我国政府主导高校变革的机制构建研究

荆建丽

(西华师范大学 教育学院，四川 南充637009)

一、我国高校亟须变革

(一)高校“行政化”

研究西方的高校时不难发现，美英等国一流的大学多数都保持高度自治，自治的传统在很大程度上促进了高校的学术自由与发展，同时也是这些高校在世界上遥遥领先的重要原因之一。与此相比，我国的高校自主权缺失，“行政化”现象普遍存在，“高校官本位”“高校官僚化”的风气盛行，即在高校运行和发展中，按照行政体制的结构和运作模式来构建和运行。从宏观上看，高校是政府的附属机构，高校的重要权力均由政府执掌。从微观上看，高校内部的学术权力与行政权力矛盾突出，行政权力往往成为执掌校务的一方，通过对学术资源、学术活动等方面的调控来主导高校事务。正如中国青年报的一篇题为“中国式大学，无比强悍的‘关系系’”的报道所言:当下之中国大学，到底哪个院系最吃香?并非中文系、法律系，更不是信息传播系或工商管理系，而是肉眼难见、却无处不在的“关系系”。［1］

(二)落实“准入”与退出政策中的行为失范

20世纪末我国开展的“211 工程”和“985 工程”，将我国高校变革推向了高潮。为达到大学或重点大学的“准入”条件，许多高校的办学层次逐步提升，专业逐年增加，在校生人数迅速递增，学校面积不断扩大。这些举措虽然使许多学院升级为大学，普通大学升级为重点大学，但却使我国出现众多办学目标模糊、办学模式趋同、专业特色不突出的现代巨型大学。［2］293-295

与“准入”机制相对应的就是退出机制，我国在1993年颁布的《国家教委关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》中指出:“列入项目的学校和重点学科点应按时上报反映项目执行情况的年度报告，定期接受中期评估。评估成绩优秀者，给予一定的鼓励;评估成绩不合格者，要限期改正;多次评估不合格者，取消各项优惠政策，不再列入本工程”。然而，从我国高校的发展轨迹来看，被降级或者被淘汰的状况基本没有发生过。［3］12

(三)高校的变革主体缺位

由于我国高校基本是按照科层制(官僚制)组织的模式发展起来的，在运行过程中受严格的等级制约束，因此，高校往往习惯于在变革中放弃自身的主动性、创造性，将自身的行为局限在变革的主导者——政府的行政指示和规章制度方面，其参与变革的行为仅仅是为了贯彻上级下达的任务，而不是真心实意的要做好某项变革，这造成了许多高校变革运动流于形式。但正如公共选择派的代表人物布坎南所言，不仅市场会失灵，政府也会失灵。在变革中，高校组织若一味地遵循规则化，必然导致组织僵化，缺乏变革活力，最终可能阻碍变革的推进。而且即使在政府能发挥积极作用的方面，政府作为宏观调控者对高校变革的主导作用也不充分，并未做到随时随地指导与监督高校变革。

二、我国政府主导高校变革的必要性分析

(一)政府干预高校变革的理论依据与现实依据

政府管理理论经历了从亚当·斯密提倡的“自由放任”，到凯恩斯的国家全面干预，再到新自由主义和新公共管理理论提倡的政府应该管少管好等三个发展阶段的演变。［4］183这也启示我们应当改革政府的管理体制，提高政府工作效率和服务质量，在市场失灵的公共领域发挥其积极作用，管少管好。我国的高校变革处在计划经济向市场经济转变的大背景下，市场机制本身的不完善难以保证在促进高校快速发展的同时又保证教育的公平性，而单纯依靠高校自身的力量难以推动变革，政府的干预必不可少。

在社会“转轨”时期，政府对高校变革的广泛干预是我国高等教育发展的一大特色，也是我国高等教育不断向前发展的重要原因。但是在高等教育不断发展的过程中，“政府失败”即政府行为低效率或者无效率的现象比较明显，对高校产生了一定的负面影响，因此，如何正确地辨清高校变革中的“政府失败”，进而采取措施对我国政府主导的高校变革进行完善是我们目前无法回避的制度问题。在变革过程中，政府并不是市场机制的替代者，也不是高校变革的全面干预者，而是制度的维持者、行为的监督者、变革体系的完善者。可以说，在高校变革的进程中，政府的干预是充分而必要的。

(二)政府主导高校变革的有效性

政府主导高校变革的有效性主要表现在以下几方面:首先，政府干预学校变革可以纠正教育的外部性。由于高等教育具有外部性，高校和受教育者以外的社会群体和个人在不付出任何代价的情况下即可享受高等教育带来的好处，这就需要凭借政府的权威性和强制性的优势，通过税收、补贴、政策等措施弥补因外部性给受教育者和实施教育者带来的损失。［5］78其次，改变我国教育产权主体单一和产权安排的权责不对称的现状。受计划经济的影响，我国传统公办高校的经营管理权等重要权力均掌握在政府手中，政府作为高校唯一的产权主体，承担的责任却相对较小。若政府适当放权，赋予高校一定的经营管理权，逐步探索高校产权主体多元化，有利于高校权力与资源配置的合理化。最后，促进高校发展、维护教育领域的公平与稳定。人力资源具有现实性和潜在性，尤其高等教育是培养拔尖创新人才的场所，政府在经费和政策等方面的优势可以为人才的发展提供资金与制度支持，保障教育公平，维持社会稳定。如，我国政府主导的“211 工程”“985 工程”“2011 计划”三大工程的开展，对于提升我国高校的实力具有重大意义。

三、我国政府主导高校变革的机制构建

(一)建立健全高等教育法律法规保障机制

法律法规的建设是我国高校建成现代大学制度的基础和保障，因此，在高校变革中，首先应当完善相关法律法规。我国现有的《高等教育法》《学位条例》等已经不能适应不断向前发展的高等教育，需要我们根据高校发展的现实状况予以完善。首先，应当由法律明确规定政府与高校的关系，并对二者的职权予以细化。政府与高校不是统治与被统治的关系，而是高校在政府的宏观指导下相互促进、互相监督，政府应当利用其权力优势保障高校的发展，以维护教育事业的平等与公平;高校利用其培养人才方面的优势，为政府和社会的发展提供先进的技术和高质量的人才支持，以服务地方乃至全国经济。政府仅仅在政策、资金等方面给予高校引导、支持;高校按教育规律在维护国家发展的前提下自由开展活动，保障学术自由与民主。其次，保障与规制党委领导下的校长负责制。明确党委在谋划科学发展上的领导核心地位，保障校长这一职务权责的对等性，对于实际中存在的校长职权落实不到位的状况以法律具体条文形式予以规制。再次，赋予并保障高校授予学位的权力，并增设相应的监管制度。改变我国现行统一的学位制度，在政府的支持与监督下建立基于学术自由的学位制度体系，排除外界权力对于学术自由的干扰，以使高校产生更丰硕的科研成果和更具创新力的人才。最后，应当完善教育质量评价相关的法律法规。对高等教育的质量评价采用统一与分类相结合的指标，针对不同层次、不同学科、不同类别的高等教育制定有差别的指标，以督促高等教育质量的提高。

(二)健全现代大学的“准入”与退出机制

政府有权力也有义务介入高校的“准入”与退出制度，即确立不同层次的高校标准，对于符合规则的对象纳入建设行列，不符合规则的对象被降级或者淘汰出局，未达到规定的“准入”制度的高校不赋予其评选资格。同时，还应当对有特色的高校在“准入”与退出政策上适当放宽标准，如医学院、农学院、工学院等，以专业领域的建设水平衡量其层次，避免和综合性大学的评比采取同一种评价机制，保证在发展综合性大学的同时扶持有专业特色或地方特色的高校发展。

在我国建设现代大学的制度背景环境下，在未来政府主导下的高校变革在“准入”与退出机制方面，应做到:首先，完善“准入”机制。对高校的“准入”机制进行专题研讨会，科学的、动态的调整“准入”规则，同时要完善“准入”规则的审核制度，不仅要审查书面材料，更要全方位、多视角的对提出申请的高校进行调查核实，对于在评选中弄虚作假的高校予以处罚。其次，实行动态监管。要根据学校特色、学校水平等分门别类的建立信息库，以便全国的高校及社会各界了解学校信息、监督学校发展。允许其他高校和社会各界不定期地对高校发展与建设进行检查，对升格后的高校进行定期复审，及时发现并纠正高校发展中的问题。最后，完善退出机制。随着“准入”制度的完善，制定相应的退出办法，对不能随着时代的发展而进步的高校有序的退出，从而有效的督促我国高校不断地提高办学质量和人才质量。

(三)完善高校的教育产权制度

新制度经济学派的代表科斯认为，不论产权初始界定如何，只要产权关系界定清晰，就可以用市场机制进行交换，在交易成本不为零的情况下，合法权利的初始界定会对制度的运行产生影响，对产权的调整会比其他安排产生更多的价值。［6］245因此，政府有必要转变我国高校现有单一的产权关系，保护高校的自主产权，尤其是要建立与完善人力资本产权，清晰的界定产权主体在学校活动中的权责，并以法律形式予以保障。

我国高校变革中的教育产权制度的构建应具体从以下几方面努力:首先，明确政府在高校产权中的权责。改变过去政府在教育产权中既当“裁判员”又当“运动员”的角色，变微观、直接管理为宏观、间接管理，发挥好“裁判员”的作用，扭转权大于责的状况。其次，理顺政府与高校之间的产权关系。将原先模糊不清的高校财产所有权明确交由独立的法人实体——高校所有，高校自主承担、行使法人财产权。政府仅通过拨款、信息咨询、政策等措施对高校进行引导。最后，试点高校教育产权主体多元化。在保证政府对高校的宏观管理下，政府可以采取试点的方式在高校中引入私营企业、外资企业、合资企业等其他社会力量共同发展高等教育。如图1所示的高等教育的“足球场”形成了一个相对完整的运作模式。

图1 高校产权安排的“足球场”

(四)完善高等教育外部性的纠正机制

高等教育中的个体在进行教育消费的同时给他人和社会带来了福利，但是个体却未得到补偿，而高等教育的个人收益率和社会收益率都是很高的，因此，应当由家庭还是社会负担教育成本成为了社会争论的热点。单纯的由个体或者社会负担教育成本都是不合理的，而政府可以利用其权力优势纠正这一外部性带来的难题。其一，政府可以建立并完善学位制度和毕业文凭制度，以政府的强制力和权威性保证学位和毕业文凭的真实性与可靠性，在政府的支持下，社会相应的给予高学位、高学历的人才以较高的回报，这就相当于对个体进行了补偿，同时又满足了社会对人才的需求。其二，除了间接性的补贴外，政府还可以对接受高等教育的个体给予直接的资金补贴，以鼓励其接受高等教育。如图2所示，在给予个体补贴后，边际成本线明显下移了几个价格单位。最后，在采用经济和法律措施不能解决教育外部效应的资源配置不当时，就存在着国家行政调解的可能性，政府的许多管制条例同样具有类似法律的效力，这就保证了高校资源配置的灵活性。［5］78

图2 政府给予个体补贴后的边际成本变化

(五)形成行政权力与学术权力的双轨激励机制

由于高校的行政管理是必需的，因此就应当在保证行政权力的同时，发挥学术权力的作用，积极推进“教授治学”，调动高校教师的积极性，避免行政人员滥用行政权力掌握学术资源，改善高校的学术氛围，维护高校的学术公正性。具体而言，我国现代大学应该形成行政权力和学术权力的双轨激励机制，化解高校中存在的行政权力与学术权力之间矛盾。对于行政人员的激励不仅仅局限于传统的加薪、提职，应当对囊括从管理人员到最基层员工的所有行政人员设立动态的职位目标，改善其职位的硬件设施条件。逐步推行高校职权范围内的行政事务以民主决策，使每个行政人员都有参与高校相关行政事务的批评建议权和表决权，保障同等职位薪酬、福利待遇的平等与公平，在薪酬体系中增设竞争性薪酬，增强行政人员的工作积极性。区别于行政人员的激励措施，学术权力的激励应当更具针对性，根据不同岗位、不同的学术贡献与学术成就制定不同的津贴，并且辅之以科学的评价标准，要吸收学术权力参与高校重大事务的决策，同时要更加注重学术权力的精神激励，如为他们创设适宜的工作环境，授予荣誉奖励，赋予更重要的工作等。行政权力与学术权力的和谐，是增强高校实力与活力的保证，也是高校提高办学质量的最终归宿。

［1］中国青年报.中国式大学，无比强悍的“关系系”［DB/OL］.http://zqb.cyol.com/html/2012 -10/30/nw.D110000zgqnb_2012 1030_5 -02.htm.

［2］北京大学，国家行政学院MPA 联合教育指导委员会办公室.中国政府管理实践研究:第二辑［M］.北京:国家行政学院出版社，2009.

［3］骆晓.大学学科建设中的政府介入模式与助动机制研究［D］.杭州:浙江工业大学硕士学位论文，2011.

［4］陈振明.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2005.

［5］陈树文，刘金涛，等.公共经济学［M］.大连:大连理工大学出版社，2003.

［6］罗必良.新制度经济学［M］.太原:山西经济出版社，2005.