安徽农村社会保障可持续发展研究

张增国，汪 伟

(安徽工业大学 文法学院，安徽 马鞍山243002)

安徽省地处我国中西部地区，是一个经济欠发达的农业大省，总面积13.96 万平方公里，辖17 个市、44 个市辖区、5 个县级市、56 个县，到2010年底，全省总人口6795 万人，其中农业人口5277.68万人，占总人口的77.67%。①人口数据来自安徽第六次人口普查公报。2010年，农业总产值为1729.02 亿元，同期增长4.5%，全年农村居民人均纯收入5285 元，比上年增长17.3%，扣除价格因素，实际增长13.5%。②数据来自《2010年安徽省经济和社会发展统计公报》。

建立健全社会保障制度是解决“三农”问题、发展农村经济的重要保障。“十一五”期间，安徽农村社会保障制度建设取得了一定的成就，但仍然存在一些问题。安徽是全国12 个较早进入老龄化的省份之一，人口老龄化趋势加快，养老形势十分严峻。近几年农村居民在就医、低保、教育等方面尽管有了较大改善，但与城市社会保障制度建设相比，仍然有着巨大的差距。一个统一、平等、完善，惠及全体国民的社会保障制度，离农村居民依然十分遥远［1］。农村劳动力的大量转移以及城镇化水平的提高，使建立健全城乡衔接的社会保障制度更为迫切［2］。

农村养老问题、农民看病问题、失地农民就业和社会保障问题，以及农村贫困等问题，直接影响着农村经济的发展和社会稳定。因此，需要尽快建立一个科学、合理的符合安徽省农村实际情况的农村社会保障制度，其中一个关键的问题就是对安徽农村社会保障水平的适度性进行评估。

一、文献回顾

当前，我国社会保障资源禀赋不足，且面临人口老龄化、转制成本高、社会保障发展层次极不平衡等因素影响，社会保障可持续发展问题已引起专家、学者的关注。林毓铭(2004)认为，社会保障制度是集人口、经济与社会为一体的综合制度，也是一个需要长期规划与发展的制度［3］。人口、经济与社会的和谐发展，尤其是经济的可持续发展，是实现社会保障制度可持续发展的重要前提。

杨团(2000)认为，社会保障制度发展中自身的可持续性问题既有一个度的问题，即现行社会保障水平不能超出可持续发展的可支付能力，又有一个质的问题，即新制度是否具有提升社会保障质量的问题［4］。由于我国社会保障制度建设仍处于较低级阶段，目前，对社会保障的可持续性研究主要侧重于对“度”的分析。

为了监测社会保障的可持续发展，研究者引入“社会保障水平”这个概念。社会保障水平是指一定时间内一国或地区社会成员享受社会保障待遇的高低程度。“水平”可以是受益人所享受社会保障的待遇水平，也可以是供款各方社会保障的负担水平。笔者认为，社会保障水平适度性的测定是对社会保障费用支出与国家生产力发展水平以及各方面承受能力的权衡［5］。荷兰学者尤兰达·赫塞尔斯等(Jolanda Hessels，2008)根据2005年全球跨国公司的投资数据进行计算，认为一国社会保障(负担)水平直接影响企业是否在该国投资的信心［6］。显然，超出适度水平的社会保障(负担)水平势必制约经济的正常发展，从而最终影响社会保障的可持续发展。

如何来确定最适宜的社会保障水平?哈佛大学教授马丁·费尔德斯坦(Martin Feld - stein，1985)在《社会保障福利的最佳水平》一文中指出，社会保障福利的最佳水平取决于被保障群体之间的均衡［7］。

我国学者对社会保障水平的研究始于20世纪90年代，中国社会科学院的朱庆芳研究员较早对我国社会保障水平进行了研究。［8］直至1997年，穆怀中对社会保障水平进行了定量的探索性研究，并初步提出了社会保障水平适度模型［9］。刘钧(2003)对社会保障水平的定义、社会保障水平测量指标体系等做了系统研究［10］。在穆怀中教授建立的理论的基础上，一些学者相继发表了一批有关社会保障水平适度性研究的文章，如高利平(2002)、吴承平(2003)、王元月(2004)、白风峥(2008)等对不同地区的社会保障适度水平进行了分析［11-14］，杨翠迎、何文炯(2004)、李红浪、李玉保(2011)则从社会保障水平与经济发展的适度性方面进行了研究［15-16］。

本文主要从测度、评估安徽农村社会保障水平的角度来考察安徽农村社会保障发展的状况，为完善安徽农村社会保障体系进行质的分析奠定一个合理、科学的实证基础。

二、安徽农村社会保障水平现状

从安徽省农村现行的社会保障体系看，安徽农村社会保障制度主要由农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村社会救助和社会福利等制度组成，其中社会福利制度基本上沿袭了计划经济时代的做法，没有大的变化，而农村社会养老保险、新型合作医疗、社会救助随着经济体制的变化有较大的变化。因此，本文所研究的安徽农村社会保障水平主要指农村社会养老保险水平、新型农村合作医疗水平和农村最低生活保障水平。

在研究农村社会保障水平时，笔者借鉴穆怀中教授建立的理论模型，①对于社会保障水平，穆怀中教授认为可以用社会保障费用支出占国内生产总值的比重来表示。即使用Sα 与农业创造的国内生产总值(GDPa)进行对比，基本模型为:S =Sα/GDPa ，农村社会保障体系包含农村基本社会养老保险制度、新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度。②白凤峥(2008)使用层次分析方法对农村社会保障系统和子系统进行了分析，从理论上验证了农村社会保障水平和基本养老保险水平、新型农村合作医疗保障水平和农村最低生活保障水平具有一致性，即农村社会保障总体水平与各子系统水平的相关性显著，是可以从不同方面进行适度水平的测定。在这里，以OS 代表农村基本社会养老保险支出占农业GDP 的比例，ES 代表农村合作医疗支出占农业GDP 的比例，MS 代表农村最低生活保障支出占农业GDP 比例，所以基本模型可以分解为:

1.安徽省农村社会养老保险水平测定

建立农村社会基本养老保险制度是统筹城乡发展，建设社会主义新农村，改善民生的社会建设工作，是关系广大农民切身利益，维护社会和谐和国家长治久安的重要举措。

安徽人口老龄化趋势加快，养老形势十分严峻。该省是全国12 个较早进入老龄化的省份之一。至2010年底，全省65 岁以上老年人口达到608.5 万人，65 岁及65 岁以上老年人口比重达10.23%，老年抚养系数已达到14.21%。③注:本文数据若无特殊说明均来自《安徽2011年统计年鉴》。

显然，人口加速老龄化带来的“未富先老”的养老压力已逐步显现。其中，农村老年人口占全省老年人总数的79.43%以上，比我国老龄化社会标准高出3.49 个百分点。为应对农村老龄化高峰的挑战，安徽必须加快农村养老保险制度建设步伐。

同时，面对工业化、城镇化进程的加快，失地农民不断增加，为了解决失地农民生产生活问题和确保失地农民安度晚年，安徽省委、省政府出台相关政策，积极试点探索，推行失地农民养老保险制度，使失地农民同样可以享受到社会养老保险待遇。

例6：《国民经济与社会发展第十三个五年计划纲要》是2016-2017年中国经济社会发展的宏伟蓝图，其制定过程如下：党的十八届五中全会审议通过制定“十三五规划的建议”→国家发改委启动“共绘新蓝图→我为规划建言献策”活动→政府依据《建议》和民意编制“十三五”规划纲要→“十三五”规划纲要提交全国人大、全国政协审议讨论，最终由全国人大表决通过。

截至2010年，安徽省有572 万农村人口参加农村社会养老保险，本年度保险资金收入为190449 万元，有155 万老人领取了养老保险金，保险金支出为91880 万元，人均592.78 元左右，同期安徽农业GDP 为1729.02 亿元。根据计算，2010年安徽省农村社会养老保险水平的实际值为0.53%，其潜在养老保险水平为1.1%。

2.安徽省新型农村合作医疗水平测定

建立和完善农村医疗、健康保障制度是整个医疗、健康事业发展的重中之重，也是社会主义新农村建设的重要内容。在农村地区加快建立新型农村合作医疗制度，向不富裕的农民提供社会医疗、健康保障势在必行。新型农村合作医疗制度的推行，对农民的医疗保健和农村劳动力素质的提高起到了积极作用。

按照国家统一部署，安徽省从2003年下半年起，逐步选择符合条件的县(市、区)开展了新农合试点。经过多年的发展，安徽已基本建立新型农村合作医疗体系。2010年，安徽“新农合”基本覆盖全部农村居民，覆盖农业人口4969.76 万，参合农民4750.2 万，参合率达96%;当年实现筹资721087.9 万元，全省基金总额为806507.7 万元。截至2010年底，共有4260.2 万人次受益于新型农村合作医疗，住院实际补偿比为46.3%，全省新农合基金支出632122.3 万元。根据计算，2010年安徽省新型农村合作医疗水平值为3.66%，其潜在医疗保险水平为3.97%。①为防止新农合基金出现透支需要设置风险储备基金，风险储备基金一经使用应及时补充，当年没有使用的，次年不再从新农合基金中提取。在这里，我们按照15%的比例从新农合基金予以计提，也就是说提取风险储备金后的资金是可以假定为全部支付的。

3.安徽省农村最低生活保障水平测定

近年来，党中央、国务院提出，有条件的地方，要探索建立农村最低生活保障制度，形成保障农村特困群众基本生活的长效机制。作为一个农业大省，农村最低生活保障的建设工作是关系到安徽省能否全面建成小康社会的重要问题。

2007年，安徽省开始建立了农村最低生活保障制度。截止到2010年底，农村人口有214.62 万人享受最低生活保障，保障金额为195417.7 万元，每人每年平均补差1290 元，月补差107 元。根据计算，2010年安徽省农村最低生活保障水平值为1.13%。

4.安徽省农村社会保障水平测定

在上述计算分析的基础上，根据对农村社会保障水平的界定，可以测算出2009年安徽农村社会保障水平值，即:

四、安徽农村社会保障适度水平测定

1.安徽省农村社会养老保险适度水平的确定

2010年安徽农村老年抚养比为14.21%，目前世界多数国家对收入人群养老金替代率为50% ～60%，参照穆怀中教授所建立的适度养老保险模型，②穆怀中教授依据人口结构理论和柯布-道格拉斯生产函数，提出了社会保障水平测定模型(社会保障负担系数模型和劳动生产要素投入分配系数模型)，它是依据社会保障水平与经济发展水平之间的关系而设立的模型。安徽农村目前的养老保险适度水平的下限为:14.21% ×50% =7.11%;养老保险适度水平的上限为:14.21% ×60% =8.53%，即安徽省2010年底农村养老保险适度水平应在7.11% ～8.53%之间。

2.安徽省新型农村合作医疗适度水平的确定

根据安徽省新型农村合作医疗的运行情况，农民医疗费用支出报销范围基本在35% ～45%。同时，根据有关资料，安徽省农民疾病患病率为16.4%，③根据2008年中国卫生服务调查，中部农村地区患病率在16.4 左右，2004年安徽医科大学公共卫生学院曾对安徽农村进行大样本调查，发现农民两周患病率平均为11.5 左右，而且其比例呈逐年上升的趋势。平均每次住院费用为2700 元。④根据2008年中国卫生服务调查以及安徽医科大学的调查和对安徽一些地区如铜陵市(2500 元)、马鞍山市(3000 元)等进行估算得到的数据，有待于进一步获取数据进行精确计算。假定以当年农村合作医疗覆盖农村人口为4969.76 万人计算，2010年底安徽农村合作医疗保险支出下限为770213.40 万元(4969.76 万人×16.4% ×2700元×0.35);其上限为990274.38 万元(4969.76 万人×16.4% ×2700 元×0.45)。

因此，2010年底安徽新型农村合作医疗适度水平下限为4.45%，上限为5.73%。2010年底安徽省新型农村合作医疗水平为3.66%，较2009年的3.19%有所提高;同时，新农合医疗水平在三大体系中占了主体地位(新农保水平为0.53%、低保水平为1.13%)，这表明安徽农村合作医疗运行效果良好，对农民的医疗保健和农村劳动力素质的提高起到了积极作用。但从新农合适度性的角度来看，距适度水平的下限4.45%尚有差距，因此，提高报销比例减少过度结余以及开展农村健康体检等工作亟待完善。

3.安徽省农村最低生活保障适度水平的确定

最低生活保障制度不仅是解决居民生活困难或救济贫困家庭的过渡性措施，也是我国市场经济条件下一项基本的社会制度。

依据目前农村贫困人口的规模和结构，将贫困人口作为确定最低生活保障水平上、下限值的依据，2010年，安徽省将贫困线确定为1290 元。根据监测调查测算，2010年末全省农村总贫困人口209.33 万人，占全省农业人口的3.97%。①数据引自2010年安徽省农村贫困人口监测报告。如果这部分人的90% ～100%均纳入农村最低保障范围，假定以当年农村低保年人均补差1290 元计算，需要低保支出资金为24.30 亿～27.01 亿元。2010年安徽农村最低生活保障适度水平范围为1.41% ～1.56%，实际保障水平为1.13%，低于适度水平。

综合上述各项分析，安徽省农村社会保障适度水平的区间应为12.97% ～15.82%;农村实际社会保障水平为5.32%。显然，安徽农村社会保障水平大大低于适度区间的下限，这表明安徽省农村社会保障制度建设大大落后于经济发展，社会保障制度的功能较弱，尤其在农村养老保障建设上，存在着极大的需求缺口。

五、建设安徽农村社会保障制度的建议

“大幅提高社会保障水平”，不应该被简单地理解为针对那些已经被社会保险覆盖的人群提高给付水平②中国社科院拉丁美洲研究所所长郑秉文教授在接受《新闻周刊》主持人白岩松访谈时指出，大幅度提高社保水平不应该简单地理解为现在已经参保的人，仅就这一群体提高他们的退休待遇，这么理解是片面的。，更重要的是整个社会保障制度的建设、完善和提高。

1.大力推进农村社会养老保险制度建设

随着经济发展和社会变革的不断深化，我国农村地区传统意义上的“家庭养老、土地养老”两道防线受到冲击，农村养老问题对社会稳定所造成的影响已经显现，农村养老成为当前我国农村经济社会发展中亟待破解的一道难题。特别是随着近年来“养儿防老”、“土地养老”功能的弱化，不少老人的生存环境堪忧。

党的十七届三中全会明确提出，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续，加快健全农村社会保障体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件，使其老有所养，是农村社会养老保险制度建设的必然要求。

为确保农村居民社会养老保障顺利推进，农村社会养老保险必须同农村实际情况相适应。农民收入低，而且不稳定，属于无固定收入的群体，因此，在制度设计中要注意各环节具有弹性和包容性。

同时农村养老保险制度要与其他养老保障措施相配套，农村社会养老保险不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他保障措施的实际情况，要使之形成一个有机整体，共同达到保障老年生活的目的。

2.进一步完善农村社会医疗保险制度建设

安徽新型农村合作医疗制度自2003年试点以来，制度覆盖面迅速扩大，筹资标准逐步提高，参合率逐年上升，管理机制逐步形成。新型农村合作医疗制度有效缓解了安徽农村居民“看病难、看病贵”的状况，取得了重大成效，其保障水平逐年提高(2009年已接近适度水平的下限)。但我们也必须充分认识到建立新型农村合作医疗制度的长期性和艰巨性。

首先，需要进一步探索农村社会医疗保险资金的筹集和积累机制，通过建立规范、有序、长效的筹资机制确保它的可持续性运行。

其次，要加快探索新型农村合作医疗从县级统筹向省级统筹过渡的步伐，不断做大基金盘子，提高农村社会医疗的统筹层次和保障水平。

3.继续加快农村社会最低生活保障制度建设

农村社会最低生活保障制度是农村社会保障的最后一道防线，其关键在于准确界定农村最低生活保障对象和合理筹集农村最低生活保障资金。

首先，应根据实际情况科学地界定农村最低生活保障对象，并最大限度地防止“养懒汉”现象的出现，发挥低保制度的最大作用。其次，为广大农民提供最低生活保障是政府的基本职能，保障资金的来源应以政府财政为主，不应该由农民来承担。

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