政府投资项目绩效审计的现状与对策

辛胜入

摘 要：绩效审计是财务审计的扩展和深入，是指审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行监督、鉴证和评价，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。本文从投资项目的绩效审计的必要性和政府投资项目绩效审计面临的挑战进行了初步分析，并提出了政府投资项目绩效审计的建议。

关键词：政府投资项目；绩效审计；对策

随着我国公共财政体制和框架逐渐完善，政府职能由原来的对社会经济全面干预，逐步转变为只对市场调节失灵部分进行补充。由于政府投资项目绩效审计在我国还处于探索阶段，主要由审计署近两年对个别重大项目组织实施了绩效审计试点工作，基层审计机关在审计实务中很少开展，对开展绩效审计的意义等方面的认识也不够全面，且具体实施中缺乏规范的操作程序、方法和绩效评价指标体系。对政府投资项目绩效审计的涵义、目标等方面的认识还没有统一，对政府投资项目绩效审计的理论研究也尚处于初步探索阶段，虽取得了一定的理论成果，但大多较为零散、不够深入，更未形成系统完整的理论框架，这已经成为审计理论界和实务界亟待解决的课题，因此，有必要对相关问题进行研究与探讨。

一、开展政府投资项目绩效审计的必要性

（一）实施投资绩效审计是社会公众对财政建设资金实行有效监督的需要。随着社会的进步，民主的发展，公众对提高政府部门使用财政资金支出效果和明确支出的经济责任的要求，越来越严格。换句话说，也就是随着公共财政框架的日益完善，政府可以利用的资源越来越少，而政府所承担的社会和经济义务却日趋扩大，这也是绩效审计在全国范围内兴起和发展一个重要原因。

（二）实施投资绩效审计是深化投资体制改革的需要。据国务院《关于投资体制改革的决定》精神和要求，遵循公共财政理念，政府投资必须从竞争性领域退出，集中搞好市场无法提供的社会公益事业和基础设施建设，提供公共产品，满足社会的公共需要，能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。《决定》对投资绩效审计提出了新要求，政府对公共产品的投资是否达到了预期效益，投资效果如何？需要通过绩效审计，揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷，对比分析建成项目实际效益与预期效益差距产生的原因，提出改进意见和建议，促进政府不断完善投资体制，促进经济持续、快速、健康地发展。

（三）实施投资绩效审计是国家审计自身发展的需要。“审计跟着公共资金走，国家公共资金流向哪里，审计监督就要延伸到那里。”这是现代审计的一个发展趋势。目前，政府投资管理的重心偏向了公共投资领域中的非经营性项目，因此，国家审计机关的固定资产投资审计工作重点也应转向政府公共工程。

二、我国政府投资项目绩效评价的现状分析

政府投资项目是一项庞大而系统的工程，涉及面广，技术要求高，影响范围大。政府投资项目的绩效研究需要建立规范统一的政府项目支出经济性评价和社会性评价制度，制定科学规范的评价指标和公正合理的评价标准，并将政府部门项目支出的经济性和社会性评价制度纳入财政管理制度范畴。我国此项工作起步较晚，虽然政府一直持续进行着行政管理体制的改革，在管理观念、政府职能、组织结构等方面不断借鉴和引进国际流行的管理机制、管理技术和工具，但由于基础薄弱，且缺乏这方面的系统性研究，现在仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。

（一）政府投资项目的法律保障不够、相关制度不健全。从西方各国政府項目支出绩效研究的发展实践看，绩效评估的规范化、科学化和程序化必须得到立法的支持，逐步走上制度化、法制化的发展道路，以保证政府部门项目支出达到预期目标。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目从立项决策、建设决策、竣工验收等环节实行全过程管理，但尚未以法律法规的形式予以明确约束，缺乏法律和制度的保障，而且各环节的约束不够细化，没有具体的细化指标进行约束。

（二）政府投资项目的评价主体单一，评价指标和方法不完善。目前我国的政府投资项目从审批、建设到运转都没有透明的操作程序，而且内部、外部的监督薄弱，对政府投资项目应该谁来考核、考核什么等问题没有程序化、科学化，考核只是在现有的行政管理部门内部，没有广泛吸引社会公众的参与，没有引入社会考评力量，评价主体单一化。而且行政管理部门内部的考核很容易陷入遵照上级领导的意图办事，按照例行程序做事，受官方内部自我认同心理和利益驱动的影响，容易带有主观色彩，很难使项目达到客观、科学、公正的结果。政府投资项目的绩效考核尚未建立完整的指标体系和科学合理的评价方法，无法对项目进行全方位、立体化的评价。

（三）项目本身对资源的循环利用不够。投资项目既是消耗资源的过程，同时也是生产资源的过程。资源在流动、转化的过程中也会产生一些“次生资源”，对这些资源的利用考虑不足，尚没有明确、科学地统筹利用规划，没有建立资源的循环利用机制。

（四）项目建设的专业化程度不高。发达国家在政府项目上成立了由建筑师、工程师、合同律师等专业人士组成的专业管理机构，并按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理，所有的重要技术环节都有专业人士负责，项目中的质量、技术、安全、成本等也有专人负责，并且各个环节责任明确。专业化保证了项目以高质量、低成本的完成，而我国在这方面做的还不够。2004年7月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》提出对非经营性政府投资项目要推行代建制。各地也在积极响应进行试点，但仍然有不少障碍，还没有建立一套完整、详尽的代建制实施流程，尚不能为代建项目的规范化实施和全过程监管提供依据。

三、政府投资项目绩效优化的对策研究

（一）建立健全政府投资项目相关法律法规，推进项目评价的制度化、规范化。政府投资项目制度化是政府投资项目绩效优化的前提和基础，只有这样，才能做到在各种评估工作中有法可依、有据可凭，也才能使绩效评估工作持续不断地深入下去。为加强中央政府投资项目的预算管理，提高投资效益、强化投资项目资金全过程监管，财政部于2004 年发布了《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》（财建[2004]729号）， 规定了政府投资项目预算绩效评价的原则、内容、指标体系和评价方法等等，基本建立起政府投资绩效的经济评价指标体系，对我国的投资项目绩效的评价起到重要的推动作用。在为绩效评估工作提供立法保障同时，还要加强政府绩效评估的统一规划和指导，把分散的绩效评估内容、指标、程序和方法整合起来，逐步形成标准化的全方位、全过程的绩效评估体系，使我国政府绩效评估工作走向制度化、规范化、精细化和经常化的轨道。

（二）建立多重绩效评估体制，推进政府投资项目决策和评价的民主化。政府投资项目与广大群众利益密切相关，因此，政府投资项目评估很大程度上要满足社会和公众的需要，项目的结果应当使社会和公众感到满意。而且随着社会民主化程度的提高，社会公众会越来越对此进行关注，成为社会舆论关注的焦点。这也促使政府各个投资项目必须在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上集体讨论决定；还要建立与媒体的联络或直接与公众对话的机制，向社会传递政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量以及建成后对公众生活质量改善的具体情况，争取得到舆论的支持，自觉接受公众的监督；要改变以往单一的政府自我评估的方式，建立多重绩效评估体制，除了政府机关的自我评估、上级评估，还应包括项目专家的评估和社会公众的评估，通过专家咨询、社会调查，民意调查等方法，征求社会公众对政府投资项目的满意度，由此形成内部监督和外部监督相补充、社会群众监督和上级监督相结合的双效监督机制，这样既可以避免项目的论证不充分、考虑不全面而带来的决策失误，又可以提高群众的参与程度，在使群众感受政府投资项目决策民主化的同时增强群众对政府的满意度。

（三）建立健全政府投资项目的绩效指标体系，推进行业内部指标的标准化、统一化。政府投资项目的绩效需要完整的指标体系和科学、合理的评价方法，需要进行全方位、立体化的评价。而确定评估项目效益好坏的标准和指标是政府项目绩效评价中最大的难题。不同类型的项目的评价体系差别较大。这也要求我们积极探索、认真总结并不断修订评价标准，在借鉴国外经验的基础上，结合我国经济和社会发展的实际情况，建立一套适合我国国情的政府项目全面的评价标准体系，指标中不仅要有经济性指标，还要有社会性指标、生态性指标，特别是一些居民就业、居民福利等方面的指标，以及密切关注社会公众满意度等其他指标。为此，应建立、完善政府投资项目库，把重要的国家投资项目吸纳进去，把项目的收入、支出、产出和成本核算等一系列完整的详细信息保存到项目库中。这样，既可以对该项目进行终身监督，实施项目的责任追究制度，又可以对拟新建的政府项目提供具体的决策、建设流程和绩效评价等方面的寶贵资料。

（四）建立资源的循环利用机制，推进项目的可持续发展。在充分考虑项目和整个国民经济相协调的同时，还要充分考虑项目本身资源的循环利用。在现有科技条件下，对于工程项目本身的“副产品”要最大限度地利用，这样不仅可以保护生态环境，而且可以按照循环经济的要求，实现资源的循环利用和项目的可持续发展。

（五）推进项目的专业化程度。现阶段我国的代建制已基本建立起来，部分省市也在不断地探索、实践项目的专业化、市场化，并且取得了显著成就。当前我国的投资项目虽然不能像发达国家那样成立由专业人士组成的专业管理机构进行全过程的专业化管理，但也应按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理，通过制度的完善，各个环节责任的明确，以保证项目的质量、技术、安全、效益。

四、结束语

总之，绩效审计这种先进的审计方法代表了现代审计的发展方向，推动了整个世界范围内的政府审计巨大变革。随着政府投资绩效审计应用的推广，其理论和实践方面的难题最终也会得到完善和解决，相信我国一定会建立适合自身国情的投资绩效审计方法体系，为监督和规范政府投资行为，提高财政资金的使用效率起到积极的作用。

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