政府购买公共服务需要完善的制度设计

乔新生

近日，国务院召开常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务，提出将适合市场化方式提供的公共服务事项交由具备条件，信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，这是转变政府职能、推动公共服务社会化的又一重要举措。

在现代国家中，政府为了更好地提供公共服务，可以向社会购买公共服务。政府与市场主体、政府与非政府组织之间不是老死不相往来，而是一种相互配合、互相制约的关系。政府可以向市场主体购买公共服务，也可以向非政府组织购买公共服务。但是，政府向社会力量购买公共服务必须有法可依，否则政府购买公共服务的行为有可能变成推卸自身责任、转嫁政府负担、压缩市场主体生存空间、滋生腐败的行为。

首先，政府购买公共服务必须有明确的界限。政府权力必须是明晰的，政府的义务必须是明确的。现在许多政府机关在编人员坐在办公室而却雇用大量的“临时工”提供公共服务，这种“购买”行为不仅降低了政府机关的工作效率，而且滋生了大量的腐败行为。如果政府权力不明晰，购买公共服务很可能会成为政府机关工作人员减轻自己的责任，变相增加财政开支的借口。

其次，政府向社会力量购买公共服务，意味着政府配置资源的权力扩大，因此，除非有明确的法律依据，政府不能向“社会力量”购买公共服务。政府进入市场购买公共服务，实际上是以财政预算参与资源的配置，这样做会导致政府权力通过购买的方式进入市场领域，从而使市场主体的生存空间受到压缩。正确的做法应该是政府以自己的力量提供公共服务，或者政府依照法律规定通过招标、拍卖的方式向市场主体购买公共服务。如果没有明确的法律依据，政府把本来应该由自己提供的公共服务交给市场主体完成，那么政府行为的合法性就成问题。提供公共服务是政府法定的职责，只有在特殊的情况下政府才能向社会力量购买公共服务。

再次，健康的社会除了市场主体和政府之外还有大量的非政府组织。非政府组织不能依靠政府提供资金生存和发展，而应通过为社会提供公共服务体现自身的价值。如果政府越俎代庖，将大量本来应该由非政府组织提供的公共服务通过“购买”的方式变成政府提供的公共服务，就会导致非政府组织生存的空间受到挤压。部分学者认为，国务院出台政策推进政府向社会力量购买公共服务，其目的就是要大力鼓励非政府组织存在，政府通过购买服务的方式帮助非政府组织解决生存危机。從表面上来看，这样的分析有一定的道理，但是非政府组织之所以有存在的必要，就是因为非政府组织能够提供政府所不能提供的公共服务。如果非政府组织提供公共服务需要政府的支持，那么非政府组织就会出现明显的异化现象。

现在我国相当多的非政府组织完全依靠政府拨款生存，这不是非政府组织发展的正道。科学的做法应该是，非政府组织依靠自身的力量向社会提供政府不能提供的公共服务，以此来赢得社会的信赖和支持，通过公众的捐款形成良性的循环机制，在提供公共服务的同时不断地扩大自己的生存空间。

还有部分学者认为政府购买公共服务有利于带动其他需求的成倍增长，这是典型的食洋不化。大量的证据表明，在法规和监管不到位的情况下，政府购买公共服务不仅会导致政府的权力边界模糊，而且会压缩市场主体和非政府组织的生存空间。更重要的是，政府向社会力量购买公共服务有可能会出现大量的腐败。

现在一些政府机关打着为社会提供公共服务的幌子设立各种各样的事业单位或者非政府组织，政府机关以购买公共服务的名义向这些组织输送经济利益，从而形成了特殊的权钱交易现象。如前些年一个“牙防组”就可以收取企业数千万的赞助资金，政府成立的慈善组织每年可以得到政府数以亿计的财政拨款。正因为如此，社会各界需要对政府向社会力量购买公共服务保持足够的警惕。在制度配套不完善的情况下，政府应该谨慎地投入财政资金购买公共服务，因为那样做有可能会导致整个社会资源配置更加混乱，社会腐败现象更加严重。全国人大常委会也应当尽快地研究政府购买公共服务的行为，制定专门的法律规则，防止一些政府机关打着购买公共服务的幌子变相地扩大行政权力，直接进行权钱交易。

（来源：时代周报）