授权立法的授权明确性比较研究——以德国与我国台湾地区实践为视角

吕颖锋

华东政法大学研究生教育院，上海，210000

1 授权明确性概述

授权立法既可指立法机关授予行政机关立法的决定、决议，即授权母法；也可指代被授权之行政机关所制定的立法，即授权子法，还具有概括两者之意。本文所讨论的授权立法意指立法机关授予行政机关立法的决定、决议，即指授权母法。行政机关依据法律的授权所制定颁布的法规范，与立法机关所颁布的法律一样具有法律上拘束力，在德国、日本和我国台湾地区等被称为委任立法、法规命令［1］。被授权立法是行政法的正式法源之一，基于专业、时间和其他方面的原因，仅在专业性、技术性或试验性领域有补充、细化法律的作用。在我国台湾地区，现行的“行政程序法”第150条对法规命令予以定义，被授权制定的法规范系基于法律授权针对不特定的多数人所为的一般性、抽象性的规定，此与仅针对具体个案作出行政行为不同，对人民的权利与义务影响巨大，其位于立法与行政的交界地带，它既是法律的执行也是立法。从应当遵守的法律明确性原则，衍生出授权明确性原则。

在德国，授权必须符合基本法第80条第1款规定，否则，授权违反宪法，无效。除了基本法第80条第1款规定的确定性要求外，授权制定法规命令的法律自身必须确定和划定“授权的内容、目的和范围”［2］。授权明确性原则最为主要的三要素即是授权的内容、目的和范围。相对于遵循授权明确性原则的是空白授权、概括授权。历史上，德国曾通过空白授权使立法机关的人事、财政、军事等权集中于行政机关之手，酿成希特勒采取法西斯专制手段，对内戕害普通民众，对外发动战争，教训可谓沉痛。在现实生活中，立法机关以空白授权、概括授权方式的原因，一方面是由于涉及专业性、技术性或带有试验性的领域，立法尚不成熟；另一方面是由于立法机关惰性所致。对于授权明确性的研究与应用，理应受到重视。

2 授权明确性的正当性依据

2.1 授权明确性符合权力分立原则

宪政分权是授权立法产生的法理基础，宪政理论认为政府权力要分立，这是宪政的一项基本原则，它的实质是任何一个政府机构或个人均不拥有全部的政府权力，任何政府机构或个人的权力都是有限的，而且是能够受到控制的。英国学者维尔将其归纳为一种纯粹的分权学说，即“要将政府划分为立法、行政和司法三部门或三部分。三个部门中的每个部门都有相应的、可确定的政府职能，即立法、行政和司法职能。政府的每个部门都一定要限于行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职能。”［3］权力分立原则是法治国家的一项基本宪法原则，但权力分立并不意味着三个部门之间是绝对的分立与隔绝，各个部门权力的划分也不是僵化不变的，需要根据实际的现实状况进行适当调节和配置。这种严格、僵硬的权力分立其实只是理论上的假设，少有国家之宪法能够百分之百地贯彻。正如德国著名行政法学者Dietrich Jesch所言，权力分立原则其实并无明确、固定、放诸四海而皆准的内容，事实上，其内容是由各国宪法的整体结构所塑造而成，唯有现行了解其宪法所定权限分配秩序的规则，才能掌握权力分立的具体内容［4］。

授权立法是行政机关基于法律的授权，发挥其专业性、技术性和实效性的优势，为执行法律作出具体详细而又可行的规定，可以发挥行政机关进行行政管理的主动性和积极性，确保法律具有可操作性。授权明确性原则要求立法机关在进行授权时，必须就授权之内容、目的与范围等明确指示，指导行政机关依据指示制定规范。行政机关制定的授权子法，是否符合授权母法意旨，立法机关仍享有实质的审查权。在这种机制下，立法机关虽有授权，但并未放弃立法权，立法机关仍实质上掌握立法权，对行政机关的授权子法进行监督约束，使行政机关不至逾越权限，侵害立法权力，从而使之符合权力分立原则。

2.2 授权明确性符合法律保留原则

法律保留系宪政主义之产物，为了防止行政机关任意侵害私人权利，对于行政权就关涉公民基本权利与自由之侵犯或干涉，必须制定相关法律，明确规定行政机关行使权限的范围。尤其是对于自由与财产之侵害，必须严格限于法律之明确依据［5］。所谓“法律保留原则”，即指特定领域的国家事务保留由立法机关以法律规定，行政权依法律的规定进行活动。也就是说，特定领域的行政行为，非有法律依据不得为之。法律保留原则并不禁止立法机关就某些法律保留范围内的事项授权行政机关进行规定，但如果属于保留范围内的事项，应由立法机关自行规定，不得授权其他机关规定［6］。但作为授权者的立法机关仍负有明确指导、指示授权立法内容形成的责任，不可放任被授权的行政机关仅顾行政管理方便行事，肆意侵犯公民的合法权益于不顾。授权明确性要求立法机关必须就授权的内容、目的、范围明确、具体，决不能进行空白授权或者随意概括授权，通过授权中的明确性要件实现对授权立法的实质性约束，使其按照立法机关的特定方向进行规范。授权明确性原则和法律保留原则是一个问题的两个方面，两者的宗旨都是为了实现法律对行政的控制，而授权明确性原则是法律保留原则理念的延伸，是法律保留原则的具体化［7］。

2.3 授权明确性符合法明确性原则

“法明确性”原则要求法治国家的国家行为须在法的架构下进行，依此国家行为须合法，具体的体现即在国家若以法律限制人民权利，则其构成要件应当明确，以使受规范者得以理解，并能预见其行为的法律效果，以确保法律预先告知的功能，并使执法的准据明确，以保障规范目的之实现［8］。立法机关将授权的内容、目的与范围具体明确规定，行政机关依据授权进行立法，可以对法律规定进行补充与具体化。因此，授权明确性使人们通过授权母法本身而非根据授权所制定子法的规定，便可预见到国家对人民所要求作为或不作为的内容。因此，授权明确性是法明确性原则的必然要求，它可以促进所授权制定的子法具体明确且可预测，使之符合法明确性原则。

3 授权明确性之渊源与发展

授权明确性要求授权子法必须符合授权母法的授权要求，不得逾越授权母法为其设置的界限。对于授权立法的授权规定方式，应符合“授权明确性”的要求，这是对授权立法的合宪性、合法性规制。在我国台湾地区，“宪法”就授权明确性原则未设明文规定。司法院大法官经由个案宪法解释反复阐明，人民自由及权利之限制，应以法律为之，但不排除得由法律授权行政机关以命令为补充规定，惟其授权必须具体明确，由此逐渐建立宪法上所谓授权明确性原则之内涵。德国行政法学者Wolff指出，立法者的授权规定有无违反授权明确性的要求，与授权以命令规定的事务领域之或大或小无关，授权的“内容”应仅指针对“某一特定问题”的规范，而非对某一“类化”的事务领域（如婚姻法、继承法）的限制。授权目的指的是被授权之行政机关有义务以命令方式来追求、达成之各种立法政策、社会政策或文化政策上的“方针”或者“目标”［6］225－226

3.1 德国关于“授权明确性”原则的相关判例

根据我国台湾学者许宗力对德国联邦宪法法院的15个典型案例分析［6］227－254，“授权明确性”的要求程度可以区分为下述两种类型。

（1）一号明确性公式：立法者对授权内容、目的与范围的具体化原则上必须明示地，至少也应具备“充分明确性”，甚至“无懈可击的明确性”地表现在法律中，以至于无须适用某种足以引起怀疑或争议的解释方法，即可直接发现授权的内容、目的与范围①参见德国联邦宪法法院1954年7月29日审查“投资补助法”案之判决（BVerfGE 4，7，21f.）。。

（2）二号明确性公式：授权的内容、目的与范围毋须明示地规定在法律条文内，只要能依一般的法律解释方法，从授权条款所依附的法律的整体，明确知悉授权的内容、目的与范围何在。解释的依据是立法者表现在法文中的客观意思，此客观意思则可从文义、意义关联立法目的，甚至立法理由来研究①参见德国联邦宪法法院1958年12月12日审查“价格管制法”案之判决（BVerfGE 8，274，307）。。后来的判决更把解释的依据从授权条款所依附的法律扩张到其他法律、国际条约、欧洲共同体法，甚至行政案例上。

由于一号公式要求立法者的授权规定必须明示在法律中，或具备充分的、无懈可击的明确性，以至于不必通过法律解释即可得知授权的内容、目的与范围，这不仅在实务上效果不佳，而且对事物的性质而言，有些事项固然适合由法律详细规定，但对于许多事物，精细繁琐的立法往往使其僵化，阻碍了立法目的的达成；尤其在专业技术领域，或必须实时应变的领域，授权行政机关订定命令，更能增进公共利益。然而，立法者忙于选民服务，本无足够时间投入立法工作；且立法机关虽分设各种委员会，但分工不如行政部门细致，专业人力及预算亦难以与行政部门相比；加以合议制的运作方式，议员各自为其选民利益而采取不同的立场，议事冗长，甚至议而不决，如要求法律作详细规范，立法成本更高，效率更低，而质量未必优于授权立法②参见德国联邦宪法法院1951年审查“第二次行政区域调整法”案之判决（BVerfGE 1，14，60）。。况且，法律概念的明确性由于语言的多义性而存在或多或少的问题，“一号明确性公式”过于严苛的要求，无法发挥立法机关依其“立法裁量”授权行政机关根据行政管理的实际情况进行相关规范，德国联邦宪法法院仅在早期一两个判决采用，随后改以采用“二号明确性公式”，适应了现实生活的繁琐与多样，发挥立法机关与行政机关各自的优势，实现政策的灵活性。

至于授权立法是否符合“授权明确性”的审查标准，德国宪法法院在相关的裁判上发展出了下述标准：

（1）可预见性公式：授权条款的规定必须明确到足以令人预见行政机关将于何种场合、循何方向行使授权以及根据授权所订定命令可能具备的内容，才能符合明确性的要求。稍后的判决则指出，授权条款的规定必须达到使人民直接从授权本身——而非根据授权所订定之命令——可预见国家对人民所要求作为或不作为内容之明确程度，才称得上授权明确性之要求③同②。。该项“可预测”要求主要是针对立法机关进行授权之始，自应遵守“授权明确性”原则之要求，具体规范对行政机关进行授权，其标准应是普通人民依据授权之母法即可预见到国家对人民要求作为或不作为内容之明确程度。

（2）自行决定公式：国会不得未定明确界限即转移部分立法权给行政机关，以避免其身为立法机关之责任。立法者必须自行决定哪些特定问题应由行政机关以命令规范之，自行确定命令所应遵守的界限，并指明命令应追求的目标，即法律本身必须针对特定问题已经有所思、有所图④参见德国联邦宪法法院1956年6月13日审查“战俘补偿法”案之判决（BVerfGE 5，71，77）。。该项“自行决定”要求立法机关不得未经实质审查即随意授权行政机关进行立法，授权母法应对即将解决“某一特定问题”已经进行考察和研究，由行政机关进行规范，必须依据立法机关之政策进行。也就是说，授权立法之主动权应掌握在立法机关手中，不可进行空白授权，将立法权拱手让人。否则，不符合权力分立以及法律保留之原则，授权立法无效，也不得对人民产生拘束力。

（3）方针公式：法律必须明白指出，或至少足以令人从其规定推论出立法者所要求行政机关达成的方针。之后的判决则要求立法者至少应在授权母法自行规定“最低限度的实质规范内容”，以作为行政机关之方针与准则用⑤同④。。该项“方针方式”要求立法机关必须明白将其所要行政机关达成的政策作最低限度的实质规范，行政机关方能依据该方式进行具体与补充。

至于明确性的审查标准方面，“可预见性公式”、“自行决定公式”与“方针公式”三者并非互相排斥的关系，而是互补的关系，不仅可依个案单独适用，也可合并适用。审查明确性时，联邦宪法法院认为，授权明确性乃法律保留原则的“必要补充与具体化”，因此，将原仅供解释法律保留原则目的用的“重要性理论”也引入授权明确性审查问题领域，对授权条款所要求的明确程度必须与所授权订定的命令对基本权利的影响程度相对称，即对基本权利的影响越深，授权的明确程度就越高；反之，影响越轻，所要求的明确程度就越低⑥参见德国联邦宪法法院1981年10月20日审查黑森邦“学校行政法”案之判决（BVerfGE 58，257，277f）。。如果被授权立法的命令不符合“授权明确性”的要求，就可能被宪法法院裁定为违宪或违法，从而无效。

3.2 我国台湾地区“司法院”大法官会议对“授权明确性”之阐释

根据我国台湾地区“宪法”第78条对司法院的职权规定，司法院有权解释宪法，并有统一解释法律及命令之权。司法院设大法官，行使司法职权。司法院大法官会议关于“授权明确性”作出了一系列的解释，厘清了授权明确性的具体要求与标准，使之不断与时俱进，适应实务之发展需要。有关“授权明确性”要求之大法官解释见表1。

表1 我国台湾地区历年大法官解释对“授权明确性”原则之发展

从表1可以看出，我国台湾地区“司法院”大法官对授权立法的合宪性、合法性规制也要求“授权明确性”标准逐渐发展成为授权立法的原则，亦要求立法机关进行授权时，必须具体明确授权的目的、内容与范围。是否符合授权明确性原则可从授权之法律本身的立法目的及整体规定的关联意义来综合判断。台湾地区法制的发展多有借鉴德国，且经其多年本土化努力，亦发展出自身的法制特色。德国联邦宪法法院采“重要性理论”为审查标准，而所谓“重要性”的判断系指对基本权利的实现重要而言。与台湾地区授权条款的明确程度，则应与所授权订定的法规命令对人民权利之影响相称，对人民权利影响巨大的刑罚，要求有预见行为有受罚的可能，对授权明确性要求程度较高；反之，行政机关可作必要的规范，对授权明确性的要求较低。德国与我国台湾地区对授权明确性的释宪实务上有异曲同工之妙，可知授权明确性原则并非仅是一国规制授权立法的本土经验，乃是普遍适用性的。

4 授权明确性对我国规制授权立法的启示

我国法律对于授权立法的规制体现在立法法第9条和第10条。我国立法机关已意识到授权立法应当遵守法律保留原则以及应当授权明确的目的、范围。然而，与其他国家和地区不同的是，我国并未指出是否明确授权之内容。当下，大量的空白授权和概括授权充斥于法律之中。授权立法缺乏有效的规制已经严重损害社会主义法律体系的统一、和谐。其中，最令学者诟病的是全国人大的两次授权决定。1984年9月，全国人大常委会授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例。此举赋予国务院享有制定有关征收、税收条例的权力，在我国经济社会正处于关键的转型时期，国务院大肆征收税收的行为，还是给我国企业带来很大的负担，不利于企业特别是中小型企业的健康快速发展。1985年4月，全国人民代表大会授权国务院对于有关经济体制和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。这次授权决定直接赋予国务院在经济体制改革方面更大的权力，使行政权依据宪法立法，享有更大的发挥空间。不可否认，这两个授权决定，在改革开放的初期赋予国务院在税制改革方面的合法性方面发挥了重要的作用。然而，税收作为立法机关的固有权限，与公民的财产权有莫大的关系。授权的模糊，固然可以包容行政机关在经济体制改革的过程中不断试错的机会，但也给行政机关恣意侵犯公民的基本权利特别是财产权留下“合法”的借口。财产权同自由权一样，都属于宪法规定的基本权利，理应受到公权力特别是行政权的尊重和保障，受到司法权的最终公平裁决之保障。当前我国正处于社会经济体制改革的深水期，固然可以有一些突破常规的做法，但这不是公权力特别是行政权肆意侵犯公民合法权益特别是宪法规定的基本权利的借口。上述两个授权决定，均发生在改革开放初期，当时我国尚未确立依法治国原则，目前作为我国立法机关的全国人民代表大会及其常务委员会在进行授权时，应当严格遵守法律保留原则以及授权明确性原则。否则，依法治国无从得以实现，宪法亦可能成为具文，无法真正规范与制约国家权力，保障公民的合法权益。

5 结束语

当然，立法机关的授权应如何明确，这是个极困难的问题；要以同一个标准，适用于所有与法律相关的授权规定，任务尤其艰巨。法律所规范的事物有单纯，有复杂，有静态，也有动态，难以一概而论。何种情况应以法律详细规定，何种情况宜作概括的授权，适用宽严不同的授权明确性标准，立法机关应有适当的立法裁量空间。事实上，司法机关也很难划出一条明确可行的楚河汉界，作为法律授权是否合宪的判断基准。适度维持授权明确性原则固然必要，但是不分具体情况一律适用上述可预见性等标准，不但压缩了立法的弹性，减损行政机关的应变能力，而且对保障人民权利亦无益。但是可以预见到的是，随着行政责任政府的建立，加之行政程序法对于提升授权立法订定之透明度以及增加人民参与之机会，基于对行政权进行民主控制而一再强调的授权明确性原则，其审查密度应有限度的放松之趋势。

当然，在我国这样一个行政权长期一体独大的社会，作为立法机关的全国人大及其常务委员会，在事后审查授权子法尚未形成有效做法的前提下，在进行授权之始，即应严格遵守“授权明确性”，对其进行合法性规制，掌握授权立法的主动性和方向性，才是当前规范行政权的运行、保障公民基本权利的可行之道。

［1］陈清秀.行政法的法源.翁岳生.行政法［M］.北京：中国法制出版社，2009：124

［2］毛雷尔.行政法学总论［M］.高家伟，译.北京：法律出版社，2000：335

［3］维尔.宪政与分权［M］.苏力，译.上海：生活·读书·新知三联书店，1997：12

［4］许宗力.行政命令授权明确性问题之研究［M］／／法与国家权力.台北：元照出版公司，1999：220

［5］吴庚.行政法之理论与实用［M］.台北：三民书局，2011：88

［6］许宗力.论法律保留原则［M］／／法与国家权力.台北：元照出版公司，1998：195－212

［7］温明月.授权明确性原则研究：从行政授权立法角度［D］.北京：中国政法大学研究生院，2006

［8］吴信华.宪法释论［M］.台湾：三民书局，2011：89