论检察机关对强制医疗程序的法律监督

魏海晓

强制医疗是为了防止精神病人发生危害社会的行为，而由特定主体决定对其进行强制性医疗，以期降低其人身危险性、帮助其重回社会的一项特殊制度在我国过去的司法实践中，由于法律缺乏对强制医疗的程序性规定，为了加强对精神病人的管理，一些省市纷纷制定关于精神病人治疗与管理的规定，但是这些地方性法规和地方性政府规章只在本行政区域内有效，全国范围内缺乏统一效力。直到2012年《刑事诉讼法》修正案的出台（下文称修改后《刑事诉讼法》），新增了“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”刑事医疗的程序性规定才由法律形式予以确定。

一、强制医疗程序价值分析

（一）强制医疗程序符合程序正当要求

根据《立法法》的规定，只有法律才能剥夺和限制公民的人身自由，因此地方性法规无权制定限制精神病人人身自由的规定，但是由于针对精神病人强制医疗程序在刑法规定上的概括性和刑事诉讼法的欠缺性，很多地方上根据各自的社会现实和司法状况出台了很多关于强制医疗的地方性法规，使得有些地方性法规却突破限制人身自由这一禁区，设置限制精神病人人身自由的条款，因其在程序上的不正当性，带来了社会、法律等诸多方面的负面效力。

程序是民主的基石，是制约权力的坚壁，是通向权利的桥梁。程序法的功能体现在“通过严格的法定程序直接体现出来的民主、法治、人权和文明的精神”修改后《刑事诉讼法》中增设关于依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，使得我国强制医疗制度长期处于程序性规定缺失的局面得以改善，以法律的形式确立强制医疗的程序性规定，符合限制精神病人人身自由的程序性要求。

（二）强制医疗程序体现人权保障理念

强制医疗涉及到公民人身自由的限制与剥夺，要经过正当的法律程序才能对公民采取强制医疗措施，同时，要赋予公民充分的权利保障。在之前的实践操作中，精神病人强制医疗程序呈现出明显的“行政化”色彩，对精神病人人身自由的限制和剥夺全部由公安机关依照行政化的程序单方面做出决定，公安机关对是否决定适用强制医疗措施拥有自由裁量权，强制医疗的决定权和审批权都集于公安机关一家。整个过程中，没有检察机关的审查和监督，没有辩护律师的参与，也没有经过人民法院的审判，缺乏透明度，很容易被暗箱操作，造成冤假错案。

此次《刑事诉讼法》修改的一大亮點即在于将“尊重和保障人权”写入刑事诉讼的基本原则。强制医疗程序通过对刑事诉讼中涉诉精神病人的救治和程序性保障达到对精神病人人权保护的目的。刑事强制医疗程序的诉讼化、司法化能在很大程度上减少“被精神病”现象的出现。通过刑事司法程序的介入，对抗行政权力的滥用，做大限度的维护和保障精神病人的人权。

（三）强制医疗程序遵循刑法谦抑性原则

由于强制医疗程序的缺失，在实践中，强制医疗的滥用致使“该收治不收治，不该收治乱收治”成为强制医疗存在的主要问题，并为社会舆论所诟病。

从程序上讲，强制医疗作为一种程序设置，不同于传统意义上的刑事诉讼程序，而是在刑事诉讼规则之下的特别刑事程序，其目的不是解决被告人的定罪与量刑的问题，而是确定是否对被告人适用强制医疗措施以及如何执行强制医疗强制医疗作为一种刑事法制度。

迁移性原则，是由于刑法在法律体系中的地位及刑法的严厉性决定的。由于刑法的制裁措施最为严厉，其他法律不足以抑制违法行为时，才适用刑法，这就决定了必须适当控制刑法的处罚范围。强制医疗作为一种刑法意义上的特殊的社会防卫措施，其适用对象的人身自由受到严重的限制和剥夺，因此强制医疗的适用范围也必须受到严格的限制。修改后《刑事诉讼法》将强制医疗的适用对象限定为“实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全”，并且“有继续危害社会可能的，”经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，这就从适用范围上杜绝了以往实践中经常出现的因行政违法行为而被公安机关决定强制医疗的案件的发生。

二、检察机关对强制医疗程序进行法律监督的积极意义

（一）检察监督有助于制约强制医疗程序的滥用

精神病人由于其病理因素，其思想和行为本身具有异于常人性，导致其在实施严重危害社会的行为时常常具有与普通犯罪人不同的特性，而这些特性又往往对社会具有更大的危害性、不稳定性以及暴力性。具体而言，精神病人实施“犯罪”主要具有三大特点：一是对象非的不特定性；二是手段的暴力性；三是侵害行为的反复性。因此对精神病人实施强制医疗符合社会防卫的需要。但是，如果精神病人的个人自由完全可以基于防卫社会的目的，以“社会防卫需要”为借口下被恣意剥夺，那么这就与现代法治的基本精神格格不入。

由检察机关对强制医疗的决定和执行进行监督，最大限度的防止强制医疗程序被滥用。任何法律的执行如果没有强有力的监督作为保障，最终都将面临走入歧途的风险。已经被废止的《城市流浪人员收容遣送办法》和即将走向终结的劳动教养制度在其确立之初，都曾经对于社会防卫起到过积极的作用。然而由于程序设计上的不足和监督的缺位，使其最终被法治社会所淘汰。《刑事诉讼法》修正之后，强制医疗的程序虽然得到了极大的完善，但是如果没有法律监督作为保障，难以保证强制医疗程序在法律实践中能否与立法者的初衷相符。立法者在设计强制医疗程序，又将法律监督权赋予检察机关，也是为了防止强制医疗程序在实际操作中由于人为的原因而再次被滥用。

（二）检察监督有助于降低强制医疗程序变动的随意性风险

从我国过去的执法实践来看，对实施了违法行为并具有社会危险性的精神病人，由公安机关负责人审批后即可送至安康医院进行强制性医疗，剥夺公民自由的时间至少为一年，期满后还可由公安机关自行决定延长相应的期限，延长次数没有限制。强制医疗在变动上的随意性和时间上的不确定性也是其广受诟病的原因之一。

修改后《刑事诉讼法》中，强制医疗措施的解除有两个必须环节：一是强制医疗机构对于不需要继续强制医疗的精神病人提出解除意见；二是人民法院批准。被强制医疗人及其近亲属的申请则不是必须环节。从制度设计上来看，现有解除程序已经摆脱了以往公安机关自审自批的单一决定模式，转为由强制医疗机构提出，法院批准的复合决定模式。强制医疗程序变动的随意性风险已经有所降低。但是，为防止在长期司法实践之后，两家机关中一家独大，另一家附和的局面出现，赋予检察机关监督权是立法者防患于未然的表现，也体现了我国法律在程序设计上逐渐走向成熟。

（三）检察监督有助于化解社会防卫与被强制医疗人人身自由权利之冲突

强制医疗作为一种刑事法制度，具有其独特的制度价值，是兼实体与程序于一体的具有保安处分性质的社会防卫措施。在实施过程中，强制医疗程序强调对精神病人的监管和看护，从而通过对精神病人治疗以及活动范围的限制降低了精神病人的危险隐患，从而有助于社会防卫功能的实现，进而保障其他公民的人权。但是，强制医疗的适用，必然会使被强制医疗人的人身自由权利受到一定的限制和侵害。因此社会防卫与被强制医疗人人身自由权利之间存在天然且难以调和的冲突。

如果毫无限制地以维护社会公共利益为目的倚靠国家公权力限制公民权利，必将导致公民对国家及法治权威的失望甚至仇视，最终与刑法人权保障的机能相违背，完善的法律程序和有效的法律监督都是对国家公权力行使的限制途径。通过检察机关法律监督权的行使，尽可能的将强制医疗限定在必要范围之内，对于化解社会防卫与被强制医疗人人身自由权利之冲突具有重要意义。

三、检察机关对强制医疗程序开展法律监督存在的主要问题

（一）法定监督范围有待进一步扩大

虽然修改后《刑事诉讼法》规定人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。但是对于强制医疗的启动程序却未曾提及。根据法律规定，公安机关发现精神病人符合强制医疗条件的，应当制作强制医疗意见书，移送人民检察院。因此整个强制医疗程序的启动是由公安机关开始的，但是在程序启动方面，法律并未赋予检察机关法律监督权。同时，公安机关在法院作出强制医疗决定之前，可以采取临时的保护性约束措施。而且，对于这种临时的保护性约束措施的解除，法律并没有明确的规定。

（二）缺乏法律监督的细化规定

法律虽然赋予检察机关对强制医疗程序的监督权，但是法律对于监督的方式、途径、法律效果等问题却没有涉及。作为新增的一项重要诉讼程序，如果没有切实有效的具体操作性规范，一方面将极大地制约程序本身的功能；另一方面还可能因为“无章可循”，导致程序虚置，甚至可能出现滥用权力的情况，这就与制度设计的初衷背道而驰。人民检察院进行法律监督必须在法律上有可操作的的程序，这些程序如不在立法中明确，法律监督必然无法操作，虽然最高人民检察院在其出台的刑事诉讼规则中有相关司法解释，但是受其效力本身的限制，强制医疗机构或者人民法院未必会遵从。

（三）检察机关内部缺少专业化监督部门

刑事强制医疗程序是一种特别程序，检察机关对其主要是诉讼监督。而诉讼监督是人民检察院根据宪法和法律规定，依照法定程序对诉讼活动是否合法进行审查，并督促纠正诉讼过程中的违法行为，以保障程序正义和实体正义的一项专门性活动。其居中性、事后性和有限性的特点使其与检察机关的以诉讼主体身份参与诉讼活动，并与诉讼结果有利害关系的诉讼职权相区别。因此不宜由自侦、批捕和公诉等诉讼职能部门行使此项职权。但是，在检察机关现有的内部组织结构中并没有适宜从事强制医疗监督的部门，也缺少适宜从事强制医疗监督的专业性人才。

四、检察机关对强制医疗程序开展法律监督的制度构建

（一）扩大法律监督范围，细化法律监督规则

鉴于现有立法中存在的法律监督范围不全面，相关监督规则不具体的问题，笔者认为，一方面，可以通过由人大出具立法解释的方式，对强制医疗的决定程序进行扩大解释，将强制医疗从启动到法院最终决定的全过程，解释为强制医疗的决定程序；另一方面，可以由“两高”会同司法部共同制定关于强制医疗的司法解释，或由立法机关出台立法解释，并在解释中就人民检察院如何介入强制医疗程序的决定与执行程序，包括监督内容、监督方式等作出具体的规定，以有效指导监督实践。

（二）设置专业化机构，引进专业人才开展监督工作

在具体的机构设置上，有学者指出对强制医疗进行监督的专业化机构可以有三种设置模式：一是由技术部门进行监督；二是由专门的诉讼监督机构进行监督；三是由监所检察部门进行监督。这三种模式虽然各有利弊，但是指定专门机构进行监督的重要性。笔者倾向于在检察机关内部成立有别于公诉部门的专门的诉讼监督机构，这样既可以充分利用系统内外的两种法医资源，同时也便于客观中立地进行审查。在这种专门的诉讼监督机构中，可以適量引入医学与法学的复合型人才，使得机构更具专业性，监督更有力度。

（三）充分运用现有法律监督措施，保障检察机关法律监督效力

一是完善检察建议制度。检察建议作为一项重要的检察活动，依据检察法律监督的理论与实践而产生发展，是检察机关履行法律监督职能的重要方式，既是对纠正违法、抗诉等刚性诉讼监督的有效补充，也是参与社会治安综合治理到了重要手段。基于强制医疗的非讼性质，当检察机关认为人民法院强制医疗决定不适当，而抗诉、上诉等诉讼性质的法律监督方式不能适用的时候，法律监督性质的检察建议便是解决这样问题的最佳选择之一。

二是合理正确适用纠正违法通知书。纠正违法权是检察机关法律监督实践中常用的一种权力，纠正违法通知书是指检察机关在履行法律监督职责中发现的各种违法违规问题向有关机关提出纠正意见并督促改正的法律文书。运用纠正违法措施可以更好的履行检察机关对刑事强制医疗执行检察监督的使命，直接关系到检察监督的效力。强制医疗检察监督中，检察机关可以通过履行法律监督职能，发现强制医疗过程中的违法违规问题，根据情节的轻重，发出纠正违法通知书完善工作制度，追究有关人员责任。同时必须赋予检察机关检察建议和纠正违法通知书应有的法律效力，要求相关单位接到检察建议和纠正违法通知书的，要限期予以纠正。如果被监督单位对检察建议和纠正违法通知书不予回应的，检察机关应当继续监督纠正，并向上级检察机关报告，由上级检察机关与强制医疗机构的上级主管部门联系，共同督促纠正。这样，检察机关提出的纠正违法通知书才具有相应的法律效力，才能保证法律监督的实效性。