方各级法院均接受同级党委领导，造成法院处于类似地方政府职能部门的尴尬境地，致使其对地方权力干预的抵御能力不强；其二，法院的人事制度改革牵一发而动全身，必须有同级党委、人大、政府及组织、编制、财政等相关部门的全力支持、统筹协调才能有效推进，否则几无可能。其三，我国尚未建立法院的人财物垂直统管制度 〔3 〕 （63-65 ）。法院的人、财、物等都受制于当地党政机关，造成地方党政机关对辖区法院人事等各项工作的深度介入。

由此导致的结果是：一方面，上、下级法院不能兼顾各级法院的审判工作需要及法官队伍现状而在法官选任上“各自为政”；另一方面，因上级法院遴选法官的入口未受严格约束，其自然可以从下级法院之外的其他渠道选任法官，使得逐级遴选法官的改革目标落空。

（二） 法官管理行政化，人事行政程序复杂。我国法院现行的行政化人事管理体制，使得各级法院对法官的选任权利受到复杂的人事行政程序的制约，造成各级法院的法官向上级法院流动难，职业化水平不高。主要表现在：其一，因法官属于公务员，其被遴选到上级法院不仅要经过公务员调动的全部程序，还要按照《法官法》《人民法院组织法》相关规定报经上级法院同级人大任命。其二，法院的地方化倾向使不少地方法院处于类似当地政府职能部门的尴尬境地，一些地方政府甚至可以调配人员进入法院。其三，不少地方法院每年还要分担政府的就业任务，不仅要接受一些调干、军转人员，也常常要安排应届毕业生就业。由此，在法院编制有限的情况下，应付上述就业任务已很困难，故很难有空缺留给下级法院的优秀法官。

（三） 法官员额制度未获落实，逐级遴选缺乏制度支撑。我国现阶段的司法语境下，法官能获得上级法院遴选的必要前提有二：第一，上级法院要有公务员指标；第二，上级法院要出现法官空缺。实践中，我国四级法院通常均只有一个包括法官、法官助理、书记员、行政人员和法警在内的法院行政、事业编制，且每个法院的行政、事业编制通常是确定的，但各个法院究竟应科学配置多少名法官的难题却一直未获解决。而如果不知各法院应科学配置多少名法官，在技术层面就不可能知道该法院何时出现了法官缺额而需要进行遴选。因此，只有在各级法院严格落实法官员额制度，才能为建立我国法官的逐级遴选机制提供制度支撑。

三、构建法官逐级遴选制度的基本思路

上级法院的法官主要从下级法院遴选，然后逐级向上级法院流动，这是发达国家尤其是大陆法系国家法院遴选法官的普遍做法，也符合司法特性的本质要求。纵观德国、法国、日本、美国及英国等发达国家的法官遴选、晋升制度，大陆法系国家的各级法院在选任法官时基本遵循逐级遴选的原则，只是不同国家在联邦或州法院系统的选拔方式上略有不同。英美法系国家原则上虽可从任一级法院进入司法系统，法官并不一定严格地从下级法院向上级法院晋升，但通常级别越高的法院对法官的任职条件要求越苛刻，一定程度上亦体现了法官任职条件与所在法院级别的正相关关系 〔4 〕。现借鉴两大法系主要国家的法官遴选、晋升经验，结合我国法律传统及司法现状，笔者提出如下构建我国法官逐级遴选制度的基本思路。

（一） 建立健全符合法官逐级遴选制度内在要求的配套制度。其一，具体落实法院人员的分类管理制度改革。将法院的执行法官、书记员、专业技术人员（如档案管理人员、财务人员、医护人员等）、司法行政人员及司法警察等非审判人员从法官队伍中分离，每类人员各按照不同的工作特点单独作为一个序列管理。除审判人员可按照《法官法》管理并实行法官遴选、晋升外，凡是不从事审判工作的人员，一律不能成为法官，也不适用法官遴选、晋升制度。即使考虑到体制、环境等多重因素制约，上述分类管理改革很难一步到位，但至少应着力推进对法官职务的单独序列改革，逐步建立起区别于普通公务员、符合法官职业特点的新体制。例如，深圳法院、佛山中院及横琴法院等全国多地法院均已各自开展法院人员分类改革试点工作，为此项改革积累着宝贵的一线经验。

其二，科学核定各级法院的法官员额。笔者考虑我国各级法院的法官员额核定方式如下：首先，核定主体：先由各级法院同级权力机关核定，逐步过渡到省以下地方法院法官统一由省提名、管理。其次，核定原则：向法官的精英化方向发展。只有人数较少的精英化法官群体，国家才更有可能为其提供优越的任职保障，法官的权威性也更容易获得和维持，这也是现代法治国家均严控法官数量的重要原因。我国当前司法改革中探索的主审法官制应是这一精神的体现。第三，核定标准：应以各级法院的审判工作量为主要依据。具体而言，审判工作量的核定应当充分考虑各法院的案件数量、复杂程度和审判程序繁简等因素，同时还应综合考虑现有编制、辖区面积、人口数量、经济和社会发展水平等因素；考虑到法官员额核定工作的专业性和复杂性，同级权力机关可以征求同级法院、人事部门等相关单位的意见。法官员额一经核定，短期内（三年或五年）不得随意变更。只有在出现法官职位空缺时，才能依程序填补。

其三，设立法官遴选的专门机构。美国的“联邦法官评审常委会”、德国司法部、法国最高司法委员会、日本最高法院等作为对法官进行职业管理的重要机构，多保存有法院系统内众多法官候选人的详细档案信息，使系统内法官的遴选工作既富有效率又具有权威性，进而使得法官的遴选能建立在对候选人的能力、资历及品行等方面综合评价的基础上，确保了法官职业素质的“同质化”和“精英化”。笔者认为，我国可在最高法院和各省、自治区、直辖市法院分别设立国家法官遴选委员会和省法官遴选委员会，分别负责最高法院和地方各级法院法官遴选、晋升的考察和提名工作。此种模式优于在全国或省人大下设法官遴选委员会的主要原因在于可防止立法对司法的侵袭，保障司法权的相对独立。为避免法院系统内部遴选的封闭化、行政化腐败风险，国家法官遴选委员会可由最高人民法院院长、副院长、省高院院长等资深法官、全国人大代表、组织人事及纪检监察部门代表、律师界代表及法学专家等组成，人数不少于30人，由最高人民法院院长任组长。各省、自治区、直辖市设立省法官遴选委员会，其人员组成参照国家法官遴选委员会的人员构成。最高人民法院院长仍由全国人大选举产生，最高人民法院法官由国家法官遴选委员会提出资格审查意见，提请全国人大常委会任命；中级法院、基层法院的法官均由省法官遴选委员会依程序考核后提出审查意见，提请省人大常委会任命。

国家及省法官遴选委员会每届任期五年，每半年至少召开一次会议，审查法官遴选、晋升及任命方面的工作。委员会可根据情况下设秘书处、研究室、民商事、刑事、行政及知识产权法官工作委员会，分别负责法官选任委员会的日常工作、研究咨询工作及不同领域法官的资格审查、考试及考察等前期工作。

其四，推进省高级法院与市、县级权力机关对法官遴选、任命的分权、制衡。地方法院的省级统管意味着一旦地方权力机关确定了同级法院的法官员额后，省级法院应掌握对辖区内市、县法院法官的考评、遴选、晋升、奖励以及对违纪法官的惩戒权。因此，法官逐级遴选制度的构建意味着各高、中级法院除招录聘任书记员、司法警察及因政策原因接受少数军转人员等情形外，原则上不准从下级法院之外的单位招录和调入工作人员；高、中级法院如出现员额空缺而欲招录法官，则仅能从下级法院的法官中择优选任；高、中级法院从社会遴选的优秀法律人才，原则上应先安排到基层法院从事审判工作。

应当注意的是，在我国当前的法律体系中，《宪法》第3条第3款、第101条第2款、第128条，《人民法院组织法》第10条、第16条、第34条、第35条，《法官法》第11条都涉及到法院的体制性规定，上述规定尤其是宪法规定与我国的政体结构密切相关，在宪法修改之前，全国人大常委会也无权修改上述法律或出台新规定为此项改革提供法律依据。但这不意味着，当前的改革不可作为。

（二）科学设计法官任职资格、考评方式。其一，提高初任法官任职门槛。司法的本质决定了担任法官需要丰富的人生阅历和社会经验 〔5 〕 （73-74 ）。法律从业年限的长短很大程度上代表了法官职业经验是否丰富，纵观两大法系主要国家，其在法官遴选、晋升时均十分看重法官的法律从业年限（尽管英美法系国家对初任法官职业经验的要求比大陆法系国家更高些），且通常法院的级别越高，对作为法官任职条件之一的法律从业年限的要求就越长。但我国《法官法》规定年满23岁即可成为法官，而该年龄的法官往往刚大学毕业一两年。如此低龄的法官任职要求，必导致其缺乏社会阅历和司法经验，难以凭借死板的书本法律知识理解和处理纷繁的社会关系，难以以丰富的经验与智慧公正裁判案件。

笔者认为，我国对初任法官最低任职年龄的设定应考虑到两个因素：一是现行法规定导致的全国绝大多数法院已存在不少低龄法官的既成事实和部分地区法院“案多人少”的现状；二是法科毕业生进入法院必须担任书记员、法官助理工作达一定年限（本科生不少于七年、研究生不少于四年）才可以担任法官。因此，我国将来应修改《法官法》的规定，明确规定初任法官的任职年龄应当不低于30周岁。

其二，明确不同级别法院的法官任职资格亦应不同。如前所述，我国四级法院法官任职资格的“同一化”实质上源于四级法院职能定位的不明确和审理模式的“同质化”，导致上下级法院之间缺乏职能分层。故笔者主张，从明确四级法院的不同职能定位、优化上下级法院职权配置及提升上级法院司法公信力等方面着眼，我国应参考英、日、德等国做法，对不同审级法院法官的任职资格作出不同要求。可考虑：基层法院招录的通过国家司法考试及公务员考试的拟任法官人员，必须年满30周岁且从事法律工作满五年，才能被任命为初任法官；中级人民法院从基层法院遴选的法官，应已在基层法院从事审判工作至少满五年；高级人民法院从中级法院遴选的法官，应已经在中院从事审判工作至少满5年；基层法院特别优秀的法官，且已在基层法院从事审判工作满8年的，经该省法官遴选委员会审查、省级权力机关批准，可以破格遴选到高级法院担任法官。最高人民法院的法官原则上仅能从各省高级法院的法官中选任，且至少应具有15年以上的审判工作经历。

其三，改革现有的法官考评制度。当前，我国法官考评制度中存在的行政化、简单化、主观化、形式化及非职业化等问题而备受诟病。因此，欲构建科学、合理的法官逐级遴选制度，就必须改革我国现有的法官考评制度，使优秀的法官能够脱颖而出。首先，增强法官考评委员会的民主性。法官考评委员会应由院长、副院长、各部门领导及法官代表等更广泛、更有代表性的人员组成。其中，法官代表的人数应不少于一半，且应定期轮换。其次，以法官的司法能力及职业业绩为考评重点。对法官的考评仍应包括德、能、勤、绩、廉等方面，但法官的司法能力及职业业绩情况应作为考评重点，具体包括将法官的庭审礼仪、庭审驾驭能力、认定案件事实与适用法律能力、裁判文书制作能力、办案的质量和效率、调研能力等作为考评标准。第三，平时考核为主，年终考核为辅。每位法官应有一个考评档案，平时定期的考评情况均纳入其中，作为年终考评的依据。年终考评时，考评委员会所有人员均在考评档案上签出切实的考评意见以示公正。第四，法官考评制度与惩戒制度分离。明确法官考评制度仅是每年对法官司法能力及业绩的一般性考察和评价，以为法官的遴选、晋升等提供激励机制，不应作为对法官进行免职、处分等惩戒处理的依据。

（三）严格规范法官遴选程序。借鉴国外有益经验，结合我国法院实际，现对我国法官的逐级遴选程序作出初步设计（以某省辖区内高、中级法院的法官遴选为例）：

其一，申请。高、中级法院可根据本院编制和法官缺额情况，先起草拟遴选法官的职位、员额和条件，逐级报至省法官遴选委员会，经省法官遴选委员会审核无异议后予以公布；符合参加遴选条件且具有到高、中级法院担任法官意愿的下级法院法官，可由本人向省法官遴选委员会提出申请，并附送个人从事审判工作以来的审判、调研等工作业绩说明。

其二，推荐。申请时，需由本院至少三名从事同类审判工作满十年以上的资深法官推荐，并应附有详细的推荐理由。

其三，省法官遴选委员会进行评议。省法官遴选委员会依程序对申请人进行资格审查、考试（包括笔试、面试）及考察，并经充分评议后按照一人一票，得票多者当选的原则，以不记名投票方式确定法官的提名、推荐人选；申请人所在法院的法官考评委员会对申请人作出的近五年内的考评意见应作为省法官遴选委员会对申请人进行考察、推荐的重要参考依据。

其四，公示。省法官遴选委员会确定法官的提名、推荐人选后，应及时向社会公示，公示期不少于一个月。

其五，任命。公示结束后，依照《法官法》等相关规定，拟遴选至上级法院的法官应由上级法院院长提名，报经同级权力机关任命。

总之，我国法官逐级遴选制度的构建和完善，必须充分考量现行政治、司法制度及现行法律规定，并在统筹推进国家司法改革的大背景下与法官人员分类制度改革、法官员额制度改革及地方法院人财物的省级统管等协同推进；必须在尊重基层一线首创精神、做好充分调研的基础上作好顶层设计和总体规划，通过自上而下的渐进式改革方式逐步推进！

注 释：

①通常认为，法官遴选既包括初任法官的遴选，也包括上级法院从下级法院的法官中或法院系统外的社会人员中遴选。本文主要探讨如何构建我国法官的逐级遴选制度，故文中所指的“遴选”仅指上级法院从下级法院法官中进行的遴选。

参考文献：

〔1〕何 帆.法院人财物统管并非“垂直管理”〔N〕.新京报，2013-11-18.

〔2〕韩 波.法院体制改革研究〔M〕.北京：人民法院出版社，2003.

〔3〕周道鸾.外国法院组织与法官制度〔M〕.北京：人民法院出版社，2000.

〔4〕王 琦.国外法官遴选制度的考察与借鉴——以美、英、德、法、日五国法官遴选制度为中心〔J〕.法学论坛，2010（9）.

〔5〕谭世贵，等.中国法官制度研究〔M〕.北京：法律出版社，2009.

责任编辑 杨在平