论新中国高校思想政治教育政策的路径依赖与制度创新

韩 丹

(华中科技大学 文华学院，湖北 武汉430074)

路径依赖是历史制度主义的一个重要的理论范式。历史制度主义认为，沿着既定的路径可能进入良性循环的轨道，迅速优化;也可能顺着原来的错误路径往下滑，最终被“锁定”在某种无效率的状态之下而导致停滞。“路径锁定”即为“路径依赖”。高校思想政治教育政策是政府主导的制度安排，政府在形成政策时往往习惯于沿用既有的路径，最终陷入路径依赖的状态。随着市场经济、民主政治、文化多元时代的到来，高校思想政治教育政策的路径依赖状态禁锢了人们创新高校思想政治教育的思维空间，降低了高校思想政治教育的影响力。根据历史制度主义理论，高校思想政治教育政策路径依赖的根源在于制度，实现制度创新才能超越路径依赖现象，才能推动高校思想政治教育走出困境。

一、我国高校思想政治教育政策路径依赖现象的表现

高校思想政治教育政策①文中政策选自普通高校思想政治理论课文献选编(1949—2008)，中国人民大学出版社2008年出版。自建国初期形成至今60 余年，在教育目标、教育内容、教育方式、管理体制、教材编写和出版等方面存在着明显的路径依赖现象，这种现象使高校思想政治教育长期保持一个“固定模式”。

1.教育目标:社会本位为主。自新中国成立以来，高校思想政治教育政策在不同时期对教育目标的表述虽然不同，但基本思路未变，即服从和服务于社会发展的需要。如建国初期的《第一次全国教育工作会议上的总结报告》《关于高等学校的政治思想教育工作》规定，“逐步地建立革命的人生观”、“不断提高学生的社会主义觉悟，培养学生马克思列宁主义世界观和共产主义道德品质”。社会主义建设时期的《关于教育工作的指示》《高教六十条》规定，“为无产阶级的政治服务”、“培养有社会主义觉悟的有文化的劳动者”。改革开放初期的《关于加强高等学校学生思想政治工作的意见》规定，培养一代有理想、有道德、有文化、有纪律的建设者和接班人。在社会转型期，《中国普通高等学校德育大纲》(下面简称《大纲》)《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》(下面简称《十六号文件》)规定，培养“献身有中国特色社会主义事业的建设者和接班人”。

2.教育内容:政治教育为主。我国高校思想政治教育的内容丰富，但从政策的规定来看，政治教育是主要内容。如，建国初期的全国教育工作会议提出，要“有计划、有步骤地在教师和青年学生中进行政治与思想教育”。社会主义建设时期的《关于教育工作的指示》继续强调，“在一切学校中必须进行马克思列宁主义的政治教育和思想教育”。单一的政治教育持续到80年代初，1982年后增加了品德教育、法制教育和心理教育等内容，但其地位仍弱于政治教育。1987年《关于高等学校思想教育课程建设的意见》指出，“马克思主义理论课是对学生进行系统的马克思主义理论教育，是思想教育的基础”。1995年《大纲》指出，“必须重视德育，把坚定正确的政治方向放在学校工作首位”。

3.教育方式:思想政治理论课为主。高校思想政治教育有思想政治理论课教育、实践教育、校园文化教育和心理咨询等多种教育方式。但由于“课程是国家重要意识形态和主流价值观的‘观念载体’，是体现国家教育目的和培养目标的重要途径”［1］198，思想政治理论课教育被赋予了最高地位。1955年《关于高等学校的政治思想教育工作》指出，“政治理论课是高等学校进行经常的、系统的政治思想教育的最基本形式”。1978年《关于加强高等学校马列主义理论教育的意见》指出，“课堂讲授是马列主义课教学的主要环节和基本形式”。1995年《大纲》强调，“马克思主义理论课和思想品德课是对学生系统进行思想政治教育的主渠道和基本环节”。2004年《十六号文件》指出，“充分发挥课堂教学在大学生思想政治教育中的主导作用”。2008年《关于组织高校思想政治理论课骨干教师研修的意见》指出，高校思想政治理论课“是对大学生进行思想政治教育的主渠道，体现了中国特色社会主义大学的本质要求”。

4.管理体制:校级党政和政治教师管理为主。高校思想政治教育政策始终强调校级党政、辅导员和“两课”教师的作用，构成了高校思想政治教育工作的三大主体。1954年政府规定，思想政治教育实行党委统一领导下，校长负责，人事、保卫等各政工部门，政治理论课教师，各级党团组织，辅导员互相配合的工作体制。这种管理体制一直持续到“文革”结束，之后虽有调整但力度不大。1984年《关于加强高等学校思想政治工作队伍建设的意见》提出，“党、政、工、团各系统所必需的专职人员是高校思想政治工作队伍的骨干”。1995年《大纲》提出，“不管学校实行何种领导体制，高校德育队伍包括学生专职政工人员、‘两课’教师和众多的兼作德育工作的业务课教师和党政干部”，“学生专职政工人员和‘两课’教师是德育专职教师”。2004年《十六号文件》指出，“大学生思想政治教育工作队伍主体是学校党政干部和共青团干部，思想政治理论课和哲学社会科学课教师，辅导员和班主任”。

5.教材的编写与出版:政府统一确定。1955年《关于出版高等学校政治理论课程教学大纲的几项规定的通知》规定，“今后凡高等教育部自编或委托研究机关、学校、个人编写的政治理论课教学大纲、课堂讨论提纲等，经高等教育部审查批准后，统一交高等教育出版社出版”，“私营书店和出版社，今后一律不得出版政治理论课程的教学大纲和课堂讨论提纲，过去已出版者今后亦不得再版”。这种由国家高层确定教材内容，并由具有国家性质或集体性质的出版社印制，逐渐成为一种惯例，一直延续到80年代初。2006年《关于进一步加强高等学校思想政治理论课教材编写管理、规范教材使用的通知》又使教材编写与出版政策回到了“原点”，规定“未经中宣部、教育部、新闻出版总署批准，任何部门、单位和个人不得再自行组织编写、出版发行各种名义的高校思想政治理论课教材”。

二、我国高校思想政治教育政策路径依赖的成因

历史制度主义学者保罗·皮尔森提出:“一旦一个国家或地区沿着一条道路发展，那么扭转和退出的成本将非常昂贵。即使在存在着另一种选择的情况下，特定的制度安排所筑起的壁垒也将阻碍着在初始选择时非常容易实现的转换。”［2］252-253对于政治世界的回报递增问题，保罗·皮尔森进一步认为，这和政治生活有着密切的联系。在他看来，政治世界存在四个明显的特征:①集体行动的主导作用;②制度的高密度性;③利用政治权威来提高、强化权力的不对称;④权力内部的复杂性和不透明性。［2］257这四个特征使该领域的社会生活易于形成回报递增的过程，并显得特别盛行和强烈，构成了路径依赖的深层原因。政治世界存在的这四个特征在高校思想政治教育政策领域明显存在。

1.集体行动的主导作用。集体行动者的行动容易受到领导意图、沉积成本、近视效应与信息有限等因素的限制，使集体行动不能像个体行动者那样进行理性地“算计”，而是处于有限理性的状态。因此，集体行动者在推出某一政策方案时，不是遵循“最优的原则”，而是“满意而止”的原则。从历次高校思想政治教育政策的形成来看，主要是由教育部牵头，中宣部、团中央参加、组织调查研究，是明显的集体行动。作为集体行动者，每个成员都不愿意承担风险或成本，因此很难采取步调一致的行动改变政策。

2.制度的密集性。制度的密集性是指一个特定政策形成后，政府为了使政策能够顺利执行，会设计一些辅助性政策来配合，形成政策系统。在这个系统中，政策之间是相互交织的，一个政策插在其他政策里，从而形成了一个矩阵结构。在密集的政策系统中，如果改变其中个别的政策，就会使其他政策的运行受阻，造成“牵一发而动全身”的结果，损害了整体利益。因此，新的政策往往与旧有的政策保持着千丝万缕的联系，从而形成了对原有路径的锁定状态。［3］71我国高校思想政治教育政策是由政府集中控制的，缺乏政策相关者对政策的干预，制度的密集性可能会使高校思想政治教育政策陷入路径依赖之中。高校思想政治教育政策在建国初期形成至今，以马克思主义理论教育、思想品德教育为主体，相应地在课程体系、教材体系、教师队伍、管理机制等方面形成了政策矩阵，产生自我强化效应。在这样的制度环境中，一些有效率的措施最终会因为缺乏生存“土壤”而“胎死腹中”。

3.权力的非对称性。政治活动是一种权力活动，当政治权力的拥有者居于拥有权力的地位时，他们不但将自己的意志强加于他人，而且还通过权威强化自己的权力地位，使其权力变成一种适应性行为。新中国成立以来，政府在高校思想政治教育政策形成中扮演着全能统治者的角色，具有绝对支配性的地位。一个政治意志坚定、权力高度集中的强有力政府的存在，是提高公共政策质量的决定性条件之一，但集中的权力容易失去控制，甚至造成灾难性的政策后果。从高校思想政治教育政策来看，政府处于极强地位，社会和高校处于极弱地位，形成了中心与边缘的关系格局。这种格局导致决策只是政府内部的事务，社会和学校被排除于决策过程之外，使决策缺乏公共特性，妨碍了政府决策的合法性，也不利于政策的改进。

4.权力内部的复杂性和不透明性。政治生活是一个“黑箱”。在“黑箱”中，人们无法准确地预测自身政治行为的后果，也无法准确预测他人的政治行为可能带来的后果。在这种情况下，旧政策为政治行动者提供了共同的行为规则，政治行动者由此主动或被动地去学习原有政策，形成了“学习效应”，使政策锁定在某个历史阶段。从高校思想政治教育政策的形成来看，政府将权力下放至教育部、中宣部、共青团中央三个机构，其中教育部属直接权力机构。教育部针对高校的特点，将思想政治教育工作分配给下一级机构，如50年代的高等教育部，80、90年代的国家教育委员会，现今的思想政治工作司等，这些机构的任务是调查研究、组织讨论、形成方案。在机构的层级设置中，政治行动者下一级学习上一级，上一级学习中央精神，中央学习历史，形成了政策的路径依赖。

三、我国高校思想政治教育政策的制度创新

高校思想政治教育政策是政府主导的制度安排。由政府对高校思想政治教育进行政策安排并不可恶，而是十分重要。因为没有了权力，秩序将不复存在。但是政府往往因为拥有权力而对高校思想政治教育政策实行“强制性”地干涉，出现了制度的错位、越位和缺位等现象。政策学认为:“规范和制约着公共权力机构与个人行为的各种制度，必然影响着公共政策的制定和执行的方方面面，影响着政策选择、政策内容和政策结果。”［4］285因此，实现制度创新才能突破高校思想政治教育政策的路径依赖现象。否则，只会在原有状态中长期存续下去，最终走向“死胡同”。

1.定位政府的职能，使政府成为“有限政府”。政府不是全能者，缺乏其他社会力量的参与，往往使无效率的政策难以改变，好的政策难以推行，进而影响政策效果。因此，在高校思想政治教育政策的制度建构中，应明确和定位政府职能，变全能政府为有限政府。要把政府的职能分为“该管”的职能、“不该管”的职能。“该管”的职能包括:日常的工作制度、学生的思想分析制度、政策评估制度、经费投入制度、政策宣传制度与用人制度等。该管的职能要强化，“不该管”的职能要坚决下放给学校，如教学管理制度、教学质量监控制度、考试评价制度等。

2.实现决策者与高校的互动。由于高校长期运行于政治化的环境中，因此政府过多地承担了本该由高校去完成的事情，高校也在不知不觉中成了顺乎政府要求的“应声虫”。因此，高校在执行政策的过程中，只是口头上认真“贯彻和落实”，但实际工作中却屡屡出现“上有政策，下有对策”的现象。杜威曾提出教育之外无目的，这并不是说教育没有目的，而是指教育的目的不应由学校之外的机构来施加，不管是政府、企业还是别的机构，均无此权。因此，政府要适当放权，赋予高校在思想政治教育政策制定、执行、评估方面的“话语权”。高校也要从政府“代言人”身份中走出来，切实考虑如何使大学生真正接受思想政治教育。

3.实现政府决策者与教育中介组织的互动。普通公民在特定政策问题上的意见往往是分散、模糊的，有时甚至是情绪化的。因此，需要形成教育中介组织，从而将个体公民的意见有效地输入决策系统。政府在推动高校思想政治教育发展的过程中形成了一些组织，如高校马克思主义理论课和思想品德课教学指导委员会、高校思想政治理论课教学指导委员会等，但这些组织不是真正的社会团体组织，只是隶属于政府的组织。因此，需要成立关心下一代协会、青年教育委员会、校外德育辅导员等青少年组织和社会团体，一方面可以代表或协助政府，形成有效的政策;另一方面可以代表社会成员，以集体名义参与并监督政府的教育行政活动，从而保护学校、教师和学生的权利。

4.实现政府决策者与大学生的良性互动。高校思想政治教育政策表达的是国家与社会、学校和教师的意志和声音，学生没有参与的机会。有学者说，“作为‘受教育者’的学生从未被真正视为具有独立人格的‘主体’，从未被允许对各种道德取向进行自己的‘选择’”。［5］10可以想象，如果我们作为一个人被限制了表达的权利，被剥夺了选择的机会与空间，只是在服从中接受物质和精神安排，那么只能是在被控制、被训练中被动地生存。在这样的生活状态中，很难独立地进行思考和判断。因此，政府需要使大学生真正参与到政策的制定和执行过程中来，满足大学生的需要和利益选择。唯其如此，才能增加他们配合政策运行的自觉性，形成接受思想政治教育的内在驱动力。

［1］马和民.新编教育社会学［M］.上海:华东师范大学出版社，2002.

［2］Paul Pierson.Increasing Returns，Path Dependence，and the Study of Politics［J］.American Political Science Review.2000，94(2).

［3］周光礼，吴越.我国高校专业设置政策六十年回顾与反思——基于历史制度主义的分析［J］.高等工程教育研究，2009(5).

［4］宁骚.公共政策学［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［5］吴康宁.教会选择:面向21世纪的我国学校道德教育的必由之路——基于社会学的反思［J］.华东师范大学学报:教育科学版，1999(3).