发达国家统筹城乡职业教育发展给我国的启示

【摘 要】统筹城乡职业教育是扶持农村发展的重要举措，是加快农村职业教育发展，提升职业教育整体水平的需要。国际经验显示，要实现城乡职业教育统筹发展，就要重点发展农村职业教育，发达国家除了法律法规、政策扶持和资金投入的倾向性等政策制度以外，都拥有完整的职业教育体系和多样化的职业教育服务功能。因此，可以从建设法律体系、放宽户籍限制、加大资金投入、改善培训系统、丰富培训内容、调整办学模式等方面来促进农村职业教育的发展，从而缩小城乡职业教育差距。

【关键词】发达国家 城乡统筹 职业教育 职业培训

一、发达国家统筹城乡职业教育发展的主要做法

要使城乡职业教育统筹发展，就要缩小城乡职业教育的差距，这就离不开政府的主导作用，政府可以通过制定政策和制度、整合资源等方式来重点推动农村职业教育的发展，使农村劳动力享受与城市居民平等的职业教育资源，从而从整体上提高农村劳动力水平，使劳动力结构得以优化。发达国家在统筹城乡职业教育发展的实践和探索中给我们留下了许多值得借鉴的经验。

（一）政府层面

1.政府通过系统完善的法律体系来保护农村职业教育的发展

由于农村职业教育在促进农村经济发展方面有着不可替代的作用，发达国家政府为了保障农村职业教育的发展，普遍做法是制定一套完善健全的法律法规体系。如，为了提高农村劳动力素质，美国国会于1917年颁布实施了《史密斯─休斯法》，该法明确要求农村地区的在校学生和校外青年必须接受职业技术教育，同时规定公立学校必须开展中等农村职业教育；[1]韩国政府为了解决农业后继无人的问题，颁布实施了《农渔民后继者育成基金法》和《农渔民发展特别措施法》，为培养农业后备人才提供了法律保证；[2]日本在城镇化进程中同样出现了大量农村剩余劳动力涌入城市的现象，为了保证城乡居民流动自由，使进城农民能在城市充分就业、稳定生活，日本政府颁布实施了《农业基本法》来缩小城乡劳动力在受教育和社会保障等方面的差距；[3]1983年，德国的《教育法》中也明确规定：凡要从事农业生产的人员必须在义务教育之后接受三年的农村职业教育，为农民在从事农业生产之前提供了相关知识和技能的保障。[4]这些系统而完善的法律体系，保障了农民的受教育权利，保障了农村职业教育的健康发展，促进了城乡职业教育的均衡发展。

2.政府通过政策扶持来推动农村职业教育的发展

发达国家政府在解决城乡职业教育发展不均衡的问题上，普遍采用加强对农村职业教育扶持力度的方法来使城乡职业教育统筹发展，提高职业教育的整体水平。如美国重视对弱势产业农业的扶持主要表现在：一是重视农村的基础设施和社会事业建设，二是政府对农业的直接扶持，三是制定相关政策确保农民收入的稳定和提高，正是这些对农业、农村、农民的扶持政策使得美国城乡职业教育相差无几；[5]挪威政府则通过制定向农村倾斜的长效机制来支持农村、农业和农民的发展；[6]日本政府为了缩小城乡差距，消除城乡居民收入差距，解决产业发展不均衡的问题，先后制定并实施了《农业基本法》和“经济社会发展计划”，日本还通过农业协会来帮助农民生活的各个方面。[7]

3.政府通过倾斜性的经费支持来保障农村职业教育的发展

城乡发展的不均衡，就要求各级政府通过各种手段加大力度帮助落后区域发展，其中，制定向农村地区倾斜的政策、加强对农村地区经费的投入和补助则是缩小城乡差距最直接、最有力、最切实的手段，职业教育经费向农村地区倾斜是发达国家在统筹城乡职业教育发展中的普遍做法。如日本，农村职业教育经费主要由国家和地方政府负责拨款，人们可以免费就读农林水产省管辖的农村职业学校；英国在教育经费总额增长不大的情况下保证用于农村职业教育的经费呈稳定增长的趋势；[8]德国政府通过《设立德国统一基金法》设立帮助落后地区发展的专用基金；[9]韩国政府在1980年制定了《农渔民后继者育成基金法》，支持涉农专业的毕业生创业，该法明确规定，对有创业意向的毕业生提供2000～5000万韩元的资金援助，年息仅为5%，要求5～10年内偿还；法国政府为了支持农村职业教育发展，由总理与各农业协会主席于1995年签署了《青年就业国家宪章》，宪章规定至少筹集34亿法郎基金支持农民教育培训和帮助农村职业教育毕业生创业。[10]

（二）职业教育举办主体层面

发达国家在工业化进程中也存在城乡发展不平衡的问题，但是多数国家除了政府制定并实施的一系列倾向农村的政策制度以外，还拥有完整的职业教育体系和多样化的职业教育服务功能。

1.具备完整的职业教育培训体系

要缩小城乡职业教育的差距，就需要有一个完整的职业教育体系，只有这样一个体系才能推动农村职业教育的快速发展，这是发达国家在统筹城乡职业教育发展过程中的共同经验。发达国家的职业教育体系完全能满足经济社会对各类技术技能型人才的需求，他们的体系既有初、中、高三层次之分，又有灵活的学制；既有正规的学校职业教育，又有非正规的职业培训，职业教育贯穿人的一生，符合终身教育的理念。同时教学内容注重实用性，教学方式注重实践性，既能适应社会经济发展对人才的要求，又能满足不同学生的需求。如澳大利亚的职业教育，层次上有初、中、高三级，形式灵活多样，有全日制，也有半日制、在职或利用业余时间学习等形式，可一次学完，也可分多次学完，主要由国家公办的培训和继续教育学院（TAFE）实施。[11]

2.提供丰富的职业教育培训内容

分析发达国家农村职业教育稳定发展的经验可以发现，他们都注重教学内容的选择，符合需求的教学内容是取得良好教学质量的基础，而良好的教学效果是农村职业教育快速发展的保障。因此，农村职业教育一方面要为农村培养后备人才，即职前学历教育；另一方面为新农村建设培养留得住的新型农民和为城市发展输送有一技之长的农民工，即职业培训。除此之外，农村职业教育还需为人们提供创业培训，这些都需要职业学校能够围绕市场、农业生产、经营、销售和农民需求来安排培训内容。如美国，农村职业教育的内容涵盖农业生产、经营、管理、投资，强调知识的应用、普及和推广培训，同时还针对农民创业对有关能力的需求进行培训，如创业能力、领导能力及团队合作能力等。[12]法国的农民培训既包括农业第一、二、三产业的培训，如基础知识的普及培训、新技术和新产品的普及和推广培训、农场的经营管理培训、农产品的加工和销售培训、良种培育技术培训、农业和园艺栽培技术培训、畜牧产业培训、农业经营设计与投资分析培训、农业情报培训、农机修理培训等，又有非农产业的培训，如汽车故障简易诊断培训，金融、税务、子女教育培训和论文指导培训等。[13]德国为了提高受教育者的文化素质，农民培训还设有哲学课程。[14]

3.采取多元化的职业教育办学模式

发达国家在统筹城乡职业教育发展过程中，普遍采用多元化的办学模式来满足人们的多样化需求，正是这些齐全的培训模式为留在农村的农民提供了农业农村发展需要的知识和技能，也为迁往城市的农民工提供了城市生活和企事业单位所必需的知识和技能，促进了农村职业教育的发展，缩小了城乡职业教育的差距。发达国家几乎毫无例外地存在着国家和私人一起办职业学校的现象，如日本实施农村职业教育的机构有国立学校、公立学校和私立学校。日本的高等农业院校和综合大学的农学部培养农业高科技人才，农业大学培养农业技术型人才，农业高等学校培养农业技能型人才，这三种均为学历教育，而就农预备学校则主要开展农民培训；[15]法国的农村职业学校中国立的约占1/3，地方办或民办的约占2/3。[16]

二、发达国家统筹城乡职业教育发展的启示

（一）加强法制建设，改变职业教育体系不健全的现状，保障城乡职业教育的地位平等

从发达国家的实践经验不难发现，一方面他们都非常注重立法，通过法律的形式保障农村职业教育的发展，从而达到城乡职业教育均衡发展。另一方面，也注意根据社会经济发展的不断变化及时调整更新职业教育法律，并做到适度超前，引领职业教育的改革与发展。而我国虽说也有不少法律法规涉及职业教育办学、管理、师资、设施设备等方面，但是直接以“职业教育”冠名的法律仅有1996年的《职业教育法》一部，而且现有的法律还存在一定的不足，因此，就我国现行的法律体系来看，还不能给职业教育的发展提供足够的保障。究其原因，我国现行法律存在以下不足：首先，缺乏完整性。就我国现有的职业教育法律而言，有关学校职业教育的规定多，有关职业培训的规定少；有关中等职业教育的规定多，有关高等职业教育的规定少。其次，存在滞后性。《职业教育法》颁布以来实施了17个年头，既无任何废止和修改条款，又无新的修正法案，且尚未配套建立与职业教育直接相关的单行法律法规，对政策扶持、资金保障、企业义务、师资保障和机构资质等现阶段职业教育发展迫切需要规范的内容，未能通过法律形式予以保障。[17]最后，针对农村职业教育的法律匮乏。改革开放以来，国家高度重视“三农”问题，制定了一系列促进农村职业教育发展的方针政策，但迄今为止，还没有一部农村职业教育单行法律。发达国家的经验告诉我们，要达到城乡职业教育均衡发展，关键是发展农村职业教育，这就必须要有相关法律作为农村职业教育发展的保障条件。因此，我国应当借鉴各国的成功经验，尽快制定职业教育相关法律，尤其是针对农村的职业教育单行法律法规，对教育经费的来源、企业和行业的参与方式、受教育者的权利和义务等内容加以明确规定，同时还要强化法律的执行力，做到有法可依、有法必依。一套完善的职业教育法律体系，既为政府制定相关职业教育政策提供法律依据，又从法律层面上对各级政府促进城乡职业教育均衡发展的职责、任务做出明确的规定，把促进城乡职业教育均衡发展上升到法律的高度。

（二）放宽户籍限制，改变城乡职教二元分割的现状，促进劳动力转移良性循环

城乡职业教育统筹发展能够促进社会资源的合理流动，有利于社会的公平正义和人才结构的均衡。但是，由于我国现行的城乡二元户籍制度的限制，导致工农业劳动生产率和城乡居民收入差距较大。依附在户籍制度上的就业权、教育权、社会参与权、社会保障权等附加值，也极大地限制了农村剩余劳动力的转移，进城务工的农民不能完全享受城市居民同等待遇，致使大量的剩余劳动力滞留在农村和农业中，从而阻滞了我国的城市化进程。而在发达国家，农民迁入城市几乎不受任何制度的约束，城乡劳动力呈自由流动的良性循环状态。因此，我们需要放宽现有户籍制度，打破地域界限，改变城乡二元的现状，有利于促进劳动力从农村向城市转移，从农业向非农产业转移，从而推进大中城市及其城市群的发展，推动我国城市化和城镇布局的合理化；也有利于促进职业教育资源在城乡之间有序流动和合理配置，可以让农村学生到城市接受职业教育，也可以让城市职业学校的教师到农村支教，帮助农村职业学校缓解生源、师资、设备设施等方面的矛盾，促进社会的公平公正；还有利于建立城乡统筹的就业制度，全面取消对农村劳动力就业的各项不合理限制，提高农村劳动力就业质量。

（三）加大资金投入，改变农村职业教育投入不足现状，提高职业教育的整体水平

目前，我国城市经济发达，职业教育发展步伐快，职业学校教学设施、仪器设备、师资队伍、图书资料等存量充足，不少省级、国家级重点、示范职业学校还有富余，部分教育资源得不到充分利用，有的甚至还存在闲置浪费的现象。而与城市相比，农村经济欠发达，不少职业学校经费匮乏，无力改善办学条件，再加上师资队伍薄弱、专业建设后劲不足，导致农村职业教育发展严重滞后，无法满足地方经济和社会发展对人才的需求。因此，职业教育作为一种准公共产品，国家政府首先应加大对职业教育的投入，尤其是要加大对农村职业教育的扶持力度，一方面，为家庭经济困难学生提供奖、助学金，并优先在农村地区实施免费职业教育。另一方面，为使职业学校为农服务有可靠的物质保障，各级政府还需为地方调整学校布局结构、整合教育资源加大资金投入，为职业学校提供为农服务所需要的物质设备、场所、基地等。

（四）改善培训系统，改变农民培训师资不足现状，缩小城乡职业教育差距

目前我国城乡职业教育师资存在较为严重的不均衡现象，师资队伍质量不高，在很大程度上制约了农村职业教育事业的发展和作用的发挥。以江苏为例，课题组在2012年7月份对江苏苏南、苏中、苏北的江阴、宜兴、泰州、南通、连云港、盐城等若干县区进行实地考察调查和问卷调查，结果显示，相当多地区的职业培训教师几乎百分之百来自中小学，不懂专业；而且，无论是教师还是管理人员，多半是教学水平比较差或者年纪偏大者。比如，如东社区教育中心校长平均年龄为53岁。通过对管理者调查问卷数据进行分析发现，认为师资“非常缺乏”的管理者占总数的14.5%，认为“比较缺乏”的占33.7%，两者累计占到了48.2%；认为“基本满足教学需要”的占32.5%；认为“能满足教学需要”的仅占12.0%；认为“数量够但质量不高”的管理者占7.2%。这也就意味着职业培训师资队伍的数量与质量建设都亟待加强。因此，各地农村职业学校应当以县为单位，建立一个既有理论教学能力，又有实践技能和指导能力，专兼职比例恰当的师资库。该师资库里面的专业教师可根据教学需要在全县范围内流动，使教师资源得到充分合理利用，同时学校也要支持在职教师参加所教专业高等学历考试，并定期制订教师继续教育计划；而兼职教师则可以聘请企事业单位、行业的专业技术人员、离退休高级技工、能工巧匠，弥补师资队伍的数量不足。

（五）丰富培训内容，改变培训内容与社会需求脱节的现状，满足社会对人才的需求

目前，毕业生就业难和企业招工难的矛盾说明，用人单位对技术技能型人才的渴求与对职业教育人才培养质量的不满形成了鲜明的对比，导致大量技术岗位空缺，大量职业教育毕业生却无法就业的现象，职业教育培养高质量技术技能型人才的功能受到了质疑。职业教育功能的错位主要表现在专业结构与人才需求结构的脱节，课程内容过于陈旧而未能体现行业技术的最新发展趋势，教学过程重理论而轻实践的传授，忽视学生职业能力、职业道德、职业心理的培养，人才培养质量低下等方面。据本课题组问卷调查显示：认为教学内容很有用的占总数的17.2%，认为部分有用的占60.4%，而认为教学内容没用的竟占总数的22.4%。由此可见，只有满足受教育者的实际需求，把培训内容与需求有机结合，才能把培训实实在在办好。因此，在培训开始之前，各职业培训机构应该先做社会调查，根据调查结果将内容进行分类汇总，了解受教育者的真实生产状况和产业需求，明确普遍急需解决的问题和个别存在的问题。以需求为出发点，制定扎实有效的实施方案，有计划地进行专业设置，合理安排培训内容、培训方式方法，从而真正提高培训质量。

（六）调整办学模式，改变就业渠道狭窄的现状，提高农村毕业生就业质量

城乡职业教育统筹是提高农村职业学校毕业生就业率和就业质量的需要。农村与城市相比，经济相对落后，信息不畅，导致农村职业学校的学生就业渠道狭窄，就业质量不高；毕业生就业难，又反过来影响农村职业学校的吸引力，导致出现招生难的恶性循环。因此，我们可以通过统筹，促成中心城市的市级职业学校与县级职业学校合作办学，发挥城市职业学校与当地企业的合作关系，为农村学校提供就业信息，帮助农村职业学校拓宽就业渠道，提高就业率和就业质量，为农村学生提供公平的教育机会，改善他们的生活水平，缩小社会阶层之间的差距。通过合作办学，实现市级职业学校、县级职业学校和学生三方“共赢”的格局，盘活现有职业教育资源，让城乡学生共享优质教育资源。

【注释】

[1][2][4][10]吕莉敏.国外农村职业教育促进新农村建设的经验及借鉴[J].职教通讯，2009（3）：77-78.

[3][8]唐智彬，石伟平.比较视野中的农村职业教育策略选择[J].中国职业技术教育，2010（27）：54.

[5][6][7]张晴，罗其友，刘李峰.国外城乡统筹发展的做法与经验[J].中国农业资源与区划，2009（4）：77-78.

[9]杨琳，张晨.转型期推进职教均衡发展的德国案例[N].中国教育报，2011-07-23.

[11]S Kilpatrick.Vocational Education and Training in Rural School：Education for the community[Z].Australian Association for Environmental Education，Tasmania.Tasmanian Branch.http：//www.eric.ed.gov/ericdocs/data/ericdocs2sql/content_storage_01/0000019b/80/16/c6/f3.pdf，2009-12-18.

[12][13][14][15][16]王春林.发达国家农民工教育培训政策的探析[J].湖北社会科学，2011（3）：47.

[17]方芳.我国职业教育法律体系之反思与重构[J].职业技术教育，2009（7）：11.

本文为2012年江苏省社会科学基金项目“城乡职业教育统筹发展研究”（11JYD016）、江苏省教育科学“十二五”规划重点资助项目“江苏城乡职业教育统筹发展制度配置的研究”（B-a/2011/03/009）的阶段性成果，项目负责人：马建富。

（作者单位：江苏理工学院教育学院）