欧盟反腐：自揭疮疤

文/颜武

欧盟委员会今年2月3日发布《欧盟反腐报告》披露，欧盟各国的腐败程度“令人毛骨悚然”——因腐败每年造成的经济损失达1200亿欧元（1欧元约合8.37元人民币），占28个成员国财富的1.1%。报告称，76%的民众认为自己国家的腐败猖獗，56%认为在过去三年里腐败行为正在增加，8%表示在过去一年里他们曾经历或目睹了一次腐败行为。报告同时称，由于缺乏控制机制和风险管理，政府采购、城市发展与建设、医疗保健、税收管理等领域尤其容易滋生腐败。（图/东方IC）

这是欧盟首次就腐败状况发布报告。

欧盟内务部长塞西利亚·马尔姆斯特伦在发布“反腐报告”当天称，腐败正在削弱人们对民主体制和法治的信任，损害欧洲经济，使国家失去它们急需的赋税收入。

确实，要不是欧盟“自揭疮疤”，很难相信，“民主体制和法治”的欧盟及其成员国，竟然存在“令人毛骨悚然”的腐败。当然，“毛骨悚然”之说，更多的也许意在“当头棒喝”。实事求是地说，欧盟各国间的差异极大，腐败主要发生在南欧诸国，丹麦、芬兰、瑞典这北欧三国和卢森堡等国家的腐败就被遏制在最低限度，民众“基本不行贿”，清廉领先国际社会。

不过，不管怎么说，对腐败，欧盟重要的反腐败机构反欺诈办公室总干事乔瓦尼·凯斯勒坦承：“在目前的宏观经济状况下，反腐败比以往更重要。”

追缴赃款反欺诈办公室在行动

欧盟及其成员国的腐败，主要表现在资金严重流失。欧盟委员会去年8月的一份工作草案指出，10%～20%的公共合同因腐败而受损，5%的年度预算是没有理由的，每年近10亿欧元的投资落空。这一点，南欧诸国更加突出。在意大利、西班牙、葡萄牙，几乎所有人都认为国内腐败盛行，所占比例分别为97%、95%和90%。2月16日，媒体披露，意大利审计院估计该国每年因腐败造成的损失高达600亿欧元。希腊的问题也十分严重，腐败政客和富豪竞相将巨额资金转移国外，该国央行统计，仅2010年1月至2011年10月，至少有333亿欧元直接从希腊银行转移到瑞士银行。前副总理韦尼泽洛斯称，希腊人在瑞士银行账户的资产估计总额为2690亿欧元。

马尔姆斯特伦对此抱怨“（欧盟）似乎没有根除腐败的政治决心”。这可能言之过重。然而，问题确实存在，主要就表现在马尔姆斯特伦所说的“目前看来，打击成员国腐败，依旧要靠成员国自己”。此外，欧盟委员会虽然在2011年6月建立了定期评估其成员国反腐败努力成效的机制，然而并没有立竿见影的效果——因为许多成员国在打击腐败方面行动迟缓，少数国家甚至还未制定严厉的反腐措施。于是，这些年，资金流失就如堤坝之渗漏。

反欺诈办公室去年5月23日发布的2012年度工作报告称，这一年，他们共处理了465起欺诈案件，建议追缴的赃款达2.84亿欧元，同时，9450万欧元赃款已被欧盟机构及其成员国政府追回。报告还说，反欺诈办公室2012年共收到1264条调查线索，其中近900条来自个人和私营企业，其他来自欧盟及其成员国的公共机构。

为应对严峻形势，反欺诈办公室去年还调整了内部机构，增设了“信息分析与案件选取办公室”，专职调查人员新增30%。凯斯勒说，只有通过迅速果断的调查，才能追回大批赃款。媒体还披露，反欺诈办公室自1999年至2011年共完成3500项调查行动，追回资金11亿欧元。

“成绩突出”得令人吃惊

即使如此，媒体还认为，欧盟预算被诈骗总额远远高于成员国的估算。比如，欧盟委员会在2010年的支出与收入中就查明了600宗涉嫌欺诈的案件。这些案例显示，有些申请人为了获取欧盟资金提供虚假信息，有些国家政府官员则利用职权收受贿赂。欧盟结构基金是被欺诈的“重灾区”。该基金占欧盟预算的“大头”，完全由成员国政府或地区政府管理。反欺诈办公室2011年追回的6.91亿欧元中，超过5.2亿欧元直接来自结构基金。在反欺诈办公室追缴数额剧增的同时，其他领域追缴的资金在2010至2011年期间也不断上升，如从海关欺诈中追缴的资金由760万欧元增至1.14亿欧元，从农业补贴中追回的资金由1100万欧元增至3400万欧元，从欧盟工作人员中追缴的资金由10万欧元增至60万欧元。

“因非法活动导致欧盟预算资金流失的严重程度确实令人震惊。”欧盟司法委员雷丁2012年10月在欧洲议会公民自由委员会会议上指出。

凯斯勒也表示，欧盟预算屡被欺诈的原因主要是：预算资金的监督机制薄弱，目前成员国通过各自的相关机构管理着超过80%的预算，却没有受到欧盟委员会的任何监督；成员国管理欧盟资金的方式存在问题；成员国对金融欺诈处罚程度不一，有的国家最高可判处12年有期徒刑，有的国家却可赦免嫌犯。

同时，欧盟的援助基金也被一些官僚机构或政府官员贪污。媒体披露，布鲁塞尔一个机构获得54.4万欧元举办援助活动，其中他们举办一次音乐比赛就花费了9.84万欧元。英国保守党议员哈里斯表示，欧盟援助基金一直以来都被贪污或浪费了，但欧盟并没有吸取教训。

这一点，机构的调查得到了印证。去年12月的一份调查显示，欧盟国家的腐败存在于各级管理机构之中，包括地方政府、国家机构和欧盟机构。半数以上的欧洲民众认为，握有公开竞标和建筑合同权力的官员中腐败最为普遍，产生腐败现象的原因则主要是官商关系密切以及政府打击腐败不力。

货物和服务“流向了腐败的阴沟”

欧盟委员会副主席雅克·巴罗说：“腐败仍然是欧盟成员国的一个痼疾。”

透明国际和欧盟的调查都显示，欧盟不少国家都存在着严重腐败。透明国际去年12月发布的清廉排行榜显示，希腊、意大利、西班牙等国家得分都较低。欧盟2012年2月调查的索贿比率高达15%。欧盟年初的民调也称，虽然英国的腐败较轻，还是有64%的民众认为本国腐败严重；在克罗地亚、捷克、立陶宛、保加利亚、罗马尼亚和希腊，分别有6%至29%不等的受访者称在过去一年中曾遭遇索贿；波兰、斯洛伐克和匈牙利的贿赂也较严重，分别达到15%、14%和13%。腐败的形式，这份调查也显示，大到企业非法资助党派以获得未来利益，小到为人“铲掉”交通罚款后的贿赂等。

透明国际欧盟地区分析师珍纳·米特迈尔指出，软弱无能的司法制度、无力的审计以及政府与企业之间的“亲密联系”，都造成了欧盟一些国家出现腐败现象。

意大利和希腊多年来的腐败一直在欧盟诸国“名列前茅”。意大利前总理蒙蒂称，国内生产的货物和服务有3.8%流向了腐败的阴沟。希腊民众每人每年的腐败性支出高达上千欧元。

去年10月7日，希腊前国防部长阿吉斯·索卡扎波洛斯因洗钱和受贿罪被判处20年监禁。他伙同亲属和前同僚在军火交易中收受5500万欧元贿赂；其他16名涉案人员也分别被判处6年到16年不等的监禁，其中包括索卡扎波洛斯的现任妻子、德国籍前妻和他的女儿。同年3月4日，索卡扎波洛斯已因多年对税务机关隐瞒资产和收入被判处8年徒刑，并罚缴52万欧元。这些年，该国的高官腐败确实接二连三。2010年5月，前交通部长塔索斯·曼德里斯因收受西门子公司45万马克(约22万欧元)的贿赂落马。2012年9月，希腊媒体称有36名政客因腐败指控被调查，其中包括议会议长、一些前任部长和市长。去年2月27日，希腊第二大城市塞萨洛尼基前市长瓦西利奥斯·帕帕耶奥戈普洛斯，以及市政府前秘书长米哈利斯·勒穆西亚斯和前财政官员帕纳约蒂斯·萨克森因贪污市政基金2200多万美元，被判处终身监禁。希腊媒体估计，希腊政客接受的贿赂金额十分惊人。

而另一位“主角”——意大利，为发展旅游于20世纪60年代，在著名观光胜地卡拉布里亚，其政府决定修建一条高速公路。然而，这条名为A3的公路却长时间“工”而不“竣”，且路况“惨不忍睹”。修建A3公路所用的大部分是欧盟的资助，已经花费了100亿美元。证据显示，开工以来，由三代政客任命的三代转包商靠着它发了财。2000年起，检方逮捕了数百名与此工程有关的人员，并发现有不少于12个转包商通过“3%规则”——转包商向国家多索要3%的费用用以向官员行贿，从而分摊了这个工程，并吃进了回扣，然后，再层层转包，致使转包商多达几百家。卡拉布里亚的记者瓦拉诺一针见血地说：“南部到处都是未完工的土地，因为工程完工就没有钱捞了。”如今，这条命运多舛的公路还在建设中，能否如期完工，监督该工程的工程师万科勒“深深地叹了一口气说：‘这个目标很有挑战性，并非每件事都取决于我们’。”

更令人匪夷所思的是，应召女郎也在这些过程中被充分发挥了“作用”—— 2009年意大利G8峰会场地建设腐败案中，调查人员就发现，参与有关工程招标的包括著名罗马建筑承包商迪亚哥·安内莫奈在内的商界人士为了获得项目，网罗了350名应召女郎提供给公共工程官员，其中前公共工程局局长安吉洛·巴杜西及其他两名政府官员被捕，时任总理贝卢斯科尼的得力助手、民事保护局负责人吉多·贝特拉索也涉入该案。证据显示，商人为应召女郎的每次服务支付约700欧元，高的达到5000欧元。贝特拉索就曾在罗马一保健体育中心以按摩为幌子接受了“性贿赂”。

“先天缺陷”但依旧积极反腐的欧盟

欧盟反腐确实有其“先天缺陷”。这主要缘于欧盟本身并不是一个主权国家，应对成员国的腐败主要是通过制定反腐标准和准则，对成员国及其相对独立的司法和检察部门缺乏约束力和有效执行力。但是，不管怎么说，欧盟还是在积极地开展反腐败工作的，十几年来，惩治和预防腐败确实一直是欧盟内外政策的重要组成部分。而且，比起其他地区，欧盟及其成员国的腐败案件相对来说还不属于“易发多发”，在透明国际排行榜上，没有居于末段的。

反欺诈办公室是欧盟重要的反腐败机构，主要负责监督欧盟资金特别是支持各成员国发展资金的使用情况，调查贪污、欺诈、挪用等违法违规行为，制定预防措施，协调各成员国之间的反欺诈工作。这些年来，成果显著。此外，欧盟内部还有几个常设反腐败机构——“调查和纪律办公室” 和“行政监察专员署”，前者专司纪律监督监察职能，后者受理公民对不良行政行为的投诉、调查效率低下、失职渎职、违纪违规、不公正不合理现象等。

2012年5月，瑞典烟草公司（Swedish Match ）向欧盟委员会报告，来自马耳他的一名企业主涉嫌计划贿赂欧盟官员。该企业主称，他能够通过向欧盟健康和消费者政策事务委员约翰·达利付钱，以影响他在一项可能的烟草立法上的立场。欧盟委员会马上将信息通报给了反欺诈办公室，后者便立即展开了深入调查。调查发现达利没有直接参与行贿受贿事件，他与这家公司之间也没有发生实际的财务转账。然而，还是有证据证明达利对这名马耳他企业主的意图和行为是知情的，包括这名企业主曾使用达利的职位获取经济利益。就这样，达利在同年10月被迫辞去欧盟委员会委员职务。

欧盟在预防腐败方面也推出了许多举措，比如已经建立了较为完整的财产申报、职务回避、礼品限制、出差管理、财务报销等制度，同时积极做好政务信息公开，民众只需通过网络就能了解上述信息。官员不仅工资收入公开透明，还需定期公布利益申报表，包括过去十年内所从事的工作、对外兼职情况、个人在商业公司所持股份、房产（自住除外）以及配偶的职业和财产状况等。

凯斯勒说，欧盟提倡官员“拒绝任何礼物、宴请”，为妥善处理“不得不收的礼物、不得不去的宴请”， 2012年底最新修订的指南对欧盟官员收礼规定再次加大了控制力度，规定价值50欧元以下的礼物应由欧盟任命委员会授权才能接受——就是说，即使对方送的电影票、运动券等不到50欧元的馈赠，公务员都必须报告部门领导，再由后者上报任命委员会 ；50欧元到150欧元的礼物要授予特权才能接受；超过150欧元必须拒绝。

重点领域和关键环节的反腐败举措也接连推出。2012年9月，通过了加强在石油、天然气等领域反腐败的立法，再次出台政府采购等方面的统一措施。去年2月，推出了第四版反洗钱法，其中规定，金额超过7500欧元的货物或服务交易就必须跟踪，这比原来1.5万欧元的资金监管门槛降低了一半。尤其是加快了遏制资金流失的制度建设。去年7月，欧盟委员会出台了反欺诈指令，旨在统一法规，明确贪污、挪用资金、洗钱、妨碍政府采购规程并有损欧盟预算的行为均属欺诈，并通过欧盟层面的联合行动共同打击欺诈行为，以防止罪犯逃匿到那些处罚较轻甚至可以免受处罚的成员国。指令规定，欺诈欧盟预算资金为犯罪行为，可处以6个月至5年的有期徒刑。

凯斯勒表示“欧盟委员会对腐败零容忍”，这种决心值得肯定。当然，在可见的一个时期，由于欧盟本身的“先天缺陷”，以及南欧意大利、希腊、西班牙那些成员国反腐败制度建设的滞后，以及历史、文化等原因，要做到“零容忍”可能还很遥远。