城区老工业区改造的土地政策研究

■ 王庆日/张志宏/许 实

（中国土地勘测规划院，北京 10035）

城区老工业区改造的土地政策研究

■ 王庆日/张志宏/许 实

（中国土地勘测规划院，北京 10035）

城区老工业区产业层次低、土地利用粗放，用地结构不合理、基础设施落后，闲置土地盘活难、土地供需矛盾突出，产权关系错综复杂、历史遗留问题多。对城区老工业区进行改造实质是对城市存量土地的再开发利用。现行的土地政策法规主要是适应于新增建设用地的规范和管理，若完全照搬管理新增建设用地的政策来管理存量建设用地再开发，实践中遇到了一些政策掣肘。为了促进老工业区的改造和存量建设用地的高效利用，必须从完善用地手续、创新供地方式、丰富改造模式和明确收益分配等方面创新现行土地政策。

老工业区；改造；存量建设用地；再开发；土地政策

1 城区老工业区面临的土地问题

城区老工业区是指“一五”、“二五”和“三线”建设时期工业项目布局集中、传统国有企业集聚的城市区域。伴随着我国城市化的快速发展，城市产业不断升级，老工业区发展中面临着以下土地问题。

1.1 产业层次低、土地利用粗放

老工业基地的产业结构总体层次不高，生产要素利用效益低且技术创新能力不强，整体经济素质不高。随着城市结构功能的演化，老工业区本身的功能和性质已经不适应该工业区所处地段土地价值的变化[1]。土地价值的提升导致企业生产成本急剧上升和工业效益下降，面临着产业结构调整的巨大压力。另外，老工业区的企业大多是计划经济时期建厂，厂区占地面积很大，改革开放后由于经营不善部分企业处于停产半停产状态，甚至关闭破产，造成土地和厂房闲置。

1.2 用地结构不合理，基础设施落后

历史形成的老工业区大多处于城市中心地带，生产、生活和公共服务区域交错，市政基础设施陈旧落后，内部用地结构不尽合理。普遍存在着工业用地比重偏高、商服及住宅用地比重偏低、公园绿地占比偏低的结构性矛盾，严重影响城市功能提升和生态环境改善。

1.3 闲置土地盘活难，土地供需矛盾突出

我国的老工业区大多分布于东北和中西部地区，许多老工业基地城市正处于深化改革开放、加快结构调整的关键时期，对建设用地需求非常大。虽然老工业区闲置、低效用地大量存在，但受现行土地政策的制约，低效用地难以盘活；同时，计划指标的紧缺导致部分搬迁企业难以落地。土地供需矛盾突出，建设用地可供空间急需拓宽。

1.4 产权关系错综复杂，历史遗留问题多

老工业区的基本单元是老工业城市，老工业区搬迁改造一般以项目为单位，在一个改造项目中，经常会存在不同的土地用途、多元的产权主体、错综复杂的利益关系，隐藏着较多的历史遗留问题。一般情况下，在一个老工业区中既有国有划拨土地又有国有出让土地，还有集体产权土地；既有合法用地也有违法用地；既有手续完备的用地也有手续不全的用地，由此形成了老工业区土地产权关系的主要特征。

2 老工业区改造的内涵与土地政策约束

2.1 老工业区改造的内涵

针对城区老工业区在发展中出现的土地、环境、产业、就业等诸多问题，2013年国家发改委编制了《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）》，明确提出了推进城区老工业区综合改造的任务要求。许多城市采取多种方式开展了城区老工业区改造，在改造模式、机制等方面进行了一些探索。综合国内外经验，目前老工业区改造主要有三种模式[2]：一是以功能转换为主旨。该模式着眼于土地使用的经济效益，偏重于开发价格、开发强度、开发用途。从区域经济体系或城市整体经济结构出发进行产业结构调整， 加快地块的功能转型， 促进区域的复兴。二是以生态恢复为主旨。该模式强调恢复土地使用的生态环境价值，通过将老工业地段改造成绿地、公园生态用地等， 改善中心城区的生态环境， 提高城市生态环境质量、改善居民生活质量。三是以历史保护为主旨。该模式以历史保护为主导思想， 强调的是历史工业文化景观的保护， 将开发项目与历史保护相结合。它常用于有历史文化保护要求或具有历史风貌、历史文化沉淀的厂区。

围绕以上三种模式，城区老工业区工业用地改造的形式主要包括：厂区完全拆除，企业搬迁，用地重新开发；保留部分厂区，企业搬迁，建筑另做使用；基本保留厂区，原有工业生产与新的用途共存；厂区部分搬迁，部分改造为新型产业，企业部分搬迁，部分保留[3]。

综上各种改造形式可见，城区老工业区改造实质是对城市存量土地的再开发和利用过程，其内涵是在土地初始开发的基础上从利益最大化的角度出发，对原有的用地类型、结构及空间布局等进行置换升级，以增加土地利用效益，促进经济增长方式转变，推动产业升级与结构调整，提升城市功能。

2.2 土地政策约束

据统计，目前全国约有240个城区老工业区，需要实施搬迁改造的约80个，分布在25个省（区、市），总面积超过740km2，城市存量建设用地再开发的任务很重。如何既保证老工业区内的企业能搬出、土地能盘活，又保证承接地有空间、能容纳，土地政策的创新和有效实施至关重要。

长期以来，我国的工业化和城镇化发展主要依赖于新增建设用地，形成了一套比较完善的新增建设用地和土地一级市场的政策体系，而对于存量建设用地再开发却缺乏针对性的、有效的政策措施。由于存量建设用地与新增建设用地在土地占用、开发、处置、收益等方面存在较大差异（表1），客观要求实行不同的管理方式，若完全照搬新增建设用地的政策法规来管理存量建设用地，不仅不能有效地促进存量土地高效利用，而且在实践中还遇到诸多的政策掣肘[4]。

表1 新增建设用地与存量建设用地的差异性

一是部分地区在工业化过程中由于缺乏严格监管形成了大量没有合法手续的工业用地，如要对其改造必先完善手续、明晰产权。按照现行的政策，需要在征地、转用、供地等环节补办用地手续，需要新增建设用地指标、补缴建设用地有偿使用费、耕地开垦费。涉及征收的，还要办理征收环节必需的确认、告知、听证、社保等手续，手续繁琐、耗时长，一定程度上影响了老工业区改造的进程。

二是传统的存量建设用地再开发主要依据《土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，由政府征收国有土地上房屋并收回国有土地使用权后，再出让或者划拨土地，由建设单位完成开发改造任务。这种模式，由于将被改造地块的单位和个人排除在改造利益分配之外，政府或开发建设单位与被改造者双方容易产生冲突和对抗，实践证明改造难度很大，加之政府财力有限，导致改造效率低下，甚至难以开展。

三是按照现行政策规定，工业和经营性用地必须采取招拍挂方式出让。这一规定有利于加强规范新增建设用地市场的供应秩序，但对于存量建设用地的老工业区改造项目，除由政府收购储备后重新供地的之外，若要求由原土地使用权人自行改造也必须采用招拍挂方式办理，将不能保证原土地使用权人获得土地使用权，也无法保证其前期投资收益，且可能增加改造成本，降低原土地使用权人的改造意愿。

四是在由政府实施改造的单一模式下，改造的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润，被改造地块单位和个人仅能依照法律规定获取房屋和土地的相应补偿，无缘分享改造产生的土地增值收益，致使改造困难重重[5]。

五是按现行规定，政府必须作为主体完成拆迁补偿、进行前期开发后，才能以“净地”方式出让土地使用权。但从老工业区改造的实践看，仅将土地使用权作为交易标的、禁止“毛地”出让的常规做法，许多改造项目将无法实施。因为老工业改造地块一般都承载着大量的建筑物和构筑物，且涉及土地权益人多、利益关系复杂，收购储备的成本和难度远高于新增建设用地，若单由政府负责实施征地拆迁安置、土地前期开发，需要大量的人力、物力和财力，绝大多数地方政府难以承担。

3 促进老工业区改造的土地政策创新

针对存量建设用地的特点，借鉴国内外老工业区改造的经验，通过构建区别于现行新增建设用地的差别化管理政策，促进老工业区的改造和存量建设用地的高效利用。

3.1 土地政策创新方向

(1)在坚持土地招拍挂出让的前提下，丰富供地出让方式。丰富土地出让方式，对于老工业区存量建设用地的再开发，除政府收购储备后再次供地必须以“招拍挂”形式出让外，其它情形如：土地使用者采取自行或与他人合作，或将土地使用权转让给他人从事经营性开发的，在严格执行土地利用总体规划和城市建设规划的条件下，允许通过协议方式获得土地使用权。

(2)坚持市场取向、多种模式，鼓励社会资金参与。在坚持政府统一组织、严格规范管理的基础上，通过创新政策，鼓励运用各种市场手段参与老工业区改造，形成形式多样的改造模式。包括政府主导改造、社会资金参与改造、集体经济组织自行改造和原土地权利人自行改造等四种类型，为吸引更多社会力量参与改造创造了制度条件[6]。

(3)统筹兼顾参与改造各方利益，形成利益共享格局。政府与土地开发者、土地使用者可以按照合理比例，共同分享老工业区改造后土地增值收益。地方政府通过返还一定比例的土地出让纯收益，形成了利益共享格局，一方面可以激励土地使用者积极参与老工业区的搬迁改造，使低效利用的土地价值提升，另一方面地方政府也可以实现城市形象改善，公共设施完善，产业转型升级，增加了税收，获得了长远的更大的收益。

3.2 土地政策创新建议

(1)区分不同时期依法完善存量建设用地手续。在老工业区搬迁改造范围内，存在着一部分没有合法用地手续的存量建设用地，该用地在符合土地利用总体规划和城市建设规划的前提下，可以区分不同历史时期依法完善历史用地手续。具体处置办法为：用地行为发生在1987年1月1日以前的，按规定确权后，直接办理国有建设用地确权登记颁证手续；发生在1987年1月1日至2007年6月30日之间的，已签订补偿协议、没有用地纠纷、迄今无不同意见的，可按用地行为发生时的土地管理法律法规政策落实处罚后，按土地现状办理征收手续；对2007年6月30日以后的违法用地，一律按现行法律规定严肃处理。

(2)鼓励原土地使用权人自行或合作改造老工业区，并可采用协议方式出让。纳入老工业区搬迁改造范围内，符合城乡规划、老工业区改造规划的，鼓励原土地使用权人自行或合作进行改造。改造方案经土地行政主管部门和城乡规划部门同意后报市、县人民政府批准实施。涉及到国有划拨土地使用权的，可采取协议方式出让；涉及到没有合法用地手续的，按照相关规定完善手续后可以协议方式出让。需要补缴地价的，按县(市)级以上人民政府的统一规定办理。工业用地改造后不改变用途，提高容积率的，不再补缴土地价款。

(3)合理确定地方政府、原土地使用权人、开发单位等主体的土地收益分配。老工业区搬迁改造中，市、县人民政府依法收回国有土地使用权后或者征收集体建设用地进行经营性开发的，国有土地使用权通过招标拍卖挂牌出让，土地出让收益在扣除收回或征收土地补偿等费用后，可按一定比例返还给被改造地块的原使用者或原农村集体经济组织，专项用于支持其发展。

(4)探索采取“毛地”出让方式，鼓励社会资金参与开发改造。老工业区搬迁改造中，在确定开发建设条件及制定拆迁安置方案的前提下，政府可将拟改造的老工业地块的拆迁主体及使用权人一并通过招标等公开方式确定。拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作的，拆迁费用和合理利润可以作为成本从土地出让收入中支付[7]。

(5)多渠道解决搬迁企业用地指标，确保企业能落地。为保障老工业基地调整改造建设项目用地，根据老工业区搬迁改造用地需求，在编制下达年度土地利用计划时适当倾斜；对工业遗产被认定为文物或在搬迁企业原址发现地下文物的老工业区所在市辖区，因保护文物需要新增建设用地的，所在政府要优先安排用地计划；为调动央企搬迁和地方支持央企搬迁的积极性，建议对央企搬迁用地指标由国家预留计划指标安排。

[1]陈群元,宋玉祥,张平宇,等．东北老工业基地振兴面临的城市化问题与对策[J].城市规划汇刊,2004(2):47-51.

[2]孟兆国.国外城市老工业区改造的经验和启示[J].山西建筑,2008(6):18-20．

[3]孙玉霞,段义猛．浅谈老工业区用地更新—以青岛为例[J].现代城市,2011(1):34-35．

[4]岳隽．深圳市存量土地二次开发利用策略研究[J].科技创新导报,2009(25):132-133．

[5]唐健.城镇低效用地再开发政策分析[J].中国土地,2013 (7):41-43．

[6]刘云刚,黄思骐,袁媛．“三旧”改造政策分析—以东莞市为例[J]．城市观察,2011(2):76-85．

[7]杨廉,袁奇峰,邱加盛.珠江三角洲“旧村改造”可行性探究[C]//转型与重构—2011中国城市规划年会论文集.南京:东南大学出版社,2011．

Research on Land Policy Regarding Reconstruction of Old Industrial Areas

WANG Qingri, ZHANG Zhihong, XU Shi
(China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 10035)

Low industry arrangement, extensive land use, unreasonable structure of land use, poor infrastructure, hard to revitalizing idle land, the obvious contradiction between land supply and demand, the complex property right relations, and many issues left over from history are the major problems that we face in reconstructing the old industrial areas. This paper argues that the current land policies and regulations mainly adapt to specification and management of newly-increased construction land, and there are some policy constraints on reconstruction of old industrial areas, because the reconstruction of old industrial park represents the redevelopment of urban stock land. In order to promote the reconstruction of old industrial areas and efficient utilization of stock land for construction purposes, we must improve the current land policy from developing land procedures, creating new ways for land supply, enriching reconstruction pattern, and making income distribution clear.

old industrial areas; reconstruction; idle land for construction use; redevelopment; land policy

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）09-0040-04

2014-06-23；

2014-07-09

王庆日（1975-），男，山西省平顺县人，中国土地勘测规划院地政研究中心研究员，博士学位主要从事土地管理和政策研究。