促进产学研协同创新的财税政策研究——以安徽省为例

马克和

一、财税政策促进产学研协同创新的作用路径

一般来说，财税政策促进产学研协同创新的作用路径总是遵循“予则喜，夺则怒”的思路来展开，即财政补贴政策更容易让协同创新主体接受，税收政策（除了减税或免税待遇）更容易被纳税人所拒绝。

（一）财政支出政策促进产学研协同创新的作用路径

从财政支出（财政补贴）角度看，财政政策促进产学研协同创新的逻辑起点是明确补贴对象，落脚点是提高产学研协同创新积极性；中间目标是尽可能降低产学研协同创新成本、提高产学研协同创新利润，终极目标是提高整个社会的产学研协同创新综合水平、提高产学研协同创新利益体积极性，载体是产学研协同创新主体——高校、科研院所、金融机构、生产企业、销售组织等。据此，财政支出政策促进产学研协同创新的作用路径可以简述为：确定财政补贴对象→确定财政补贴规模→直接降低协同创新主体的经营成本→增加协同创新体的经营收入→提升产学研协同创新积极性→推动产学研协同创新→实现产学研协同创新目标。路径图可见“财政支出促进产学研协同创新的作用路径”。

从提高协同创新体税后利润角度看,基于协同创新体现有收入水平考察，政府免费提供的财政补贴，因其享受免税待遇，能够在一定程度上增加协同创新体的税后利润，进而提高涉及到产学研协同创新行为的相关经济行为主体参与积极性，推动社会各界共同实现产学研协同创新目标。

图1 财政支出促进产学研协同创新的作用路径

从降低协同创新体经营成本和风险角度看,投资风险的存在，使经济行为主体出于规避风险考虑有降低投资的可能。由于产学研协同创新出现的时间相对较短，协同创新过程中出现风险和损失的概率相对较高，这并不符合经济行为主体的行为准则——追求经济利益最大化、风险损失最小化。因此，一般意义上的经济行为主体对风险系数相对较高的产学研协同创新并不具有投资积极性。基于此逻辑，财政支出的出现，无疑会在一定程度上让地方政府或地方财政代经济行为主体承担了部分经营风险，使投资风险在各经济行为主体间的分担更为合理，有效经济行为主体的投资风险预期，推动经济行为主体更为积极地投资产学研协同创新。

财政补贴政策是对协同创新体有协同创新 “协同创新思路→协同创新方案→协同创新实施→协同创新成果”全环节进行补助，既可能是事前补助，也可能是事中补助，更有可能是事后补助，原则上讲应该是一种外部诱导政策，其潜在的负面影响是导致受惠实体产生一定的依赖思想和情节，使财政资金的使用效率受到一定程度的影响。这就需要我们从另外一个角度去思考产学研协同创新的促进手段，这个手段便是税收。

（二）税收优惠政策促进产学研协同创新的作用路径

财政支出作为“予”的角色而存在，税收则是以“夺”的角色存在。如何在“予”和“夺”这两个角色中间进行有效的选择，成为各级政府在支持产学研协同创新过程中必须解决的一个重要课题。税收优惠政策作为一项税式支出，强调在既存税收制度背景下，通过实施有计划的减税政策，使税收负担得到实质性下降，进而增加纳税人的投资、消费积极性。为促进产学研协同创新有效发展，贯彻执行税收优惠政策也成为各级政府惯用手段。

基于税收优惠视角考察，税收政策促进产学研协同创新的作用路径如下：确定税收优惠政策实施对象→确定受惠规模与种类→降低经营成本→提高协同创新体的经营利润→推动产学研协同创新→实现产学研协同创新目标。路径图可见“税收优惠政策促进产学研协同创新的作用路径”。

图2 税收优惠政策促进产学研协同创新的作用路径

从降低协同创新体生产经营成本角度看，不同类型的税收优惠政策和税收优惠规模会使协同创新体的税负降低程度不等。减少税基、降低税率，能直接减少协同创新体的税收负担，降低生产经营成本，增加经营利润；反之亦然。

从协同创新体利益生产机制角度看，不同种类的税收优惠政策将导致不同规模的税收优惠待遇。以企业所得税为例，只有经济行为主体经济利润存在时，经济行为主体才会缴纳企业所得税，如果没有经济利润，则无需缴纳企业所得税。但如若协同创新体有增值税或营业税应税行为时，则达到起征点，不管创新体是否盈利，按照税法规定都应缴纳一定规模的增值税或营业税。鉴于此，不同税种所包括的税收优惠政策，对协同创新体的利益影响也不一样。但实施税收优惠政策，其最终的目标是降低创新体税负、增加创新体利润，它的实施能在一定程度上推动协同创新的迅速发展和壮大。

需要注意的是，只有协同创新体存在生产经营行为，且符合国家政策需要，才能享受到税收优惠政策，这就促使协同创新体必须开展实质性协同创新行为，这是一种内在激励机制。与财政扶持政策相比，税收手段强调有所作为才能享受到一定待遇，能实质性促进协同创新体的生产经营行为有效开展。

二、促进安徽省产学研协同创新的财政政策研究

产学研协同创新需要政府予以适当的 “予”——适当的财政补贴，毕竟产学研协同创新具有显著的正外部效应。依据一般的经济学理论，正外部效应产品或者行为需要政府适当引导和支持。考虑到安徽省当前尚未出台针对性较强的产学研协同创新财政支出政策，我们从以下几个方面来展开研究：

（一）产学研协同创新财政补贴原则

1.强化行为性扶持，弱化对象性补助原则

只有真正开展了产学研协同创新，才予以财政补贴，不以科研单位或企业实体作为财政补贴对象。这个原则主要是考虑到财政补贴容易让受惠者产生一定的依赖思想，为了有效抵制这种依赖，必须在制度设计上有所考虑。

2.强化协同性扶持，弱化单一性补助原则

协同创新，强调的是多个创新体的合作和攻关，是集体力量。因此，财政补贴必须强化对协同的扶持，弱化对单一个体的补助，通过财政补贴政策来推动社会各界开展产学研协同创新。

3.强化前瞻性扶持，弱化一般性补助原则

产学研协同创新的目的是提高科技创新水平，提高产业竞争力。财政补贴应当引领前瞻性科研活动的开展，促进科技领军能力的提升，而不应该频繁开展一般性补贴、撒胡椒面。

（二）产学研协同创新财政政策建议

依据产学研协同创新财政补贴原则以及产学研协同创新的基本内涵，我们提出以下政策建议：

1.实施产学研协同创新体专项财政补贴计划

按照产学研协同创新财政补贴原则，对符合以下横向产学研协同创新方向的予以专项补贴：国家科技专项计划项目、市科技专项计划项目、产业发展科技孵化项目、知识产权专项扶持项目等。在确定产学研协同创新机制、签订相关项目合同后，对协同创新项目启动后，按立项启动、中期检查、后期追踪三个阶段分别按3:4:3分期进行财政补贴拨款。

就纵向补贴而言，财政专项补贴计划分为立项启动专项补贴、协同创新科技攻关补贴与银行贷款利息补贴、创新品推广运用专项补贴。立项启动专项补贴，主要运用于协同创新体运转时的专项扶持，目的在于扶持创新体能快速走上科研创新道路。为了使立项启动资金使用效率达到最大化，同时规避个别企业或者协同创新体套用财政资金，在结合其他省份经验做法的基础之上，建议资助比例不能超过注册资本10%。协同创新存在的根本目的是在于实现科技攻关、提升科技竞争力，因此，对协同创新体的联合科技攻关行为进行一定的财政补贴是必行之路。联合科技攻关是产学研协同创新的技术标的，从心理学和政府财政支出压力角度考虑，此项财政补贴力度不能超过协同创新品研发成本的20%。考虑到协同创新体的经营压力，对协同创新体的银行贷款利息财政可以根据收支压力进行适当的补助，补助区间为创新体银行贷款利息总额的20%—100%。创新品推广运用专项补助，主要运用于创新体推广创新品的消费补助，补助标准不得高于创新品研发成本的20%。结合纵向补贴与横向补贴相关内容，可以得出纵向补贴与横向补贴标准表：

表1 纵向补贴与横向补贴标准表

积极推进产学研协同创新的收费制度，降低产学研协同创新的运行成本。产学研协同创新需要一个类似于企业性质的协同创新体作为技术研发、产品生产、产品销售等行为的载体。要实现协同创新体的合法有效运行，就必须进行注册登记，并按规定缴纳各种管理费。但协同创新体又不同于一般意义上的企业，它是非盈利组织与盈利性企业出于创新目标而组建的一个联合体，对它的收费制度也自然特殊。

（1）减免部分政府收费项目

尽管名称查询费、电子营业执照、公告费等费用目前处于免费状态，但诸如工商执照工本费、工商注册登记费、税务登记费、公章雕刻费（公章、法人章、股东章、财务专用章、发票专用章）、组织机构代码费等费用正常征收，费用总额少则1500元，多则19000元（按经营实体注册资金规模分别核算），增加了协同创新体的财务负担，尤其是非营利性组织的财务负担。鉴于此，减免部分政府收费项目在所难免。减免标准如下：属于政府提供纯社会公共服务、咨询类的，予以免除，如注册登记费、税务登记费、组织机构代码费等；属于政府提供文本说明类的，如工商执照工本费、公章雕刻费，则按减50%征收。

取消部分收费项目，如增加协同创新体负担的价格调整基金、达到环保标准后继续征收的排污费、河道工程修建维护费等。

（2）对非政府组织或单位的收费进行财政补贴

非政府组织收取的费用，如银行、会计师事务所收取的费用，是市场化运作的结果，政府不宜利用其行政管理权力直接予以减免，宜采取财政补贴的方式来进行费用补贴。如银行开设临时验资帐户并出具验资报告，政府可以按基础费用（包括开验资账户费用和确定询证函费用）按50%予以补贴；会计师事务所出验资报告，按照收费标准（基本收费标准为500元）50%予以补贴。

3.实施针对产学研协同创新从业者的财政补贴计划

产学研协同创新站在科研最前线，其收益与风险具有相对一致性，为了确保协同创新有相对稳定、研发力量精干等从业人员，在借鉴其他省份制度执行经验基础之上，对从事产学研协同创新的相关人员建议执行以下财政补贴计划：

（1）发放适当的生活补贴

在协同创新体建立之初，专职研究人员收入可能来自于两个方向:一是原单位发放的少量基本工资，二是协同创新体发放的薪酬。就前者而言，因为主要工作岗位发生变化，其基本工资相对较低；就后者而言，协同创新体尚未充分盈利，不具备充分补贴从业人员工资福利的条件。因此，针对协同创新体从业人员发放适当的生活补贴，也是促进产学研协同创新发展、激发协同创新从业人员工作热情的一个重要手段。由于各地经济发展水平不严格一致，建议以各地最低工资水平发放。

（2）发放适当的安家补贴

过去几年，各地陆续开展了以人才房作为核心内容的人才保障性住房建设，但这项政策有违背国家住房制度的嫌疑，为了有效规避这个问题，同时为了更好地吸引产学研协同创新人才，可以对相关从业人员发放适当的安家补贴。考虑到可能的人员流动性问题，建议分月发放，杜绝一次性发放政策。补贴标准为各地最低生活保障。

三、促进安徽省产学研协同创新的税收优惠政策研究

财政补贴政策属于典型的外部诱导政策，在一定程度上容易导致协同创新体产生依赖心理，而税收优惠政策属于内部激励政策，能有效规避财政补贴潜在负面影响。基于此，完善产学研协同创新的税收优惠政策是安徽省当前促进产学研协同创新发展的一个重要选择。

（一）针对创新主体的税收优惠政策

1.适度降低协同创新实体参与高科技企业认定的门槛

实施高科技企业门槛界定的目的是有效促进高科技企业的发展。被认定为是高科技企业后，相关实体将享受到增值税、营业税、企业所得税等各项税收优惠政策，企业税负将有一个显著下降过程。产学研协同创新是产、学、研、政、介、金等部门通力合作的过程，除了政府、高校（含科研院所）等部门没有必要享受税收优惠政策以外，其他参与主体必然有享受税收优惠政策的可能。为了营造全社会共同参与产学研协同创新计划，在条件允许的条件下，建议省相关部门适度下调产学研协同创新企业实体的高科技认定门槛。

2.实施特殊的税收返还制度

从皖北各市招商引资政策来看，对既定产业实施特殊的税收返还政策是扶持某项产业、行业发展的一个重要手段。产学研协同创新所涉及到的各个经济利益主体，因产学研协同创新符合国家政策发展需要、顺应国家行业发展需求，可以在一定标准内享受到地方留成返还待遇。

基于企业所得税角度，延长现有优惠政策年限，将企业所得税地方留成返还执行“两免三减半”标准。“两免”是企业所得税地方留成前两年全部返还给协同创新体，“三减半”是企业所得税地方留成后三年减半返还给协同创新体。需注意的是，一般企业所得税优惠政策也适用于产学研协同创新体。我们的观点是在这些政策基础之上，配套使用“两免三减半”政策。

基于增值税和营业税角度，延长现有优惠政策年限，执行“一免二减半”标准。“一免”是第一年地方留成全部返还给协同创新体，“二减半”是第二年和第三年执行地方留成减半返还政策。

3.比照其他高科技企业执行相关税收优惠政策

以印花税、土地增值税、进口环节增值税、城镇土地使用税等代表的的税种，在促进产学研协同创新方面，可以比照高新技术企业的税收优惠政策来执行，不主张出台专门的税收优惠政策，以便于税收制度保持简单一面。

以加计扣除、加速折旧、技术转让为代表的财务核算计划，产学研协同创新体可以采取类似于创投企业、高新技术企业、小型微型企业税负核算办法，进行税务处理。

4.提高协同创新人员福利支出财务扣除比例

建议将协同创新人员职工教育经费税前扣除比例由2.5%提高到10%，超过部分准予在以后纳税年度转结。

“五险一金”据实扣除，减轻协同创新体的企业所得税税负。

5.对产学研协同创新过程中的银行、保险的相关业务予以免税处理

出于支持产学研协同创新考虑，相关银行、保险开展的贷款、融资、保险业务可以从应税收入中据实扣除，以降低银行、保险业的营业税负担，提高银行、保险等行业参与产学研协同创新的积极性。

（二）针对协同创新人员的税收优惠政策

在针对协同创新人员执行财政补贴政策的基础之上，为进一步激励相关人员继续协同创新，建议执行以下税收优惠政策：

1.继续执行个人所得税地方留成返还政策

在确已征收个人所得税的前提下，比照企业所得税地方留成返还政策，实行个人所得税地方留成返还“两免三减半”政策，支持协同创新人员从事相关研发、管理工作。此政策的执行，不影响高新技术企业执行所得税优惠政策，如从获利年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。

2.支持从业者个人进行技术服务的营业税优惠政策

在协同创新框架内，建议对个人从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税。

3.减免个人所得税税负政策建议

在协同创新框架内，高等学校（含科研院所）以股份或出资比例等股权形式给予个人奖励，获奖人在取得股份、出资比例时，免予缴纳个人所得税。出让股份的个人，在取得收入时减半征收个人所得税。

考虑到个人所得在既定时间段有波动性和未来不可预知性，允许协同创新参与者灵活、分期缴纳个人所得税。如有长期离开居住地或收入不可持续，则在收入取得中断时，按照个人所得税一般规定征收个人所得税。