土地开发经济可行性对规划实施影响及应对——以北京市昌平区北七家镇为例

■ 池静静/李玉峰/王方方

(北京舜土规划顾问有限公司，北京 100010)

土地开发经济可行性对规划实施影响及应对
——以北京市昌平区北七家镇为例

■ 池静静/李玉峰/王方方

(北京舜土规划顾问有限公司，北京 100010)

在城市快速发展、区域规划实施周期长、涉及工作和利益关系复杂、成本投入大等现实条件下，土地开发经济可行性成为影响规划实施的重要因素。文章深入分析了土地开发经济可行性对规划实施的影响机制，提出早期介入、规划方案优化、土地开发整合统筹、土地上市交易优化决策、完善政策支持、加强部门协调管理六项应对方案。并以北京市昌平区北七家镇规划实施为例，分析其概况及土地开发情况，总结借鉴促进规划实施的经验，为完善规划实施管理、调控提供决策依据。

土地开发；经济可行性；规划实施；北七家镇；昌平

城市快速发展过程中，土地开发活动需协调的利益关系日益复杂，开发成本和实施难度逐渐提高，土地开发经济可行性成为影响规划实施的关键因素，也是地方政府及相关管理部门在规划方案确定、土地开发实施决策中考虑的重要方面。在这种背景下，深入研究土地开发经济可行性对规划实施的影响机制，挖掘、整合降低经济因素对规划实施影响的策略和措施，对政府及相关管理部门提高土地开发效率和效益，完善自身管理实践，促进城市建设高效进展有重要意义。

1 土地开发经济可行性对规划实施影响机制分析

1.1 土地开发经济可行性影响因素分析

土地开发经济可行性取决于土地开发成本和收益1情况。土地开发成本包括前期费用、征地补偿费、拆迁补偿费、市政基础设施建设费、财务费用、土地一级开发管理费、两税一费等，其中影响大的项目包括征地补偿费、拆迁补偿费、市政基础设施建设费三项。土地开发收益取决于拟上市地块在预期土地市场情况下的土地出让金回笼情况。土地开发中对经济可行性的影响因素有以下几方面。

一是区位条件。开发地块的自然地理、经济区位条件一方面决定了土地开发成本中的征地补偿、拆迁补偿水平，同时也决定了地块价值，直接影响土地出让金水平。开发地块的区位条件越好，成本和收益水平越高。

二是规划条件。地块规划条件的影响体现在两方面。一是规划用地性质。开发区域地块类型可分为上市经营性地块、非上市经营性地块。上市经营性地块主要包括居住用地、商业服务设施用地、工业用地[1]等经营性用地，非上市经营性地块主要包括大部分公共管理与公共服务用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、道路广场用地[1]等公益性用地类型。经营性用地中居住用地、商业服务设施用地土地出让金水平较高，工业用地较低。二是规划指标用地强度，以容积率为代表指标。一般情况下，用地强度对土地收益的影响呈规律性变化，在适宜用地强度水平前，用地强度和土地收益呈正相关关系，超过适宜用地强度水平后，用地强度和土地收益呈负相关关系。但对部分具有稀缺性的高端居住用地，在市场作用下，可能出现用地强度低但土地收益相对较高的情况。

三是土地、房地产市场条件。土地开发成本尤其是收益情况受土地、房地产市场宏观条件影响较大。在土地、房地产市场活跃、宏观环境较好情况下，土地开发成本、收益水平上涨，反之则下降。

四是政策因素。政策因素对土地开发成本、收益的影响主要体现在土地开发过程中的各项补偿政策、代拆政策、土地出让政策上。补偿政策主要指农民安置补偿政策、拆迁补偿政策等，征地、拆迁补偿政策对土地开发成本影响最直接。代拆政策指在区域土地开发过程中，考虑到区域开发统筹推进及有效安置开发地块涉及居民等因素，根据城市规划管理部门要求，对开发地块周边农村居民点或其他地上建筑代为拆除的政策。代拆范围增加导致土地开发成本增加。

在当前土地深度参与宏观经济、房地产市场调控背景下，土地出让政策成为地方政府开展宏观调控的重要工具，对土地出让方式、时段等进行限定。如北京市2009-2011年试点实行的“限房价、竞地价”、“限地价、竞配建政策性住房”、“限地价、竞房价”等土地出让方式，都对土地收益产生一定影响。（见图1）

1.2 土地开发经济可行性对规划实施的影响分析

1.2.1 从规划实施阶段分析

图1 土地开发经济可行性影响因素分析

规划实施可分为规划方案确定、土地一级开发、土地上市交易、二级开发等阶段。规划方案确定阶段对土地开发经济可行性的前瞻性研究可为控制性详细规划优化调整提供决策参考信息。经济可行性较差情况下，可在规划控制指标范围内，对规划用地布局、性质、用地强度等指标进行优化调整，增强经济可行性。土地一级开发阶段，经济可行性对土地一级开发的周期、开发策略、开发时序、实施模式等产生影响。土地上市交易阶段，经济可行性影响主要影响交易相关政策约定、交易方式、上市时间等。土地二级开发阶段，规划实施进入实质落实阶段，经济可行性成为房地产开发机构关注重点，从政府及相关管理部门角度出发，重点工作是通过行政管理、批后监管等管理手段，促进规划严格落实，避免违规操作等情况发生。

从当前各地土地开发工作机制看，规划方案确定、土地一级开发、土地上市交易阶段是政府及相关管理部门参与最多，能够有效对土地开发经济影响予以主动引导的阶段。进入二级开发阶段后，政府及相关管理部门主要通过行政管理等手段指导、确保土地开发活动按规划要求有效落实，影响主体由地方政府及相关管理部门转变为作为市场经济主体的房地产开发机构。（见图2）

1.2.2 从规划实施相关主体角度分析

规划实施涉及的相关主体有地方政府、规划管理部门、国土管理部门、土地一级开发主体、村集体及农民。

对地方政府，经济可行性一方面影响土地开发工作计划和进度有效实施，另一方面影响地方政府预期财政收入。针对土地开发经济可行性影响，地方政府需调动规划、国土、财政等相关部门，统筹安排土地开发工作，针对性完善相关政策，降低经济因素对规划实施的影响。

图2 土地开发经济可行性对规划实施影响（规划实施阶段）

对规划管理部门，经济可行性对其实施规划调控管理产生影响。规划管理部门在规划调控管理中需对经济可行性、规划控制条件、规划实施相关利益主体需求等进行综合权衡，制定最优方案。

对国土管理部门，经济可行性影响其土地开发、上市交易阶段的管理和决策。要求国土管理部门在现行管理制度框架下，创新土地开发理念，综合运用各项政策工具，妥善处理土地开发过程中相关利益主体关系及问题，将经济影响控制在可接受范围内，保障政府土地收益，提高土地开发可行性。

土地一级开发主体是土地开发具体工作的统筹管理者和执行者，分为法律主体和实施主体两种。法律主体对土地一级开发整体工作进行统筹管理，承担各项责任和风险。实施主体是土地开发工作的执行者，落实各项土地开发事宜，获取一定的投资回报。不同类型的法律主体和实施主体组合，形成特征明显、各有利弊的土地一级开发实施模式。土地开发经济可行性影响要求开发主体对区域开发项目组合、资金使用、成本控制、相关政策争取等方面积极响应，科学合理开展项目实施管理。

对村集体和农民，经济可行性对其安置补偿方案配置形式、具体落实产生影响。一般情况下，对具体区域土地开发来说，安置补偿形式和内容具有相对稳定性，土地开发管理机构在安置补偿方案制定时综合权衡补偿形式及其经济影响，制定最优方案。

2 对土地开发经济影响的应对方案

2.1 早期介入

前瞻性开展土地开发经济可行性论证，为积极应对负面影响争取时机和操作空间，增强对规划实施的整体把控性和主动性。最佳介入时期是区域城市总体规划方案确定后，控制性详细规划编制过程中，经济可行性论证可为总体规划优化及控制性详细规划编制提供依据。

2.2 规划方案优化

结合土地开发经济影响，在城市规划发展定位和总体指标约束范围内，对规划方案进行优化调整。主要有两个方向，一是优化规划用地性质，调整经营性用地类型及比例；二是优化规划用地强度。

2.3 土地开发整合统筹

改变单一、孤立的土地开发模式，整合、统筹各项资源。具体有以下几种形式：一是整合统筹开发区域，改变单一地块核算的概念，从更大、更优的开发区域或区域组合中获取更广泛、灵活性更强的资源配置空间。二是统筹平衡资金使用，建立区域土地开发资金统筹使用模式，对土地开发经济可行性差和可行性较高的区域进行统筹平衡。资金统筹使用模式需明确区域土地可开发中不同地块（项目）间资金平衡方式和实施细则、区域资金统筹主体、资金平衡的动态应对等关键问题。三是统筹安排区域土地开发时序。根据土地开发经济影响，从先易后难、成本控制、发展需求等因素出发，统筹合理安排土地开发时序，增强资金周转能力，控制整体开发成本。四是整合土地开发实施模式。根据开发区域实际情况，整合使用不同实施模式，拓展资金渠道，降低单一实施模式下的政府融资压力。

2.4 土地上市交易优化决策

在土地开发经济可行性较强的情况下，土地上市交易决策的空间和灵活性较大，土地上市交易可充分考虑当前土地、房地产市场调控需求，适应制定有效发挥土地调控作用的交易方式、上市时间和相关约定。

相反，在土地开发经济可行性较差制约下，土地上市交易优化决策的空间相对较小，主要可通过选择市场条件较好时段上市、上市地块相关配套条件优化、优劣差异地块的组合搭配上市，提升地块整体吸引力和价值等方式对土地上市交易进行优化。

2.5 完善政策支持

在当前土地、财政相关政策框架下，应对土地开发经济可行性对规划实施影响可争取的政策支持主要有两方面：一是申请土地出让金和溢价返还政策，这对地方政府重点发展功能区、战略地位尤其重要的发展区域较为适用；二是贷款优惠政策，土地开发涉及资金量巨大，有利的贷款政策将一定程度上降低规划实施的经济压力。

2.6 加强部门协调管理

规划实施涉及地方政府及规划、国土、财政等管理部门，建立部门间的高效沟通协调机制和问题处理机制，为有效应对土地开发经济可行性对规划实施的影响尤为重要。同时，部门内部需要结合自身工作职能定位，针对各项具体工作需求，完善、创新工作管理方式，提高工作效率。

3 案例借鉴—以北京市昌平区北七家镇规划实施为例

3.1 北七家镇概况

3.1.1 区位条件

北七家镇地处北京市昌平区东南，毗邻朝阳区、顺义区；北距昌平新城约15公里，南距奥运村边缘约2公里，东距首都机场10公里。北部邻六环路，东部有京承高速、机场北线高速，立汤路和七北路贯穿镇域，城铁5号线到达镇域南侧，地理区位优越，交通条件便利。同时位于中关村国家自主创新示范区研发服务和高新技术产业聚集区（昌平部分）核心区，未来科技城南区位于镇域东北部，整体发展政策环境优越。

3.1.2 经济社会发展

北七家镇产业类型以生物医药、新型材料、电子信息等高新技术产业、商贸服务业、旅游会展、房地产业为主。高新技术产业形成了以北七家工业园、宏福创业园为龙头的七北路沿线产业带。商贸服务中亚运村汽车交易市场、北七家建材市场辐射影响京北地区。旅游会展以温都水城和拉斐特城堡为代表，是首都商务、会展、休闲和娱乐的首选目的地之一。

3.1.3 规划情况

2010年，基于中关村国家自主创新示范区、未来科技城建设等区域重新定位和空间调整、城乡一体化建设需求，北七家镇编制了《北七家地区整合规划》。规划将北七家镇定位为“中关村自主创新示范区北部集聚区的重要组成部分，良好的绿色生态环境建设区，以科技产业研发和中高档生活休闲服务为主体的、市区北部的重要组团式城市型区域。”

3.2 土地开发情况

3.2.1 用地类型复杂多样，实施难度大

北七家镇2377公顷规划城市建设用地中，有约1185公顷（49.85%）规划获得审批但尚未建设，82公顷（3.45%）规划未审批未开展建设，剩余1110公顷（46.70%），可开发和已开发建设用地间杂分布。可开发建设用地现状权属性质、单位来源多样，存在部分有历史遗留问题地块，开发实施难度较大。

3.2.2 土地开发成本高，经济压力大

受区位条件影响，北七家镇集聚了大量中心城区通勤人口，为当地居民带来了大量的租房、商业需求。农民宅基地以3-6层自建住宅为主，租房经济效益突出，拆迁难度大。按目前区域拆迁补偿水平，平均宅基地货币补偿达到200万元/户。镇域工业企业发展迅速，占地以集体建设用地为主，现状主要为1-3层工业厂房，拆迁代价高。征地补偿方面，受历史项目征地补偿水平影响，北七家镇当前实施的土地补偿费（不含安置补助费和青苗补偿费）高达20万元/亩，远高于基准区位补偿水平（9万元/亩）。

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3.2.3 实施模式、参与主体类型多样，统筹协调有一定难度

目前北七家镇在实施的9个土地开发项目中，昌平区土地储备中心、授权国有企业、招投标社会企业为开发主体等三种实施模式同时存在，参与主体类型多样，统筹协调有一定难度。

3.3 北七家镇土地开发实施经验借鉴

3.3.1 规划阶段同期编制镇域土地开发实施方案

北七家镇在编制《北七家地区整合规划》同期，以镇域土地开发实施方案的形式，研究镇域规划实施的经济可行性及对规划完善的建议、提出规划实施主体、成本核算和分摊、实施时序、土地开发激励机制和相关政策建议，为镇域规划有效实施奠定基础。

3.3.2 统筹镇域规划实施

创新性提出镇域规划统筹实施的模式和操作方案，获得北京市政府原则同意，为规划实施争取了有利空间。

3.3.2.1 建立区域开发实施主体统筹分工模式

政府授权国有企业北京未来科技城开发建设有限公司作为北七家镇区域开发主体，综合平衡镇域土地开发成本。同时，允许通过招标方式确定有资金实力、愿意按照镇域统筹开发实施方案开展一级开发工作的其他社会企业作为具体地块土地一级开发实施主体。

本模式下，区域开发主体负责整个镇域土地开发的综合平衡，项目实施主体按照统筹开发实施方案分摊项目及外围区域土地开发成本。既能保障土地开发区域统筹实施，也有效利用社会资金，降低政府资金压力。

3.3.2.2 统筹核算分摊镇域土地开发成本

根据镇域土地开发综合成本，确定上市交易底价控制标准，所有项目上市底价均不低于此标准，具体项目根据自身成本情况，参与镇域土地开发成本核算和分摊。考虑到镇域规划实施周期长、期内土地开发成本呈增长趋势，上市交易底价控制标准根据土地开发成本和土地市场情况动态调整，确保规划实施的经济可行性。区域土地开发主体发挥资金调节池的功能，具体统筹核算分摊模式如图3。

3.3.2.3 统筹安排镇域土地开发时序

综合考虑北七家镇土地开发现状、各项目土地开发难易情况、镇域重点功能区等发展需求，根据开发用地布局，合理组合项目区，实现资金滚动，统筹利用。将全镇开发项目分为首期启动、承接滚动开发、后期开展三个阶段实施。

3.3.3 积极争取政策支持

在创新性提出并获得批准镇域规划统筹实施的政策之外，昌平区政府积极申请有利政策，为镇域规划有效实施提供了有利支持。

土地开发相关手续办理政策。申请为先期启动的土地一级开发项目前期手续办理等给予便利条件，加速土地开发进展。

图3 北七家镇土地开发成本统筹核算分摊模式（以二类居住用地为例）

土地出让金和溢价返还政策。根据2011年1月北京市支持中央企业人才创新创业基地建设工作小组会议精神，争取到“小汤山、北七家经营性土地上市的土地出让金和溢价部分全额返还昌平区，返还资金用于未来科技城建设”的支持政策，大大增强镇域规划实施的经济可行性和资金保障能力。

土地一级开发激励政策。提出将土地溢价的一部分奖励给土地一级开发实施企业，提高企业积极性，加快开发进度。

4 结语

在城市经济社会快速发展过程中，区域规划实施由于历时周期长、涉及工作和利益关系复杂、成本投入大、经济可行性对规划实施影响重大。因此在规划实施过程中选择有利工作节点，对经济可行性进行论证，并统筹安排规划方案优化调整、土地开发和上市交易实施策略、政策和管理支持等工作，是降低后续规划实施难度，促进规划实施的有效途径。

[1]GB50137-2011,城市用地分类与规划建设用地标准[S].

The Effects of Economic Feasibility of Land Development on Planning Implementation and Some Countermeasures—A Case of Beiqijia Town, Changping District of Beijing

CHI Jingjing, LI Yufeng, WANG Fangfang
(Beijing Sinosuntop Institution, Beijing 100010, China)

The rapidly development of city, the long implementation cycle of regional planning, the complicated relations of related work and interests, and high cost input have been the constituents of China’s real conditions. In the real conditions, the economic feasibility of land development is becoming the important factors which influence the implementation of planning. This paper does deep analysis on the influence mechanism, and proposes countermeasures such as early intervention, planning scheme optimization, planning land development consolidation as a whole, optimization decision of land listing transactions, improving policy support, and strengthening the management of department coordination. Meanwhile, this paper also analyzes the planning implementation and land development situation in Beiqijia town, Changping district of Beijing; and uses the experience for reference, thus providing basis for decision making for improving planning implementation and management, as well as regulation.

land development; economic feasibility; planning and implementation; Beiqijia town; Changping district

F301.0

C

1672-6995（2014）09-0044-05

2013-10-11

2014-08-06

池静静（1984-），女，河南省舞阳县人，北京舜土规划顾问有限公司中级经济师，工学硕士，主要从事土地规划与管理、区域土地开发等工作。

1 此处土地开发收益指土地上市后回收资金情况，非扣除开发成本后的土地开发净收益。