乡镇债务的成因及其影响：来自浙江省微观数据的证据

马海涛 刘 畅

一、引言及文献综述

在基层治理问题的研究中，乡镇债务始终是一个绕不开的话题。第二次全国农业普查数据显示，全国乡镇2006年年末债务余额为3925.9884亿元，平均每个乡镇负债1129.59万元，占当年财政总收入的62.4%，占当年年末资产总额的52.68%，①乡镇财政负债率远高于中央、省、市和县四级政府。部分地区的乡镇政府财政状况已经到了濒临崩溃的程度，如果不加以解决，必将直接动摇中国社会稳定的基础。

关于乡镇债务成因的研究文献众多，笔者将其主要观点归纳为以下三大类：

1.历史遗留问题和庞杂事权带来的沉重支出压力。上世纪80年代末到90年代初，各地一哄而上投入了大量资金开办乡镇企业。随着90年代中后期经济环境发生变化，乡镇企业纷纷破产解体或者改制，使得乡镇财政积累了大量债务（贾晋，2008）。随后的普及九年义务教育、乡镇撤并等大规模运动无一例外，都给乡镇财政留下一系列的债务。此外，在现行的政府间事权划分之下，乡镇级政府负担沉重。以浙江省为例，乡镇财政支出范围被确定为“包括乡镇组织正常运转的行政管理费等支出，文教科卫、支农支出、社会保障和社会福利、计划生育、公共设施维护等乡镇社会事业支出，经济发展支出，以及其他支出。”②相较于乡镇财政极为有限的收入来源，支出范围不可谓不大。除了制度明确规定的支出事项之外，临时性的支出事项对乡镇财政的冲击更大。上级政府出台的各项政策，往往要求乡镇政府配套落实，普及九年义务教育达标、新农村建设、基层党建工作、“村村通工程”以及近年来的基层维稳等事项均给乡镇政府带来巨大压力。周飞舟、赵阳（2003）基于江西、河南个别乡镇的案例分析认为，地方教育支出负担沉重是乡镇财政负债的原因之一。黄家瑞（2009）基于对浙江省余姚市乡镇债务的调查数据认为，开办工业园区、城镇化进程中超前的基本建设以及新农村配套建设是乡镇负债的主要原因。庞杂事权带来的直接后果是，乡镇财政供养人员膨胀，人员膨胀进一步导致乡镇财政支出刚性。朱忠明（2004）提供的数据显示，2002年浙江省乡镇财政总支出中人员经费为75.78亿元，占乡镇本级当年一般预算财政支出的74.96%。乡镇财政基本上没有活动余地，任何小的支出冲击都可能迫使乡镇政府举借债务。

2.财政集权改革导致的乡镇财力不足。“分税制”改革以来，财政体制的主要特征是“收入集权、支出分权”（刘畅，2013）。2001年所得税分享制度改革是“分税制”改革后又一次以财政收入集权为特征的财政体制变革，地方各级政府在重构地方政府间财政关系的过程中仿效中央政府做法集中财力，县域经济体内财力向县本级集中（罗丹、陈洁，2009）。农村税费改革给乡镇财政带来的直接影响是，预算内收入比重上升但总财力水平下降。（王宾、赵阳，2006）尽管转移支付资金能够部分缓解乡镇财政窘迫的状况，但在财政资金“大上大下”的过程中，县级对乡镇财政的控制力度显著增强。乡镇财政状况较改革前恶化，改革的不利影响在富裕地区表现地更为严重（刘浩淼等，2007）。

3.上级政府干预以及不合理的乡镇干部政绩考核体系带来的激励有偏。中国的行政体制始终是高度集权的，“上面千根针，下面一条线”的压力传导模式最终使乡镇政府承担了整个官僚体系施加的压力。乡镇政府需要应对各项检查评比任务，落实中央政策和各级党政机关文件精神，乡镇领导干部需要在很短的任期内突显自己的政绩以期获得晋升。谭秋成（2004）认为，在考核任命制的乡镇官员选拔体制下，上级政府不断榨取制度租金，迫使乡镇政府大量投资于高风险的项目，进而积累了大量的债务。代理人责任对上不对下的乡镇治理结构导致财政监督机制缺失，乡镇财政面临预算软约束。为了硬化这种预算软约束，目前采取的办法不是构建基层稳定和治理的长效机制，而是通过“乡财县管”等技术手段进一步挤压乡镇财政的独立空间。刘浩淼等（2007）将财政管理中上级政府对下级政府自由度的控制视为乡镇财政运行过程中的一项基本矛盾。乐观者认为，这种“倒逼”和“反倒逼”之间的博弈可能促使各级政府间的关系向良性互动发展，最终改善农村治理水平（李芝兰、吴理财，2005）。甚至有学者认为在资源禀赋较差的地区，应当进一步加强对乡镇财政的管控力度（吴建南等，2008）。

对于乡镇债务可能造成的影响，宋洪远等（2004）认为适度负债有利于乡村发展，过度负债损害乡村发展的可持续性。陈彩虹、陈东平（2012）通过 103个乡镇2007年的截面数据发现，乡镇债务对乡镇投资性支出的促进作用。

现有的乡镇债务问题研究大多具有一个共同的缺陷：缺乏细致的经验证据作为支撑，多数研究是从理论层面或者个别调查案例的视角来研究乡镇债务问题。数据获取困难是制约我国乡镇债务问题经验研究的最主要瓶颈。第二次全国农业普查虽然对全国乡镇债务数据进行了一次全面的清查，但这一普查的微观大样本原始数据始终无法获取。各地已经出版的第二次全国农业普查资料都是对乡镇债务按照县市加总后的数据，其样本量有限，并且容易受到加总偏误（aggregation bias）的影响。为了解决这一问题，作者通过搜集各种公开出版数据，初步构建了一套“浙江省乡镇微观数据库”。本文将以此数据库为基础，对乡镇债务的成因及其影响问题试作初步研究。

二、浙江省乡镇债务及“浙江省乡镇微观数据库”基本情况

根据朱忠明（2004）转引自浙江省乡镇财政决算报表和浙江省审计厅乡镇财政综合审计报告的数字，截至1998年年末，浙江省乡镇累计负债25.61亿元。浙江省农村财政研究会课题组（2008）披露，2000年年末浙江省乡镇政府负债规模为45.57亿元。

2002-2004年间，浙江省先于全国开展了取消农业税的改革。在没有取消农业税之前，由于税源分散征收成本高，许多乡镇实际上并没有征收农业税，而是采取了由乡镇财政垫付的办法。因此，取消农业税对浙江省乡镇财政的影响不大。与之相比，2002年开始实行的所得税分享制度改革对乡镇财力的冲击更为明显。如表1所示，实行改革的第一年，县乡两级财政因为体质改革净减少的财力占当年一般预算收入的比重达到18.78%。

表1 所得税分享制度改革对浙江省县乡财力的冲击

随着农村税费改革的不断推进，到2003年1月1日为止，浙江全省的各项乡镇政策外收费、农村教育集资和乡统筹费全部取消，农村教育费用筹资渠道发生了根本性的变化。2003年底，浙江省乡村学校校舍建设累计负债13.62亿元，弥补教育经费缺口累计负债1.44亿元 （浙江省农村财政研究会课题组，2008）。在以上各项改革全面推行之后的2004年和2005年，乡镇（不包括各社区居委会和街道办事处）债务总额分别增至74.08亿元和80.26亿元③。从表2提供的数据我们可以看出，浙江省乡镇债务资金的来源相对分散，但用途集中，主要投入到了基本建设和教育领域。

表2 2005年年末浙江省乡镇债务资金来源及其用途

为了对浙江省乡镇债务问题进行更为细致的实证研究，笔者基于已经公开出版的《浙江省乡镇年鉴2000》、《浙江省乡镇街道年鉴 2002》、《浙江乡镇统计年鉴（2004-2006）》、《浙江财政年鉴（2002-2006）》、《浙江统计年鉴（2002-2006）》、《全国地市县财政统计资料（2001-2005）》和浙江省各市县统计年鉴等资料构建数据库。数据库以2005年为基准年对2001-2005年间的乡镇行政区划调整进行了处理，极少数涉及到村一级的行政区划变动因为资料有限，无法进行调整，好在这些局部变动对样本数据的影响不大。街道办事处虽然在行政上与乡镇同级，但它们实际上是城市市区的一部分，并不具有传统意义上乡镇政府的功能，也没有独立的财政。因此，数据库中的样本不包括街道办事处。经过处理，笔者最终得到的是2001、2003-2005共4年1251个乡镇的平衡面板数据，初步构建起了一套“浙江省乡镇微观数据库”。

数据库中仅有2004和2005两个年度报告了乡镇债务余额情况，这一指标是本文关注的重点。由于乡镇政府具有瞒报债务的动机，有必要对乡镇债务数据的质量进行审查。在样本时间段内可比的浙江省乡镇债务数据共有三种不同来源，其分地市债务总量数据如表3所示。

表3 三种不同来源的浙江省乡镇债务数据比较

三项数据来源中，第二次全国农业普查提供的数据可能最为准确。将“浙江省乡镇微观数据库”与之进行比对后发现，在统计口径不包括街道办事处的情况下，各市2005-2006年年末债务余额数据的变动幅度均在合理范围内。因此，本文所建立“浙江省乡镇微观数据库”的数据很大程度上是可信的。尽管可能存在漏报和少报，但在没有更好的数据库可供使用的情况下，本文将主要利用 “浙江省乡镇微观数据库”进行研究。

数据库中许多指标初始数据存在为0或为负值的情况，如果进行普通的对数变换，将会出现样本删失。因此，根据Ramirez et al.（1994）和 Chen（2013）的建议，本文对这一部分指标进行反双曲正弦 变 换 （Inverse Hyperbolic Sine Transformation，IHS 变换）：

进行这一变换后，函数在除了0附近的区域以外近似于ln(2x)，从而使得模型估计系数与普通的对数变换具有相似的经济意义。由于2001年指标缺失情况极为严重，本文只利用了其中部分指标，表4中报告的是此项研究用到数据库中变量的定义及其2003-2005三年数据的描述性统计量。

表4中有如下几个指标需要进行额外的说明：（1）各乡镇因取消教育费附加损失的预算外收入系根据 《中国教育经费统计年鉴2002》提供的2001年浙江省分县人均征收的教育费附加占农民人均纯收入比重和 《浙江省乡镇街道年鉴2002》提供的2001年分乡镇农民人均纯收入和人口数据估算，市辖区乡镇的数据缺失；（2）2003年，乡镇财政供养人口中教师所占比重为81.20%④，因此专任教师人数可以作为当年乡镇财政供养负担的代理变量；（3）财政可支配收入指的是乡镇财政扣除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金；（4）对乡镇转移支付数据是通过全口径预算内财政收入减一般预算财政收入得到的，负值表示该乡镇财政净上解收入；宁波市为计划单列市，财政体制变动指标中该市的样本缺失；（5）财政支出包括了上交国税和上级财政的收入，并不能准确表示乡镇的实际财政支出水平，但可以反映其财政支出压力；（6）实际利用外商投资额采用当年人民币兑美元年平均汇率换算为以人民币计价；（7）所在县（区）人均财力水平指标中一般预算可支配收入指的是包括转移支付等在内的全口径一般预算收入扣除各项上解后的部分。

表4 模型中用到的主要变量定义及其描述性统计量

三、主要实证发现

如本文之前部分所述，2000-2005年间，浙江省乡镇债务规模出现了一次较大幅度的增长，这使得我们很自然地将这一时期发生的财政体制变动和农村税费改革与乡镇债务筹资联系起来。本文首先使用二值选择变量表示乡镇财政是否举债，采用probit模型进行估计。为了缓解内生性问题，所有变量均作滞后一期处理。控制乡镇特征和所在县特征的变量被逐步加入，回归结果如表5所示：

在模型a和模型b中，取消农村教育费附加和财政体制变动都促使乡镇举债。但在控制了乡镇特征和所在县特征的有关变量后，取消农村教育费附加的估计结果不再显著。进一步考察的结果表明，模型e和模型f中财政体制变动的边际效应分别为 0.0092和 0.0381，均在 1%水平上显著。⑤

所得税分享制度改革后带来的转移支付净增加显著促进了乡镇举债冲动，这一结果与我们的直觉不同，可能与当前的转移支付制度有关。由于县（区）与乡镇财政间规范的一般性转移支付体系并未完全建立起来，一般性转移支付所占比重不够大，大量转移支付资金是以项目为载体，通过专项转移支付下拨到乡镇的。专项转移支付通常要求乡镇政府进行配套，并对资金用途进行诸多方面的限制。乡镇政府为了争取到专项转移支付资金，不得不通过借债的方式筹措配套资金。以浙江省余姚市为例，梁弄镇对余梁公路的配套资金为1100万元，占2005年债务余额的61%；小曹娥镇对南北大通道的配套资金为3000万元，占2005年债务余额的比重高达81%（朱建璋，2006）。通过实证研究本文得出的结论是，2001年以来的财政体制变动是乡镇负债的一个重要诱因。

表5 乡镇债务筹资倾向决定因素的实证结果

本文接下来将进一步研究举债乡镇债务规模的决定因素。通过散点图（图1、图2）我们可以直观地观察到，取消农村教育费附加和滞后一期财政支出水平与举债乡镇债务规模之间具有正向关系。根据Hausman检验的结果，本文选择面板随机效应模型（RE），与之前的部分一样，控制乡镇特征和所在县特征的变量被逐步加入，回归结果如表6所示。

图1 取消农村教育费附加与乡镇债务规模散点图

图2 滞后一期财政支出水平与乡镇债务规模散点图

表6 乡镇债务规模影响因素的实证结果

受到共同经济发展情况与政策作用的影响，位于同一个县级行政区域内的乡镇模型随机扰动项之间具有相关性。使用县（区）级层面的聚类稳健标准误正是为了解决聚类面板数据中的序列相关问题（Arellano，1987），实际聚类个数为 56，符合 Angrist and Pischke（2009）提出的稳健推断标准。在控制了乡镇特征和所在县特征后，乡镇债务规模主要受到取消农村教育费附加造成的收入损失与财政支出压力的影响。模型i估计结果显示，滞后一期财政支出水平每提高1%，乡镇债务规模平均提高0.4%，取消农村教育费附加对乡镇债务规模的影响程度与之相当。

接下来将要研究乡镇债务的影响。由于乡镇债务的存在本身左右着乡镇财务状况，对乡镇财政支出、乡镇固定资产投资等均有直接影响，使用普通的回归模型识别因果关系难以规避内生性问题。因此，本文基于Neyman-Rubin反事实框架，采用倾向值匹配（Propensity Score Match，PSM）的方法构造拟随机实验解决内生性问题。

倾向值匹配首先需要估计样本乡镇举借债务的倾向值，本文在第一组模型中实际上已经完成了这一工作。我们采用模型e估计倾向值（实际上，使用面板probit方法估计的模型f亦可），然后对样本进行倾向值匹配。匹配的结果表明，用于预计倾向值的各协变量均能通过匹配平衡性检验，⑥倾向值的共同支撑（common support）域为[0.3076732，0.9918456]。

为了使估计结果更加稳健，根据郭申阳等（2012）的建议，分别采用三类不同的匹配方法核匹配 （Kenel PSM）、局部线性回归匹配（LLC PSM）和最近邻匹配（NN PSM）来估计乡镇债务对处理组（举债乡镇）的平均处理效应（ATT），回归结果如表7所示。

表7中的实证结果表明，乡镇债务能够显著扩大乡镇财政收入中预算外收入的比重，提高财政可支配收入，促进乡镇固定资产投资，但对提高乡镇农业支出水平和农民人均收入均无显著作用。

表7 乡镇债务对举债乡镇财政状况、固定资产投资和农民收入影响的实证结果

共同支撑域内的1790个样本中，共有725个样本报告当年公路里程增加，表明该乡镇进行了交通基础设施建设。为了检验基础设施建设与乡镇债务之间的关联性，本文还对两个分组样本估计了平均处理效应。限于篇幅，只报告了Kernel PSM和NN PSM两种匹配方法的结果，如表8所示。

表8 分组样本估计结果

从整体上来看，两个分组样本回归中，进行了交通基础设施建设的样本估计结果相对更为显著，表明交通基础设施建设可能是乡镇债务影响各因变量的一种方式。固定资产投资的估计结果不再显著，乡镇固定资产投资中一个很重要的部分就是对交通基础设施的投入，以是否有公路里程增加作为标准进行分组对这一估计结果存在干扰。

四、结论性评述

本文利用“浙江省乡镇微观数据库”，对乡镇债务的成因及其影响进行了较为全面的实证检验。计量结果表明：（1）2001年以来的财政体制变动是乡镇负债的一个重要诱因；（2）乡镇债务规模主要受到取消农村教育费附加造成的收入损失与财政支出压力的影响；（3）乡镇债务能够显著扩大乡镇财政收入中预算外收入的比重，提高财政可支配收入，促进乡镇固定资产投资，但对提高乡镇农业支出水平和农民人均收入均无显著作用；交通基础设施建设可能是乡镇债务影响上述变量的一种方式。

尽管本文的实证结论具有较强的稳健性，但必须承认的是，本文得出的结论仍具有很大的局限性。浙江省属于乡镇财力水平较高、负债率较低的地区，第二次全国农业普查表明，其2006年的乡镇债务收入比为12.79%，在内地31个省市自治区中仅高于西藏和青海两个最不发达地区。因此，本文基于浙江省数据得出的实证结论在全国范围内是否成立，仍有待建立起一个更具代表性的数据库做进一步研究。

浙江省对乡镇债务情况的监管和控制相对比较严格，但从后来的发展情况来看，截至2011年年末，乡镇政府负有直接偿还责任的债务余额349.98亿元⑦，乡镇债务规模的膨胀并没有得到根本性遏制。

农村税费改革无疑对减轻农民负担、提高农民收入具有积极作用（汪伟等，2013），并且提高了农村税负公平程度（尹恒等，2009）。但我们必须注意到，随着农民负担的减轻，部分地区乡镇基层公共物品供给质量较农村税费改革实施前有所降低。对农民家庭而言，负担的减轻与农民获得公共服务水平下降的成本收益究竟该如何衡量还有待评估。农村税费改革之后，原来主要依靠自筹统筹的农村义务教育、计划生育、优抚安置、民兵训练以及乡村道路建设等“五项事业支出”被纳入预算内支出基数，乡镇财政资金运转的余地被挤占殆尽。采取“一事一议”的方式为农村公共物品供给筹资，在基层治理失效的条件下几乎不可能成立。当前乡镇财政体制运行中出现的一种普遍现象是，一方面，乡镇公共物品供给筹资困难；另一方面，乡镇政府进行基础设施建设、发展经济的热情丝毫不减，乡镇债务积累的路径并没有被打破。

为了解决经济发展领域政府“越位”，公共物品供给领域政府“缺位”的问题，理论界出现了要求取消乡镇财政的声音（张晓冰，2003），“乡财县管”的全面推行就是这一思潮的最重要表现。近期，浙江省丽水市开始进行逆向改革，由“乡财县管”全面转向“乡财乡管”。其核心内容是完善乡镇财政机构、充实相应的人员，“便于资金就近、就地管理，强化乡镇财政监督职能，建立‘一站式、一条龙、一卡通’式乡镇公共财政服务平台，提高乡镇公共服务水平。”⑧“乡财乡管”改革是对此前一拥而上式“乡财县管”改革一种清醒的反思，表明至少在以浙江为代表的人口密集、城镇化水平较高的地区，乡镇一级财政的存在必不可少。

“分税制”财政体制下，财权划分非常明晰，但事权划分始终没有能够按照“外部性、信息复杂性和激励相容”的原则进行（楼继伟，2013）。如果不能明确地划分政府间事权关系，无论如何保障乡镇财力，都不能满足乡镇公共物品供给的需求。然而，清晰地划分政府间事权关系就足够了吗？在当前的政治体制约束条件下，无论如何清晰地划分事权，只要基层政府仍然受到上级政府的强力控制，债务积累的路径始终存在。我们必须认识到，乡镇政府的信用也是一种重要的资源，必须加以利用。应当消灭的不是乡镇债务本身，而是上级政府干扰破坏乡镇基层治理机制、引发乡镇债务积累的途径。

为了解决当前乡镇债务膨胀的问题，短期改革策略是：（1）改革乡镇官员考核任命目标体系，废除各项一票否决制度和经济、财税指标任务分解摊派，变“年度考核”为“任期考核”；探索实行“就地提拔”等多种职务激励机制，延长乡镇官员任期，减少竭泽而渔的短期行为；（2）修改《预算法》中地方政府不列赤字、不得举债的规定，允许乡镇政府合法地利用其信用资源；在有切实偿债准备金的条件下，通过建立债务指标控制体系、对乡镇领导进行债务责任审计等手段实现乡镇债务风险可控；（3）规范县乡两级政府职责划分，上收部分支出责任到县级，应当由县级政府完全承担文教科卫支出、社会保障支出和乡村道路维护建设支出；（4）通过一般性转移支付为主的转移支付制度保证乡镇政府财力。

上述措施虽然能够在一定程度上遏制乡镇债务膨胀，但无法从根本上解决乡镇政权运行过程中遇到的各种复杂矛盾和问题。长期来看，只有通过实现基层民主，才能彻底改变集权体制下基层政府行为受到上级政府意志扭曲的现象。未来的乡镇财政体制改革应当由各地根据自身实际情况探索各自不同的模式，不应实行一刀切。改革的最终目标使乡镇基层政府的功能由全能的统治型转变为有限的服务型 （张晓山，2005），恢复和重建一种组织有序、行为有效的基层治理结构。

注:

①数据来自《第二次全国农业普查资料（综合卷）》。

②《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于进一步完善乡镇财政管理体制的指导意见》，浙委办［2002］39号。

③数据来自《浙江乡镇统计年鉴（2005-2006）》。

④数据来自《浙江财政年鉴（2003）》。

⑤限于篇幅，本文没有报告各变量边际效应估计的全部结果。

⑥限于篇幅，本文没有报告各协变量匹配平衡性检验的结果。

⑦浙江省审计厅《2012年全省乡镇债务专项审计调查结果》。

⑧浙江在线：2013年 4月 27日讯，http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2013/04/27/019308968.shtml。

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