跨行政区划法院且行且近

滑璇

12月10日，《人民日报》发布消息：北京市将于年底成立第四中级人民法院，“该院将跨行政区划审理重大刑事、民事、行政案件”。另外，“经中央批准，除北京外，上海也将组建跨行政区划的中级人民法院”。

这也是2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》后的第一个正式宣布成立的跨行政区划法院。

消息一出，引发各方关注。中国政法大学副校长马怀德认为，设立跨行政区划人民法院，有助于排除法院外部对审判工作的干扰，保障法院依法独立行使审判权，“尤其对于‘民告官式的行政诉讼，跨区划法院的意义更加重大。”

如履薄冰的“民告官”

外界对于跨行政区划法院的这一轮关注热潮，始于2014年10月底的中共中央第十八届四中全会。在优化司法职权配置的问题上，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中写道：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”

这些表述，一度引来众人对于中国将成立行政法院的猜想。

但猜测并没有停留太长时间。几天之后，十二届全国人大常委会第十一次全体会议于11月1日通过了对《行政诉讼法》的修改。修法决定通过当天，全国人大常委会专门召开了新闻发布会。最高人民法院副院长江必新在会上首次明确表示，中国不会建立单独的行政法院，但最高法院将指定一些法院审理跨区域行政案件。

这次发布会终结了司法界对于单独成立行政法院的猜想，但将跨行政区划法院拉入视野之中。新修改的《行政诉讼法》中明确规定：经最高法院批准，各省高院可以确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。北京大学法学院教授姜明安将其称为本次修改中“最亮的亮点”。北京、上海、广东等地，随后也开始筹备跨行政区划法院的试点。

对于司法界人士来说，无论是设立独立的行政法院，还是试点跨行政区划法院，重点在于“跨区域”。而希冀的改革重点是行政诉讼案件，即常说的“民告官”案件。

与一般民事、刑事案件相比，带有“民告官”性质的行政案件，受到法院外部干扰的比例最高。行政诉讼不仅立案难，原告的胜诉率也很低。

据《中国法律年鉴》统计，2003年至2012年，全国法院一审案件数量从514万件上升到753万件，增加了200余万件，但行政案件数量的增幅还不到5万件，至2012年时也只有13万余件。十年间，行政诉讼案件所占比例也一直在1.7%到1.8%附近徘徊。

行政诉讼的结果也不容乐观。2007年至2012年的一审行政案件中，原告胜诉率从11.51%一路下降至7.12%，原告撤诉率则从36.96%持续上升至49.84%。

马怀德曾对此表示，如果没有根本性的制度改革和突破，行政诉讼很可能沦落为少数执着者屡战屡败的一厢情愿。

中国行政诉讼的困境，很大程度上缘于一些行政机关对行政诉讼的干预。北京市高级人民法院原副院长王振清是行政审判工作出身，他深知行政案件审判法官那种如履薄冰的感觉，“既要坚持原则、敢于面对行政机关说‘不，又要顾全大局、把握分寸”。

由于地方法院的吃穿住行全靠同级政府拨款，因此一旦法院做出对行政机关不利的判决，就可能惹来麻烦。据一位法官透露，北方某基层法院，在一起行政诉讼中判决当地规划局败诉，结果在一次规划修订中，法院的围墙被要求必须拆掉。

为了摆脱行政机关的掣肘，法院曾想过多种办法。早在上世纪80年代，行政审判庭初建时，北京市法院系统便希望行政诉讼能够实行交叉管辖。王振清解释，只有法院和法官的利益不受被告制约，才能减少案件审判时遭到干预的可能。这个思路与今天的跨行政区划法院殊途同归，但在当年并未得到实行。

接下来的十几年，法院不断出台新举措，以抵御行政机关对行政诉讼的干扰。比如提倡案件当庭宣判，以减少对法官“打招呼”的机会;用电脑系统自动为法官分配案件，禁止法官挑案，以防止营私舞弊;增加纪检部门对案件判决的抽查，以强化事后监督。这些方法虽然能在一定程度上减少行政机关的干扰几率，但没有解决根本问题，效果并不理想。

从行政法院到跨行政区划法院

法学界对于设立行政法院的呼吁，持续了十余年后，在2013年渐入高潮。

由于铁路系统调整，铁路法院收编国家司法管理体系，一种被认为最为可行的方案是：重组铁路法院，让行政法院“借壳上市”。据了解，最高法院和一些地方法院也确实都曾对此进行过调研。截至2012年6月，全国共有17个铁路中院、58个铁路基层法院被正式纳入国家司法体系。对于组建行政法院来说，是个良好契机。

另一个有利条件是，涉及铁路的司法案件数量极少。据广州铁路运输中级法院陈雪梅在其发表的论文《追问、回应与路径——铁路法院置换为行政法院的思考》里公布的数据，中国铁路法院法官年人均办案数不足5件。而在回归国家司法管理体系后，铁路法院自身也希望向更专业、更高效的方向发展。论文中，陈雪梅还提出铁路法院转为行政法院的十大优势，比如，铁路法院党组由所在地省委直接领导，铁路法官全部由所在地省人大常委会任命，铁路法院资金由省财政保障等。这些铁路法院与普通地方法院的不同之处，基本与学者们期待的行政法院、现在的跨行政区划法院思路吻合。

2013年1月，最高法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》。通知内容虽然没有提及铁路法院，却明确提出了打破常规行政区划、集中管辖部分一审行政案件的理念，并要求各省自行确定一到两个中院、两到六个基层法院开展试点。通知下发后，广西南宁、江苏南通、山东的枣庄和济宁、广东江门等地被确定为首批试点。

一年多后，沈阳中院于2014年8月宣布，从9月起全面推开行政案件集中交叉管辖，将全市8个县区市的行政诉讼案件，集中到高新技术产业开发区人民法院统一管辖。尽管这次实验被命名为“跨行政区域法院”试点，但改革重心依然旨在调整行政诉讼管辖范围，民商事案件、刑事案件未受波及。

中国法学界对于行政法院最近、也是最后一次努力，是在今年10月。据一位内部人士透露，十八届四中全会召开前，司法实务部门曾向中央紧急呈递了一份报告，希望设立行政法院。但依据目前的结果，这份报告和行政法院的建议最终没有获得通过。

行政法学界认为，行政法院最终流产，一大障碍在于建制问题。如果单独设立行政法院，对于编制、组织部门来说，需创建一整套新规则，阻力、难度很大;相反，如果为跨行政区划法院套上类似北京四中院的外壳，既不像知识产权法院那样增加新的建制，也不特别强调行政案件的集中管辖，获得审批的可能性就会大大提高。

多种方案仍存争议

北京第四中级人民法院在组建过程中突然调整方向，或许也与此有关。

一位北京法院系统人士向《中国新闻周刊》透露，北京四中院的最初设计是在一定程度上集中管辖行政案件，同时管辖一部分民事、刑事案件。但是，2014年12月2日，中央深改小组审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》后，北京市法院系统突然发布通知，撤回了之前的四中院组建方案。在之前的方案中，四中院将吸收北京市三家中院的行政审判骨干人才，在中院层面集中管辖行政案件。

目前公布的组建方案表述为：该院将跨行政区划审理重大刑事、民事、行政案件，符合该院管辖条件的重大刑事、民事、行政案件，将由该院管辖，而不再按行政区划，到行政区划法院起诉。不过，四中院到底管辖哪些重大案件，尤其是哪些重大行政案件，“还没有一个权威信息”。

一种说法是，未来四中院将统一管辖把区县政府作为被告的行政诉讼案件。

广东的跨行政区划法院筹备方案不尽相同。据透露，11月中旬，最高院副院长江必新曾在广州面见广东高院院长郑鄂和广东省人大相关人员，商讨跨行政区划法院事宜。当时，广东版方案依旧停留在借铁路法院框架改制的基础之上。

据《中国新闻周刊》了解，当时广东的思路是，由中级铁路法院、基层铁路法院两部分共同改组构成跨行政区划法院。除管辖跨区民商事案件和一部分刑事案件外，两级跨行政区划法院还将集中审判高院以下的行政诉讼。其中，改组后的基层铁路法院管辖原区县级法院一审的行政诉讼、二审行政诉讼，中级铁路法院管辖原地市级法院一审的行政诉讼。

此方案尚未披露的原因之一，是跨行政区划法院法官的任命问题没有确定。按法官法规定，中国法院法官需由同级人大常委会任免，而跨行政区划法院的法官应由哪级人大常委会任免，目前尚存争议。

法学界的建议是，十八届四中全会提出各中级法院、基层法院由省高院直管，可以从跨行政区划法院做起：由省级人大常委会行使各跨行政区划法院法官的任免权，由省高院统一保障各级法院的财政拨款。

具体方案虽未明确，但北京四中院的法官遴选工作正在进行。法官自愿报考，笔试、面试合格后调入四中院任职，挂牌日期确定在2014年底。

王振清认为，组建跨行政区划法院是使司法工作免受行政干预的努力。不过，跨行政区划法院不能完全杜绝这种现象，行政机关可能到更高级别的政府部门疏通关系。“中国的法院、法官和行政诉讼，依然还有很长的路要走。”王振清说。