政府公共服务合同外包中的寻租与治理

周伟 李和中

〔摘要〕 政府公共服务合同外包过程中，寻租的特征表现为：设租者多为掌握公共服务外包决策权主管部门的主要领导；设租者与寻租者相互勾结，官商合谋；寻租数额越来越大，环节和人员越来越多；寻租的手段隐蔽化，形式多样化。其主要根源在于政府公共服务合同外包程序的公开性和竞争性不强，审批程序不规范且审批权力高度集中，独立监管机构缺失，绩效评估和问责机制流于形式。因此，规避政府公共服务合同外包中的寻租风险，需要推进公共服务外包审批制度改革，建立合同外包正当的法律程序遏制腐败，建立并引入独立的第三方监督机构防范和打破合约共谋，完善绩效评估和问责机制监督与惩处腐败。

〔关键词〕 公共服务，合同外包，寻租特征，遏制腐败

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）06-0087-05

政府公共服务合同外包意味着公共服务从政府单一的权威供给模式到公私合作合同供给模式的嬗变。然而，这一供给模式的嬗变在带来机遇的同时，也增加了权力寻租的风险和挑战，因为“腐败容易在公共部门和私营部门的边界发生” 〔1 〕 （P524 ）。近年来我国查处的一系列重大腐败案件表明，公共服务合同外包领域已经成为权力寻租、腐败多发的“重灾区”和“深水区”。因而，正视政府公共服务合同外包中的寻租现象，探寻其根源，进而加强制度建设以防范寻租的发生，遏制腐败，对于正在推进政府公共服务合同外包的我国来说就显得尤为紧迫和关键。

一、政府公共服务合同外包中的寻租特征

从近年来我国已查处的一系列政府公共服务合同外包中的大小腐败案件来看，政府公共服务合同外包中的寻租具有以下几个明显特征：

（一）设租者大多为掌握公共服务外包决策权主管部门的主要领导及相关负责人。美国芝加哥大学经济学教授麦克切斯尼在分析政府设租活动时指出，其一是政府通过对某些利益集团的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租；其二是政府以制度或实践对某些利益集团的不利、甚至有害的政策相威胁，迫使这些利益集团向他们进贡，即政治抽租 〔2 〕。我国政府公共服务外包过程中，服务外包的决策权掌握在主管部门的主要领导及相关负责人手中，权力高度集中，缺乏有效的监督与制约，这些人在公共服务外包决策时大搞“一言堂”， 人为设置一些信息盲点，使有意向投标的个人或组织不得不通过向其大肆行贿方式来打探真实可靠的信息；或者量身定制合同承包者的资质标准，或者直接指定承包商，排除竞争，从而让目标承包者成功中标，并从合同承包商那里获得相应的租金；甚至一些官员运用拖延或拒付资金的方式，从诚实的合同承包商那里勒索钱财。如河南省交通厅先后四任厅长在工程建设中的招投标、分包、转包过程中利用手中的决策权力大肆收受巨额贿赂，“前腐后继、纷纷落马”就是最好的例证。

（二）设租者与寻租者相互勾结，官商合谋。寻租是指合同承包方为了能够获得供应特权或逃避由于所提供公共服务的数量与质量问题而遭到政府的惩罚，利用各种手段向政府官员主动行贿从而达到寻租的目的。公众对公共服务大量的和较为稳定的需求，以及一些公共服务所蕴藏的巨大盈利空间使许多承包者为了获得供应特权而向政府官员行贿；承包商在获得经营权后，在其利润至上的价值观驱使下，往往抬高服务的价格或者降低服务的标准，为了避开政府的监管和惩罚，使其顺利通过合同承包项目的履约验收而向政府官员行贿。掌握服务外包主管部门的主要领导在收取承包商贿赂的同时，在招投标、履约验收等方面为行贿者提供便利，对承包商抬高服务价格、降低服务标准的行为置若罔闻，让其蒙混过关，徇私舞弊、玩忽职守，共同蚕食公共利益。如上海静安区11·15特大火灾事故中担任静安区教育局基建管理站长的房小兵先后收受承包商贿赂62万余元，在其招标中给予承包商便利，并放弃应尽监管责任，最终使公众利益遭受巨大的损失。

（三）寻租数额越来越大，环节和人员越来越多。进入21世纪，我国政府公共服务合同外包的内容和范围已逐渐扩大到医疗卫生、社区服务、居家养老、培训服务、公共交通等诸多公共服务领域。伴随着我国公共服务外包内容和范围的扩大以及大型服务外包项目日益增多，在利润的驱使下，承包商之间相互竞争日益激烈，贿赂的数额水涨船高。大型服务外包项目涉及发包、分包、转包多个环节，与此相应的是决策人员、监管人员和验收人员也越来越多，承包商为了获得较大项目的承包权，需要花费巨资向负责服务外包各个环节的主要负责人及相关管理人员行贿或各环节负责人主动索贿，涉案数额较大，人员较多，甚至出现窝案。

（四）寻租的手段隐蔽化，形式多样化。同过去设租者大肆收受巨额现金、寻租者主要以现金贿赂为主相比，近年来在我国强大的反腐风暴下，公共服务合同外包过程中寻租手段也越来越隐蔽化，且寻租的手段多样化。除收受大笔现金外，更多的是公共服务外包的主要决策者及相关负责人在传统的节假日、婚丧嫁娶时收受承包商贿送的红包，承包商则以拜年、表示人情、给孩子压岁钱等方式献上巨额红包、礼品和购物卡等；一些承包商花费心思、投官员所好，送其名人字画等贵重收藏品；甚至有部分官员以投资入股为名参与承包商公司利润分红。公共服务合同外包过程中寻租手段的隐蔽化与多样化，给我国打击公共服务外包领域腐败带来挑战的同时，也指明了方向。

总之，目前许多国家大量政府公共服务合同外包的实践表明，寻租风险贯穿于招标信息的发布、承包商资质的确定、履约验收等各个环节中，腐败问题充斥着整个服务外包的过程，形形色色的操纵招投标、贿赂和回扣现象从来没有被消除过 〔3 〕 （P131 ），这也是人们反对和质疑政府公共服务合同外包的重要原因之一。诚然，公共服务政府权威治理模式中也存在腐败，我们无法准确地比较公共服务权威治理与合同治理之间寻租风险的大小，也无法准确地衡量政府公共服务合同外包中的寻租风险到底在多大范围内和多大程度上存在，但可以肯定的是政府公共服务合同外包中寻租风险确实存在，并且具有日益蔓延和越来越严重之态势。

二、政府公共服务合同外包中寻租现象的根源

政府公共服务合同外包的引入虽然壮大了我国公共服务的供给方式，为改善公共服务供给绩效带来了希望。但由于我国政府在公共服务合同外包过程中缺乏公开公正、优胜劣汰的市场竞争机制，独立监管机构的缺失和政府相关配套制度改革的不到位等。往往事与愿违，使其成为权力寻租和滋生腐败的土壤与温床。

（一）政府公共服务合同外包程序的公开性和竞争性不强。信息公开原则要求政府部门能够全面、及时、详尽地发布政府公共服务合同外包过程中的相关信息，主动接受新闻媒体和社会的监督。但事实上我国政府在公共服务合同外包过程中，相关信息并未全面彻底向公众公开，如在合同招投标阶段，对外包项目、承包者的资质要求、评价标准和中标结果等信息缺乏全面详尽的解释说明与及时的信息发布，甚至人为设置一些信息盲点或延迟发布信息，利用信息的不对称和承包者急于获取信息的心理需求设置权力寻租空间；在合同执行管理阶段，对合同承包者的实际履约能力、经费的增减、合同变动情况等信息不够公开，甚至刻意隐瞒承包者的履约能力和项目经费增减的信息；在合同验收阶段，对承包者提供服务的价格和质量、绩效的评估等信息公开不够。政府公共服务合同外包从签约、执行到验收整个过程中都存在着信息公开不全面、不及时和不透明的问题，这些都给暗箱操作、官商合谋、权力寻租留下了很大的空间。

公平竞争原则不仅要求招投标的信息公开透明，而且要求依法建立公开、透明和公正的招标程序，减少政府随意的行政干预和规制。在存在多个服务承包方的情况下，政府应通过公平公正的竞争性招标，择优选择最佳的投标人。但事实上，在招投标过程中，政府往往愿意将合同外包给与政府存在依附关系的社会组织或者与政府长期存在合作关系的私人部门，“量身定制”的“定向外包”或“官商合谋”的“协商外包”取代了竞争性招标，破坏了市场公平竞争原则。即使采取公开竞争招标，一些政府部门及其工作人员将对外招标视为以权谋私和权力寻租的机会，利用手中的权力人为设置各种障碍来帮助行贿者排斥潜在的竞标对手，有的甚至与投标者达成幕后协议，操纵投标，所有这些同样损害了公平竞争原则，并且滋生权力的腐败。

（二）政府公共服务合同外包审批程序不规范和审批权力高度集中。公共服务合同外包审批权限的不规范和“层层审批、公章围城”的繁琐程序为权力的寻租留下了较大的空间。当前我国政府公共服务合同外包缺乏明确统一规范的审批标准和程序，使我国政府公共服务合同外包审批显得异常混乱。一是服务外包审批权限不规范。各级政府部门为了争夺服务外包审批权限带来的好处，常常存在多头审批、乱审批和审批交叉重叠的现象；一些政府部门“以法谋私”， 随意设立审批事项，不少服务外包审批设立的目的不是从提高服务外包审批效率、维护公共利益的角度出发，而是从方便自身管理、增加部门收入为目的；甚至个别政府部门人为肢解服务外包审批权限，将一次能够审批到位的分解为多个审批环节，通过行使审批权力，谋取部门及个人利益。二是服务外包缺乏统一规范的审批程序。如审批时限不明确，有的审批部门和人员以“研究研究”为借口，长期搁置，久拖不批，为服务外包审批过程中的设租和寻租创造空间。三是重审批、轻监管，审管分离、权责不一，使服务外包审批过程中缺乏必要的检查监督，而服务外包审批监督薄弱的环节往往是腐败多发的风险点。

“权力容易趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 〔4 〕 （P342 ）服务外包审批权力过于集中已成为权钱交易的温床和滋生腐败的土壤。当前我国政府公共服务合同外包审批权力过于集中于某一部门或个人手中，但高度集中的权力又缺乏有效的内部制约和外部监督，而行政主管部门的权力又天然大于行政相对人的企业或个人，并且服务外包审批权的随意性难以鉴别和控制，这就为政府部门及官员通过服务外包审批权设卡寻租提供了机会，营私舞弊的行为就难以避免。从已有的经验和现实看，近年来我国“一把手”腐败案件急剧增加，一个重要原因就是少数人手中握有行政审批大权，才导致权钱交易。

（三）政府公共服务合同外包独立监管机构缺失。有效预防政府公共服务合同外包中的权力寻租和官商合谋，需要引入有公信力和相对独立的第三方监督机构，以加强对政府行为和市场行为的监督和问责。但目前我国所建立的政府公共服务合同外包监管体系是以政府为主导的监管体系，政府在公共服务合同外包中既是合同的缔约者又是合同的主要监管者，也就是说集“运动员”和“裁判员”的双重身份于一身。在实际的监管过程中，作为监管者的政府部门有意无意为自身的经济人动机所左右，为了追求自身租金收益的最大化，政府部门的监管往往不是倾向于为最大限度地实现和维护公共利益，而是依据自己获得的信息和部门利益与个人效用最大化原则来决策，这样极容易造成政府监管责任的缺失和监管过程中的权力寻租。

此外，政府公共服务合同外包是一个多重的委托代理关系，在这个多重的委托代理关系和政府为主导的监管体系中，政府拥有选择和评估代理人的独断权力。这种部门权力垄断形式同样可以为权力寻租创设机会，使掌握发包权的政府部门与承包者的个人或组织暗箱操作，搞权钱交易，合谋获得中标项目后各自分红，各取所需。在政府内部存在监管困难或监管缺失的情况下，承包商也会通过与具体执行监管的政府部门“合谋”，通过贿赂具体执行监管的部门促使其弱化监管力度，使绩效评估流于形式，或者使淘汰规则和惩罚机制不能轻易实施，从而来谋求不正当的利益。如果监管机构没有较高的独立性和自主性，受利益关系的影响和利益集团所左右，政府公共服务合同外包监管过程中就极易形成承包商和政府之间的官商合谋，无法保证自己监管责任的落实，从而无法更好地代表、实现和维护公共利益。

（四）政府公共服务合同外包绩效评估和问责机制流于形式。政府公共服务合同外包绩效评估和问责机制作为事后监督和惩治腐败的重要手段，对预防和打击政府公共服务合同外包中的权力寻租具有重要的震慑作用，但我国政府公共服务合同外包中的绩效评估和问责机制大多流于形式，使其功能大大减弱。当前我国政府公共服务合同外包的绩效评估大多是由政府主导，独立的第三方绩效评估机制尚未真正地建立和推广。让政府自己评估自己和与自身有利益关系的承包商，这种评估方式的公正性有所欠缺，很难反映出其真实情况，况且，政府评估的方式单一、内容不全面，主要是通过听取工作汇报、领导视察和检查资料等方式进行，缺乏针对性和科学性，评估内容仅限于有无重大责任事故、完成时间和服务运营情况等，对服务质量、成本效益、公众满意度和廉洁状况等没有进行全面、客观、公正地评估。

绩效评估和问责也没有很好地结合起来，使绩效评估和问责流于形式，处罚力度不够。在很大程度上，腐败的程度取决于收益规模、曝光的风险和惩处的力度。当前我国政府公共服务合同外包中腐败案件的查处概率不高，对设租和寻租者（索贿者和行贿者）处罚的力度不够，没有形成足够的震慑作用。对索贿者的政府部门和官员的处罚大多是党内警告和行政处罚，对行贿者的承包商的处罚仅限于直接罚款，这样在收益大于成本的条件下，索贿者和行贿者双方都抱有极大的侥幸心理，顶风作案。腐败的“低风险、高收益”是政府公共服务合同外包中权力寻租和腐败案件频发的重要原因。

三、政府公共服务外包中寻租现象的治理路径

政府公共服务合同外包中的寻租风险不仅源自政府和市场两个方面，还在于相关利益者参与的缺失。因而，有效预防和治理我国政府公共服务合同外包中的寻租现象，抑制腐败，既要针对政府权力系统和市场体系进行改革，通过建立完善的制度体系来加强对政府行为和市场行为的规范与约束，还要引入新的行动者，以完善和优化寻租现象的治理机制，实现“廉洁”外包。

（一）推进政府公共服务合同外包审批制度改革，简政放权，减少权力寻租空间。为了减少权力寻租的空间，预防腐败的发生，必须以“壮士断腕的决心”推进政府公共服务合同外包审批制度改革，简政放权、釜底抽薪，有效减少公共服务合同外包行政审批过程中的寻租和腐败的机会与土壤。首先，依法规范政府公共服务外包审批权限和程序，精简和整合公共服务合同外包审批事项。精简公共服务外包行政审批事项，将可审批可不审批的事项坚决取消，确实需要设立的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开，清单之外的，一律不得实行审批；整合公共服务外包审批事项，将原来分散于各部门的审批事项，能够集中到一个部门的尽量集中到一个部门审批；明确审批时限。其次，将现有高度集中的公共服务外包审批权限进行逐级下放和分解。绝对的权力导致绝对的腐败，政府公共服务合同外包行政审批权力的高度集中是权力寻租和权钱交易的重要原因。针对当前服务外包审批权力高度集中于某一部门或个人的现象，要将高度集中的审批权力下放和分解到不同部门和个人，增进部门和个人之间的相互监督和制衡，避免权力高度集中而滋生腐败。最后，加强对政府公共服务外包审批行为的检查监督。针对政府公共服务外包行政审批容易产生腐败的廉政风险点，及时采取有效措施加强监督与应对，确保政府公共服务外包行政审批权力运行规范、廉洁高效。

（二）建立政府公共服务合同外包正当的法律程序遏制腐败。程序不是次要的问题，随着政府权力持续不断地快速增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍 〔5 〕 （P93 ）。正当的法律程序是遏制腐败的重要屏障和确保社会公平正义实现的重要手段。一些西方国家在推行公共服务合同外包时，为了防止政府公共服务合同外包过程中的权力寻租和权力腐败，都制定了一系列公开、公平、公正的程序性规则来规范和约束政府公共服务合同外包权力。我国可借鉴西方各国的经验，建立相关的信息公开制度和公众参与制度来应对政府公共服务合同外包中的寻租和腐败。

信息公开制度是政府公共服务合同外包的前提和基础，也是核心和关键。阳光是最好的防腐剂，为了充分发挥政府公共服务合同外包中市场竞争机制的作用，确保整个公共服务合同外包过程信息公开透明，让权力在阳光下运行，防止暗箱操作、权钱交易，有效遏制腐败，必须加强政府公共合同服务外包信息公开的法律法规建设，破除信息垄断，强制信息公开，确保政府公共服务合同外包信息公开的制度化、法律化和常态化；必须合理界定政府公共服务合同外包信息保密的范围，避免政府以信息保密为借口而不将日常的信息公开，在政府公共服务合同外包过程中，招标信息、合同承包者的遴选过程、合同内容、合同履行（变更）过程及检查监督情况、合同执行结果的考核评价信息应及时、全面公开；必须建立健全科学客观的政府公共服务合同外包信息公开考核评价、奖励和惩处机制，从根本上解决政府公共服务合同外包信息公开动力不足的问题。

在现代社会，政治统治权要维持，但公民的利益、要求和喜好也要在公共治理措施中得到体现 〔6 〕 （P90-91 ）。现代民主政治的建设过程也就是公民参与范围不断扩展、参与深度不断延伸的过程。从回应公众需求与促进民主决策的角度来看，公众作为公共服务的最终付费者和使用者，公众的意见和利益、对公共服务需求和喜好应在政府公共服务合同外包的决策过程中得到较好地体现。因而政府部门在公共服务合同外包方案的确定和合同承包者遴选的决策阶段，应把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为政府公共服务合同外包决策的必经程序，采取问卷调查、座谈会、听证会和公开质询等多种方式广泛汲取社会公众的意见和建议。这样做不仅有利于提高政府公共服务外包决策方案的科学性，而且公众参与和集体讨论决定能够促进承包者遴选过程的公开、公平和公正，增强以权利制约权力的力度，防止合同承包者遴选过程中的暗箱操作、权钱交易，从而有效预防权力寻租和腐败的发生。

（三）建立并引入独立的第三方监督机构防范和打破合约共谋。在政府公共服务合同外包中，第三方通常是指相对于发包者的政府和承包者的私人或社会组织而言的。因此，第三方监督机构具体就是指独立于政府以及服务机构的以公民、新闻媒体、社会舆论等为主体的组织。针对政府公共服务合同外包过程中的权力寻租和合约共谋，建立并引入以公民、新闻媒体、社会舆论等为主体的相对独立的第三方监督机构，实现委托者与代理者，或者发包者与监管者的相对分离，确保监管者的独立性和自主性具有积极意义。政府公共服务合同外包是一个多重的委托代理关系，政府合同外包的最终权力来自于公民的委托和授权，公民有权利对政府公共服务合同外包过程中的权力进行监督，防止政府及其官员权力的寻租和滥用。合同外包关系中的政府部门和私人或社会组织具有平等的地位，双方应共同遵守合同的规则，履行各自的权利和义务。政府部门作为合同缔约方一旦违约也同样需要受到问责，但如果政府的同一主体既是合同的缔约者又是合同的裁判者，合同关系将名存实亡。因此，破除部门垄断，建立并引入独立于政府部门的第三方监管机构，增强监管力量，对于完善政府公共服务合同外包治理结构，防止权力寻租和合约共谋具有实质性作用。

（四）完善政府公共服务合同外包绩效评估和问责机制，监督与惩处腐败。为了确保政府公共服务合同外包绩效评估的独立性、公正性和真实性，政府要退出公共服务合同外包绩效评估的主导地位，建立以顾客为导向，包括当地公众、民间机构、新闻媒体等共同参与的多元化绩效评估机制，构建全面科学的考核评价指标体系，借鉴国内外先进的绩效评估方法，依靠独立的评价和调查团体，对政府公共服务外包目标的实现情况、公众满意度、成本效益、廉洁程度等指标进行全面、客观、公正地评估。高度重视绩效评估结果的应用，将绩效评估结果作为对政府部门和承包商奖惩的重要参考依据。同时，强化问责和惩处力度，使政府公共服务外包中的寻租和腐败由“低成本、高收益”变为“高成本、低收益”。提高政府公共服务外包腐败案件的查处概率，加大对腐败行为的惩罚力度，对受贿者和行贿者都要予以惩罚，处罚的依据是由此获得的总收益，而不是直接支付的金钱数额。对涉案金额特别巨大、造成严重后果的政府官员和承包商要依法追究其刑事责任。此外，还可以营造广泛的社会舆论压力，通过增加腐败的精神成本等手段和方式来改进当前的腐败惩治状况。

政府公共服务合同外包作为公共服务市场化改革的一项重要制度安排，弥补了政府公共服务供给的不足和改善了公共服务供给绩效，在目前我国各级政府财政负担日益加重的情况下继续推进仍很有必要，不能因为寻租风险和腐败问题就简单地或否定这种供给模式。事实上，寻租风险和腐败问题在公共服务的政府权威治理和合同治理模式中都存在，况且完全彻底清除腐败是不可能的。因而，预防公共服务供给中的寻租风险和腐败问题不在于选择政府权威治理还是合同治理。关键是针对政府公共服务合同外包中寻租风险的根源，通过施行公开而透明的行政过程、公平公正的外包程序及强有力的外部监督，建立全面科学的考核评价体系以及严格的问责与惩处制度，构建防范寻租风险的制度屏障、降低腐败的程度和水平，促进政府自身和政府项目的廉洁、高效、公正以及政治合法性。

参考文献：

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责任编辑 周 荣