聊城市公安机关刑拘未报捕案件之实证分析

山东省聊城市人民检察院课题组

近年来，社会各界对公安机关在刑事案件侦查过程中所采取的刑事拘留措施（以下简称“刑拘”）多有关注，对所谓“大抓大放”、“拘多捕少”等现象多有诟病。检察机关作为国家法律监督机关，将刑拘纳入侦查监督的范围是宪法和法律赋予检察机关的重要职权之一。为此，聊城市人民检察院成立课题组，将开展“刑拘未报捕案件”？？？专项调研作为2014年重点调研课题。侦监处组织精干力量，与检察机关派驻检察室、案管统计、公诉、驻看守所检察室等部门及公安机关法制部门密切配合，对本地2011年至2013年公安机关刑拘未报捕案件逐案逐人建立台帐？？？，对案件诉讼进展情况逐一核实，对部分案件调阅原始卷宗、了解相关案情，确保了调研数据的准确性、真实性，监督的针对性、实效性。

一、刑拘未报捕案件基本情况及特点

（一）刑拘、刑拘未报捕案件情况

2011年，全市公安机关发出刑拘证4915人，执行拘留4440人，提请批捕2188人，刑拘未报捕2252人，占刑拘人数的50.72%；2012年，全市公安机关发出刑拘证5606人，执行拘留4465人，提请批捕2131人，刑拘未报捕2334人，占刑拘人数的52.27%；2013年，全市公安机关发出刑拘证5478人，执行拘留4544人，提请批捕2583人，刑拘未报捕1961人，占刑拘人数的43.16%。上述三年共计，发出刑拘证15999人，执行拘留13449人，提请批捕6902人，刑拘未报捕6547人，占刑拘人数的48.68%。

（二）刑拘案件批捕、判决情况

2011年，全市公安机关刑拘4440人，批捕1639人，占刑拘人数的36.9%；判决1943人，占刑拘人数的43.76%。2012年，全市公安机关刑拘4465人，批捕1522人，占刑拘人数的34.1%；判决2179人，占刑拘人数的48.8%。2013年，全市公安机关刑拘4544人，批捕1930人，占刑拘人数的42.47%；判决2207人，占刑拘人数的48.57%。上述三年共计，刑拘13449人，批捕5091人，占刑拘人数的37.85%；判决6329人，占刑拘人数的47.06%。

（三）刑拘未报捕案件处理情况

2011至2013年，刑拘未报捕案件共计6547人，其中，取保候审4931人，占刑拘未报捕人数的75.32%，且90%的取保候审为财保。刑拘未报捕案件处理结果为：刑事判决1080人，占刑拘未报捕人数的17%；行政处罚910人，占刑拘未报捕人数的14%；撤案1278人，占刑拘未报捕人数的20%；移交外地公安侦处290人，占刑拘未报捕人数的4%；没有处理2981人，占刑拘未报捕人数的45%。

（四）刑拘未报捕案件罪名分布情况

2011至2013年，刑拘未报捕案件共涉及五十余个罪名，主要集中在轻伤害犯罪、寻衅滋事等聚众型犯罪、盗窃、诈骗等多发性侵财犯罪、交通肇事等案件。其中，轻伤害犯罪1457人，占刑拘未报捕人数的22%；寻衅滋事犯罪998人，占刑拘未报捕人数的15%；盗窃、诈骗等侵财类犯罪1588人，占刑拘未报捕人数的24%；交通肇事327人，占刑拘未报捕人数的5%；非法经营犯罪238人，占刑拘未报捕人数的4%；其他犯罪1939人，占刑拘未报捕人数的30%。

（五）刑拘未报捕案件管辖分布情况

2011至2013年，刑拘未报捕案件共计6547人，其中，公安派出所刑拘未报捕3328人，占刑拘未报捕人数的51%；刑警大队刑拘未报捕1948人，占刑拘未报捕人数的30%；经侦大队刑拘未报捕472人，占刑拘未报捕人数的7%；其他警种刑拘未报捕799人，占刑拘未报捕人数的12%。

二、刑拘未报捕案件存在的主要问题及原因分析

通过以上数据看，刑拘未报捕案件占刑拘人数的48.68%。约40%的刑拘未报捕案件系因犯罪情节较轻，当事人达成刑事和解等原因而予以变更强制措施、撤案、治安处罚或直诉判决，应该说，这部分案件采取刑事拘留并无不妥。但仍有60%的刑拘未报捕案件存在任意适用刑拘、拔高立案标准刑拘、挂而不结、降格处理等问题。

（一）刑拘未报捕案件存在的主要问题

1.公安机关刑拘存在的问题。（1）刑拘对象任意扩大化。调研中发现，一些公安机关并未严格遵守刑拘的法定条件，任意扩大刑拘对象，在诸如轻微伤害、轻微盗窃等治安案件和一些自诉案件中违法适用刑拘强制措施，该类案件约占刑拘未报捕案件的10%。例如，YG公安局刑拘的唐某某等13人聚众斗殴案，公安机关将现场抓获的13人均予以刑拘，而该13人均为一般参与者，后作撤案处理。（2）以拘促调、以拘促赔，刑拘措施沦为被害人索赔的工具。有些轻伤害、交通肇事案件，公安机关为了尽快促成民事调解或者为了促使加害方尽快赔偿受害方损失，而对加害方予以刑拘，在达成调解或赔偿到位之后再以“不应追究刑事责任”作撤案处理或将案件悬而不决。调研中发现，轻伤害、交通肇事等案件达成和解协议的，赔偿金额多为畸高。2011、2012年达成和解的案件，公安机关一般作撤案处理；2013年达成和解的案件，因新《刑事诉讼法》要求不能作撤案处理，而部分基层院公訴部门直诉不收卷，导致该类案件悬而不决。（3）任意延长刑拘期限。《刑事诉讼法》规定对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，公安机关可以将拘留羁押期限延长至30日。但实践中，公安机关却较为普遍地适用30日拘留期限，甚至对一些不够刑事处罚的犯罪嫌疑人也羁押30日才予以释放，导致法律形同虚设。

2.刑拘后变更强制措施不当或变更后未依法处理。（1）受经济利益驱动，刑拘未报捕案件取保候审比率较高，且多为财保。调研中发现，刑拘后变更取保候审人数占刑拘未报捕案件的75.32%，90%左右的取保候审为财保，取保金5000元至20万元不等，且收取的保证金90%以上予以没收。（2）部分刑拘未报捕案件直接变更为指定居所监视居住或监视居住措施。根据新《刑事诉讼法》规定，监视居住成为逮捕的替代措施，因此，除《刑事诉讼法》第72条第2款规定的情形外，适用监视居住的前提条件是符合逮捕条件。2013年，公安机关对87名犯罪嫌疑人直接变更为监视居住措施，变更强制措施不当。（3）刑拘未报捕案件变更强制措施后未依法处理，久侦不结，悬而不决。刑拘未报捕案件中共计2981人没有处理结果，占刑拘未报捕案件的45%。部分案件犯罪嫌疑人被变更取保候审等强制措施后，没有进一步侦查取证，导致案件悬而未决。一是部分案件事实清楚，证据充分，能够证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为，但公安机关没有及时移送审查起诉，挂而不结。二是有的案件因公安机关怠于侦查，导致案件“夹生”无法处理。例如，LQ公安局刑拘的卞某某等人涉嫌生产、销售伪劣化肥案，公安机关没有对化肥进行质量鉴定，没有对销售去向进行查证，导致案件诉讼无法进行。

3.部分案件降格处理，应当追究刑事责任的作劳动教养或其它治安处罚。基于各种原因，将本应继续侦查追究刑事责任的案件降格处理，劳动教养或治安处罚，无形中放纵了犯罪，这类案件约占0.9%。例如，LQ公安局刑拘的许某某故意伤害、毁坏财物案，许某某将王某某打成轻伤，将车辆砸坏，损失价值2万余元，因双方达成了刑事和解，公安机关作撤案处理。

4.部分事实不清案件，在法定期限内消极侦查，后自行撤案。该类问题在DC公安局较明显，约占刑拘未报捕案件的6.3%。例如，孟某等人诈骗案，公安机关将涉嫌电信诈骗的孟某等人抓获，并查获大量作案工具，涉案价值6万余元。后因未找到被害人将孟某取保，公安机关应对该案继续侦查，但却以情节显著轻微、不认为是犯罪作撤案处理。

5.公安机关侦查活动中存在的不规范问题。（1）取保候审、监视居住等强制措施法定期限届满未及时解除。犯罪嫌疑人刑拘后变更为取保候审或监视居住措施，直至取保候审或监视居住期满，案件仍未能侦查终结的，对犯罪嫌疑人所采取的强制措施未能及时解除。（2）侦查行为不规范。对犯罪嫌疑人刑拘后未在24小时内讯问、通知家属；讯问笔录存在单人签名、不记录起止时间、雷同笔录、笔录之间有矛盾等问题；讯问（询问）未成年人无法定代理人在场；对已收缴赃款赃物、收取保证金或作了罚款处理的案件，相关法律文书对此却没有记载，等等。（3）不依法终结案件。根据公安部办理刑事案件程序的相关规定，对依法不应追究刑事责任的案件应当予以撤销。但一些办案人员对刑事拘留后转作行政处罚或取保候审释放、满一年又未移送起诉的案件，不按法律终结程序作撤案处理，而是对犯罪嫌疑人长期“从挂”。

（二）产生上述问题的原因分析

1.侦查人员的人权保障理念较弱。一方面没有充分认识刑拘措施本身的严肃性和严重性，另一方面较少顾及被拘留人的心理感受，较少顾及刑拘给无罪的人所造成的身心伤害。“重打击轻保护”、“重实体、轻程序”、“有罪推定”等观念还不同程度存在。

2.部分侦查人员业务素能不能适应新《刑事诉讼法》的要求，侦查技能有待进一步加强。办案时对刑法条文生搬硬套、对司法解释不甚了解，在定性方面不能准确把握罪与非罪、此罪与彼罪的区别，在侦查取证方面不能及时有效地收集和固定客观证据，使部分刑事案件成为“烂尾楼”。

3.执法思想上有偏差，造成刑拘功能的“异化”。突出表现为“以拘代侦、以拘促赔、以拘维稳”。有的案件因侦查技术手段落后，将立案条件等同刑拘条件，一立案就刑拘，然后利用刑拘时间进行侦查。有的案件，如寻衅滋事案，不善于根据法理、情理做耐心细致的思想工作，把刑拘作为化解矛盾、平息事态的手段。

4.执法导向有偏差，考评机制不尽合理。出于维护稳定的需要，地方党委更多考虑的是对违法犯罪行为的“震慑力”，而公安机关为了体现“服务大局”，自觉不自觉地以保持对违法犯罪行为的“高压态势”为己任，因此，对公安工作的考评设置，多有量化指标，如规定基层队所，每周、每月要刑拘多少人才能达标，在一定程度上影响了执法办案质量。

5.经费保障机制不健全。由于经济欠发达，缺乏有效的经费保障机制，造成经费保障不足，促使办案部门“自挣自吃”、“以案养案”。先刑拘后取保，收取相当数额的保证金，而这些保证金一般情况下并不按相关规定退还。

6.检察机关对刑事拘留强制措施缺乏及时、有效的监督机制。刑事拘留是公安机关自行决定、自行执行、自行延长、自行变更的一种行政职能，整个流程在公安机关内部运作，尽管根据法律规定，检察机关可以对公安机关的侦查活动是否合法实施监督，但这些规定过于原则，缺乏操作性。司法实践中，对于公安机关刑拘未报捕案件，检察机关知晓的途径仅限于在办案中发现和当事人的申诉或反映，监督渠道不畅，且多为事后监督，缺乏有效的监督力度。

三、完善刑拘未报捕案件检察监督的建议

本次调研监督活动中，聊市检察机关采取“边调研、边监督、边规范”的模式，对发现的监督线索、类案问题及时通过立案监督、纠正违法、检察建议、联席研讨等手段和形式予以监督纠正，突出监督实效。目前，共发现立案监督案件线索122件，已监督立案19件33人、监督撤案53件，发出书面纠正违法93件次，发出检察建议书4份、建议移送起诉23件26人。同时，通过该模式，摸索并总结出一套行之有效的促进公安机关刑拘未报捕案件进一步规范的意见、建议。

（一）提高公安机关侦查人员业务素养，改革完善公安机关管理体制，切实保障刑拘案件质量

1.进一步提高公安机关侦查人员的素质和水平。要更新执法理念，使依法、公正、文明办案成为侦查人员的自觉行动；要进一步提高法律职业素质和办案水平，使侦查人员不断增强对法律条文的熟悉度，提高准确理解立法本意，正确运用法律规定的办案实践能力。

2.完善公安机关刑拘措施内部监督机制。公安机关法制部门要切实发挥审核把关职责，健全内部监督制约机制和责任追究机制。对于刑拘措施的适用和拘留期限的延长等必须严格按照《刑事诉讼法》的规定予以审批，否则要对责任人员进行追责。

3.改革完善公安机关管理体制，促进依法办案。要逐步改变当前政法机关的财政保障机制，实行“足额预算、全额保障”的办法，严格执行收支分离，确保“收支两条线”落到实处，切断执法办案和利益之间的联系。要建立科学、完善的工作考评考核机制，将数字考评转变为质量考评，客观、全面地评价执法办案行为。

（二）强化检察机关侦查监督职能，健全对公安机关刑拘措施的长效监督机制

检察机关作为国家法律监督机关，规范和改进公安机关刑拘措施的适用是其职责应有之义，必须通过有效地履行侦查监督职责，做到事前、事中、事后监督并举，实体、程序监督同步，从刑拘的起点到终点不遗漏、全覆盖地构筑侦查监督平台。

1.强化事前监督，建立公、检两机关刑事案件信息通报制度。知情权是制约检察机关有效开展侦查监督工作的瓶颈。目前，全市八个基层院均与公安机关會签了《关于刑事案件信息通报有关规定》，建立了刑事案件信息通报制度。各基层院侦监部门要加强与派驻检察室的协作配合，指导派驻检察室与辖区内的公安派出所建立刑事案件信息通报制度，保证检察机关及时掌握有关案件信息，实现对公安机关侦查活动的动态监督。

2.强化事中监督，探索建立刑拘案件专项备案审查制度。对公安机关拟采取刑拘措施的案件进行专项审查，从立案、适用及变更、解除强制措施、撤案等一系列关键环节上，适时介入审查，对存在问题或争议的案件，检察机关有权通过调阅卷宗材料、询问当事人、知情人、约谈办案人等方式对违法事项调查核实，对存在的问题及时通过纠正违法、监督立案、监督撤案、发催办函、建议更换办案人等监督方式进行监督。

3.强化事后监督，每年定期开展刑拘未报捕案件集中清理整顿活动。对不构成犯罪或轻微刑事案件监督或建议公安机关撤案；对犯罪事实清楚的轻刑犯罪案件督促公安机关及时移送审查起诉；对经过一定期限、犯罪事实仍无法查清、不致引起新的社会矛盾或涉法上訪的案件可以建议公安机关撤案；对变更刑拘措施不当的案件监督公安机关报捕。

（三）加强内外联动，形成监督合力，共同提高刑拘案件质量

1.加强党委政法委领导下的公、检、法三机关的协调配合机制。一是与公安机关建立个案协调机制，对于重大、复杂案件，公、检两家要加强联系，检察机关侦监部门应及时介入、引导侦查，以防出现因侦查取证不到位，导致案件无法处理的情况。二是发挥党委政法委的领导作用，探索建立政法委领导下的公、检、法等机关联席会议制度，通报交流各自工作，协调解决工作中遇到的新情况、新问题。

2.加强检察机关内设部门之间的联动、配合，变单一监督为“一盘棋”监督。检察机关侦查监督、公诉、监所检察、派驻检察室等部门，从刑事诉讼的不同环节，对公安机关的侦查活动行使法律监督职权，要进行内部整合，解决履行职能时各自为阵的现象，形成监督合力。要加强与监所检察部门的联系，及时掌握刑拘犯罪嫌疑人的收押、释放情况，发现其中可能存在的不严格适用强制措施、违法延长刑拘期限、超期羁押等现象。要加强与公诉部门的联系，对公诉部门受理案件登记进行查询，及时发现公安机关久侦不结、不按时移送起诉等情况。要加强与派驻检察室的业务对接，以开展公安派出所刑事执法专项监督活动为契机，建立健全与公安派出所信息共享、介入侦查、联席会议等长效监督机制。

注释：

[1]“刑拘未报捕案件”，是指公安机关对犯罪嫌疑人执行拘留后未向检察机关提请批准逮捕的案件。

[2]注：统计数据不含聊城市公安局刑事拘留案件数。